生態(tài)文明背景下自然資源治理體系的框架設(shè)計(jì)

趙敏娟，徐濤，姚柳楊，顏儼，郎亮明

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究中心，楊凌 712100)

生態(tài)文明背景下自然資源治理體系的框架設(shè)計(jì)

趙敏娟1,2，徐濤1,2，姚柳楊1,2，顏儼1,2，郎亮明1

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究中心，楊凌 712100)

摘要長期相對滯后的自然資源治理體系，是造成我國資源環(huán)境問題的主要原因之一。目前生態(tài)文明建設(shè)再次對我國自然資源治理體系提出了新的要求。本文按照生態(tài)文明的規(guī)范內(nèi)涵，揭示了生態(tài)文明建設(shè)與自然資源治理體系建設(shè)間的內(nèi)在聯(lián)系和對治理體系的現(xiàn)實(shí)需要。在對已有自然資源治理體系的相關(guān)研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，揭示了我國現(xiàn)行自然資源治理體系中存在的主要問題。本文旨在通過設(shè)計(jì)資源治理的框架設(shè)計(jì)填補(bǔ)這些現(xiàn)實(shí)需要與主要問題。按照將自然資源系統(tǒng)嵌入動態(tài)社會經(jīng)濟(jì)-生態(tài)系統(tǒng)并納入相互影響與關(guān)聯(lián)的思路，本文從自然系統(tǒng)與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)互動、科學(xué)的評估體系與信息傳遞，多主體參與和多中心治理途徑以及制度保障等方面設(shè)計(jì)了有機(jī)自然資源治理體系框架的核心內(nèi)容與結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞治理體系；框架；生態(tài) 文明；自然資源系統(tǒng)；社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)

責(zé)任作者：趙敏娟（1971—），女，西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)樽匀毁Y源價值評估、流域管理。

引言

20世紀(jì)是人類物質(zhì)文明最發(fā)達(dá)的時代，也是人類歷史上地球生態(tài)環(huán)境和自然資源遭受破壞最為嚴(yán)重的時期。不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長、人類消費(fèi)模式、人口膨脹、氣候變化以及重大自然災(zāi)害的頻發(fā)，已經(jīng)成為人類生存與社會發(fā)展面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。過去的三十余年，我國經(jīng)濟(jì)的迅速增長，伴隨著自然資源的嚴(yán)重過度開發(fā)、粗放使用、低效配置、疏于保護(hù)和再利用等問題，這不僅影響到資源的可持續(xù)力，而且也成為我國可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸[1]。近些年，我國氣候與環(huán)境問題的集中出現(xiàn)，似乎預(yù)示著我國生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)入了某種“臨界階段”[2]。

十八大的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”報(bào)告明確指出：“生態(tài)文明，實(shí)質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。報(bào)告既指明了生態(tài)文明建設(shè)是我國發(fā)展中必須遵循的國家戰(zhàn)略，是以后我國發(fā)展中處理和協(xié)調(diào)資源、環(huán)境生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會相互關(guān)系的共同戰(zhàn)略。同時，報(bào)告也提醒我們，對自然資源的利用不僅是數(shù)量及其配置，也存在質(zhì)量及其配置，自然資源的開發(fā)、利用、恢復(fù)與保護(hù)不是單純的注重經(jīng)濟(jì)增長，還要謀求社會文明同步。

我國自然資源利用與配置以及生態(tài)環(huán)境惡化在近幾十并沒有實(shí)質(zhì)性得以緩解，甚至在部分領(lǐng)域或地區(qū)出現(xiàn)加劇，反映我國現(xiàn)有自然資源治理體系處于相對滯后的狀態(tài)[3]，難以滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。生態(tài)文明建設(shè)對自然資源治理體系的規(guī)范性要求是什么？要適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范性自然資源治理體系，需要從哪些核心內(nèi)容為切入？這些是目前我國自然資源治理體系急需探索問題。

生態(tài)文明脫胎于工業(yè)文明，是人類對工業(yè)文明長期爭論與反思之后提出的價值觀與發(fā)展觀。在人和自然關(guān)系中，生態(tài)文明不再以“人”作為自然界的主宰和核心，而是將人類作為自然界的一部分，形成自然、經(jīng)濟(jì)、社會的整體價值觀，主張人類生產(chǎn)與生活過程中遵循自然、經(jīng)濟(jì)、社會的綜合大系統(tǒng)的整體利益，形成人類與自然和諧相處，協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，無論是人類的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，還是自然界的生態(tài)系統(tǒng)，都是極其復(fù)雜的；而且系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)與相互影響又體現(xiàn)在“空間”與“時間”多個維度。生態(tài)文明的豐富內(nèi)涵與多維度內(nèi)容，使得相應(yīng)的自然資源治理體系構(gòu)建面臨時間和空間上的多重不確定性，因此，可操作的自然資源治理體系不是一個固定模式。

我國現(xiàn)階段自然資源治理體系的完善與重構(gòu)，必須遵循規(guī)范自然資源治理基本規(guī)律，同時充分納入我國生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略意義和需求，因此，本文認(rèn)為，在同時理解和把握生態(tài)文明與自然資源治理體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國自然資源治理的基本框架，進(jìn)而前瞻性提出實(shí)現(xiàn)我國自然資源治理體系的核心內(nèi)容，成為一個迫切需要研究的重要課題。

1　生態(tài)文明建設(shè)與自然資源治理體系：一個文獻(xiàn)綜述

1.1 自然資源治理

自然資源治理的主流研究可以概括為治理模式、治理技術(shù)和實(shí)現(xiàn)的途徑三個方面。

1.1.1治理模式

從最早Hardin (1968)[4]提出“公地的悲劇”問題及隨后Heilbroner (1974)[5]等學(xué)者擁護(hù)的利維坦（政府）治理模式、Smith(1981)[6]等人提出的私有化治理模式和以O(shè)strom(1990)[7]為代表倡導(dǎo)的自主治理模式，以及近三十年興起的以NGO和社會公眾為主的網(wǎng)絡(luò)治理模式研究，是自然資源治理領(lǐng)域理論與實(shí)踐研究的主流。在這些主流研究基礎(chǔ)上，我國學(xué)者立足本國現(xiàn)實(shí)，對政府作為我國自然資源治理的宏觀調(diào)控主體，導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行分析。例如，從制度體系整體來看，其基本功能不完善，管理職能重心失衡，管理方式與手段單一，重經(jīng)濟(jì)而輕環(huán)保，直接影響著自然資源治理的效果[8]；從制度體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，我國自然資源的開發(fā)利用存在多頭管理，權(quán)利分化與交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致管理部門之間界限不清晰，權(quán)責(zé)不明，政出多門[9]。

針對上述問題，相關(guān)研究進(jìn)一步深入到完善和構(gòu)建治理模式。按照治理參與主體間的關(guān)系，現(xiàn)有研究提出的我國自然資源治理模式概括為四種形式：

一是自然資源的集成管理模式。建立由管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的協(xié)作機(jī)制，實(shí)行集成管理能夠有效提高調(diào)度效率[10]。二是自然資源的協(xié)同管理模式。主要由政府充當(dāng)規(guī)則的制定者，使得資源利用者擁有更多的自由空間，通過共同協(xié)商推動組織發(fā)展，進(jìn)而提高綜合治理的效率[11]。三是自然資源的垂直治理模式。這一模式主要是相對于分級管理而設(shè)計(jì)的[12]，政府職能部門脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由主管部門統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物、事”。四是自然資源的統(tǒng)一治理模式。基于自然資源屬性功能和不同使用主體的分析，實(shí)現(xiàn)資源治理機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)與相互牽制，其效果集中體現(xiàn)在制度效率的提高與部門間沖突的減少。同時，資源統(tǒng)一管理需要內(nèi)在的支撐體系，如：自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革，綜合管理委員會與管理機(jī)構(gòu)關(guān)系及協(xié)調(diào)，環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制和環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度[9]等。

1.1.2自然資源治理的技術(shù)與方法

現(xiàn)代信息技術(shù)與相關(guān)理論方法不斷發(fā)展與深化，在自然資源的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、分析、分配、預(yù)測與調(diào)控等方面得到應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)治理，已有研究提出了以下三方面的技術(shù)與方法。

一是信息技術(shù)。現(xiàn)代資源管理理論與實(shí)踐中，通過運(yùn)用的“3S技術(shù)”（遙感技術(shù)（RS），地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球定位系統(tǒng)（GPS））實(shí)現(xiàn)資源管理方式手段的更新和優(yōu)化[13]。目前，“3S技術(shù)”已經(jīng)被廣泛用于自然資源現(xiàn)狀調(diào)查、使用效率測度、時空變化影響、災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警、資源調(diào)度與規(guī)劃等方面[14]。二是資源核算方法。例如，“綠色GDP”、“生態(tài)足跡”等理論方法的研究[15,16]。曾又其等（2006）[17]等人建議，建立以綠色GDP為核心的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，以扣除傳統(tǒng)國民經(jīng)濟(jì)核算中由環(huán)境污染、自然資源退化、管理不善等因素引起的經(jīng)濟(jì)損失成本。三是決策分析。成本效益分析作為有效的經(jīng)濟(jì)決策分析方法，一直被國內(nèi)外管理者所重視，這一方法對資源管理政策可行性與可持續(xù)性的提高具有重要意義[18]。已有學(xué)者對效益與成本的概念進(jìn)行了界定，效益即公眾福利的增加，成本則是公眾福利的減少[14]。早在20世紀(jì)50年代，美國聯(lián)邦政府就要求一切聯(lián)邦政府新法規(guī)都必須進(jìn)行成本效益分析，并頒布了詳細(xì)的評估分析手冊[19]。

1.1.3自然資源治理的實(shí)現(xiàn)途徑

簡要地說，資源治理的主要途徑包括三種。一是市場配置。市場在自然資源的配置方面比行政手段更有效率，產(chǎn)權(quán)的界定是自然資源治理的基礎(chǔ)與核心，也是合理課稅的前提[20]。包括：產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制、產(chǎn)權(quán)與利益分割機(jī)制、產(chǎn)權(quán)與價格制度關(guān)系[21]等。產(chǎn)權(quán)的清晰性、專一性、安全性與可轉(zhuǎn)移性是市場機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，但是，自然資源產(chǎn)權(quán)界定需要大量的成本，實(shí)施起來較為困難[22]。二是公眾參與的多中心途徑。由于大部分自然資源具有公共物品的性質(zhì)，公眾個體之間溝通與合作的缺失往往導(dǎo)致過度使用與污染等問題[7,23]。針對這些問題，多中心途徑是近年來興起的途徑。已有學(xué)者從理論分析和案例研究層面證實(shí)了多中心方式的可能性[7,24]。且進(jìn)一步研究表明，多中心能夠使決策制定者更好地理解和參與政策制定過程，進(jìn)而提高自然資源治理決策制定的科學(xué)性和公平性，可以有效地避免資源過度和低效使用問題[25]。這些優(yōu)越性使得多中心治理受到越來越多的青睞，并逐漸成為公共事務(wù)治理不可缺少的一部分[26]。三是政府管制。政府管理改進(jìn)更多的在于制度保障，促使相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與完善[27]。此外，政府還肩負(fù)規(guī)劃、監(jiān)測、干預(yù)、調(diào)解以及扶持弱勢群體等多重職責(zé)，以及自然資源的重新分配與管理機(jī)制的創(chuàng)新[28]。但我國政府在自然資源治理中存在角色錯位、多頭管理、資源補(bǔ)償不當(dāng)、政策法規(guī)不配套等問題。因而，政府管理行為的出發(fā)點(diǎn)不僅僅是政策本身，同時也應(yīng)該與資源自身的特征相吻合[29]；政府機(jī)構(gòu)改革、政府間權(quán)力優(yōu)化配置、行政審批制度改革等需要管理創(chuàng)新[30]。

在實(shí)際應(yīng)用中，任何單一的途徑往往難以達(dá)到預(yù)期的效果[31]。對不同途徑的研究中，國內(nèi)對自主治理、網(wǎng)絡(luò)治理的研究雖然得到不少學(xué)者的重視，但是整體的研究處于起步階段。對這些新型治理途徑的深入研究，無論是在理論上還是在實(shí)踐中，都更有可能促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)的方式利用與治理。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)與自然資源治理體系

關(guān)于我國生態(tài)文明建設(shè)的研究是近幾年相關(guān)領(lǐng)域的熱點(diǎn)，研究的內(nèi)容、范圍是較為全面和廣泛的，已經(jīng)基本具備了系統(tǒng)性。生態(tài)文明是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜、內(nèi)涵豐富、意蘊(yùn)深刻的綜合性概念，建設(shè)生態(tài)文明必然涉及自然、社會文化、經(jīng)濟(jì)、政治（制度）等多個維度和要素，跨越意識和行為兩大層面，包括先進(jìn)的生態(tài)倫理觀念、發(fā)達(dá)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)、完善的生態(tài)制度和良好的生態(tài)環(huán)境[32]等。生態(tài)文明建設(shè)則是我國邁向生態(tài)文明的可操作途徑和實(shí)踐過程，也是實(shí)施新型工業(yè)化戰(zhàn)略、應(yīng)對資源環(huán)境約束、樹立負(fù)責(zé)任大國形象和地位的必然選擇[3]。

生態(tài)文明建設(shè)可以理解為生態(tài)理念在人類行動中的具體體現(xiàn)，是人類社會開展各類活動所依據(jù)的生態(tài)規(guī)則[33]，具體表現(xiàn)為生態(tài)物質(zhì)文明建設(shè)、生態(tài)制度文明建設(shè)和生態(tài)精神文明建設(shè)[34]。總之，生態(tài)文明建設(shè)是理念、制度、行動的綜合，是政府、企業(yè)和社會的共同努力。理念上，應(yīng)該牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，充分認(rèn)識到“綠水青山就是金山銀山”；制度上，應(yīng)深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的制度體系，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道；行動上，則要在理念的指導(dǎo)及制度的約束下，推動政府、企業(yè)和社會的合作，共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境，走出一條有中國特色的生態(tài)文明建設(shè)道路[35]。

生態(tài)文明涵蓋的領(lǐng)域更廣，涉及資源、環(huán)境以外的其他事項(xiàng)，其中自然資源可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)無疑是其中最為核心的內(nèi)容。故而推進(jìn)自然資源、生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代化治理體系建設(shè)則被視為生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)。已有研究已經(jīng)充分證明推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)并將其內(nèi)化到自然資源治理體系之中，需要從發(fā)展理念和發(fā)展意識等方面的轉(zhuǎn)變與提升。同時，本文認(rèn)為在生態(tài)文明建設(shè)背景下的自然資源治理體系還需要各類信息量與信息渠道的支撐。這是因?yàn)樵谧匀毁Y源治理過程中，充分的信息量與信息渠道是實(shí)現(xiàn)資源高效利用與優(yōu)化配置，以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的前提。信息量與信息渠道是不同行業(yè)、不同部門、不同地區(qū)以及不同國家范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置、社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理部門等不同系統(tǒng)間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)關(guān)系成為可能，有助于將自然資源監(jiān)管轉(zhuǎn)換為多主體參與、多渠道傳遞的全社會管理與全社會負(fù)責(zé)。故而，在已經(jīng)研究基礎(chǔ)上，研究認(rèn)為需要將信息要素納入到自然資源治理體系研究之中。

2　現(xiàn)行自然資源治理體系存在的問題

自然資源治理體系的完善是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的突破口和核心任務(wù)[36]。但受國家治理體系和治理能力的制約，以及自然資源治理理念等方面的影響，我國自然資源治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)遠(yuǎn)不如預(yù)期，還存在諸多不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的方面，這些問題主要表現(xiàn)為以下三個方面。

2.1自然資源統(tǒng)一治理體系尚未真正形成，治理能力尚顯不足

自然資源系統(tǒng)屬性也時常受到自身及管理系統(tǒng)的影響，其最優(yōu)管理需求是變化的。而我國自然資源治理尚處于不斷改進(jìn)與完善的過程中，仍難以與動態(tài)的自然資源系統(tǒng)相匹配，以政府、企業(yè)和公眾等相關(guān)主體的治理能力還有待全面提升。一方面，政府管理控制中，缺乏獨(dú)立的監(jiān)測評估和監(jiān)管體制，重規(guī)則輕實(shí)施，重管制輕參與，導(dǎo)致相關(guān)制度和政策無法有效實(shí)施。另一方面，政府管理控制手段相對固化，導(dǎo)致以政策激勵和處罰為主的控制手段，適用范圍有限。而且，在以政府官方渠道為主的情況下，個體資源使用的收益成本信息，難以充分并及時到達(dá)管理控制部門，造成了資源系統(tǒng)與管理系統(tǒng)間的信息渠道不對稱。而這種信息不對稱又進(jìn)一步造成了自然資源開發(fā)、利用與保護(hù)的相關(guān)信息難以及時充分到達(dá)管理部門，進(jìn)一步相關(guān)激勵與處罰措施實(shí)施的難度，導(dǎo)致自然資源利用的機(jī)會主義行為。

2.2治理手段與途徑單一化，政府在治理主體中獨(dú)大的局面依舊存

自然資源種類繁多，各種自然資源不但具有自身的特點(diǎn)和規(guī)律性，相互之間又具有一定的聯(lián)系性，使得自然資源系統(tǒng)表現(xiàn)出復(fù)雜的多樣化特性。而現(xiàn)有以政府為最重要主體的自然資源治理體系，往往片面地強(qiáng)調(diào)行政手段，導(dǎo)致政府與市場間關(guān)系的錯位，以及對社會化管理手段和措施的忽略。一方面，單一的政府主體難以形成及時可行的行為規(guī)則以適應(yīng)不同時空范圍內(nèi)多層次生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，也不能滿足自然資源不同屬性的針對性制度需求。同時，政府管理內(nèi)部，資源的部門治理與屬地治理之間的關(guān)系尚未完全理順，部門分割、城鄉(xiāng)分離的資源治理體系依然存在[37]，且存在管理部門間溝通和協(xié)調(diào)不充分，政府部分機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、政出多門的矛盾[38]，缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，增加了組織內(nèi)部的管理時間成本和信息成本。另一方面，受限于國內(nèi)體制局限，社會參與自然資源治理與環(huán)境保護(hù)的制度還不夠完善，市場驅(qū)動的企業(yè)（私人）和公眾參與的社區(qū)管理主體，仍然不夠成熟，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。其參與決策、監(jiān)督的渠道不暢通，沒有形成良好的社會化治理結(jié)構(gòu)所需要的制度體系。

2.3動態(tài)系統(tǒng)分析、科學(xué)評估體系與技術(shù)方法應(yīng)用不足，管理決策信息不充分

當(dāng)前自然資源治理中，管理決策者對資源—管理系統(tǒng)動態(tài)交互作用和自然資源多重屬性功能的相關(guān)信息（例如，水資源既可以為提供生產(chǎn)和生活用水，又何以用來發(fā)電，還能夠提供文化和生態(tài)服務(wù)功能）往往認(rèn)識不足。此外，能夠體現(xiàn)生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念的科學(xué)評估體系還未建立，先進(jìn)的技術(shù)與方法也未能得到充分利用，使得自然資源目標(biāo)決策過程中缺乏全面的數(shù)據(jù)信息支撐[39]。一方面，自然資源系統(tǒng)是嵌入在社會—生態(tài)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，并與其它子系統(tǒng)之間存在復(fù)雜的動態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系[40]，而現(xiàn)有管理決策對這種多重的互動和影響結(jié)果并不明確，影響了自然資源治理體系構(gòu)建的科學(xué)性與適用性。另一方面，現(xiàn)有自然資源治理體系中，科學(xué)的評估體系與技術(shù)方法應(yīng)用不足，例如：反映自然資源多重屬性功能的全價值評估體系尚未在我國得到充分的應(yīng)用，導(dǎo)致自然資源的部分非市場價值一直沒有充分納入到相關(guān)政策的研究視野之中，造成管理決策的不可預(yù)見性和非持續(xù)性[41,42]。再者，反映生態(tài)文明、低碳發(fā)展、綠色經(jīng)濟(jì)等全新發(fā)展理念的績效評估體系、監(jiān)測評估體系等還未建立，科學(xué)的技術(shù)與方法（信息技術(shù)、核算方法、決策分析等）應(yīng)用不足，使得管理決策中缺乏充分、可靠的信息支撐。

3　自然資源治理體系的框架核心內(nèi)容

構(gòu)建自然資源治理框架需要先明確框架的核心內(nèi)容。立足生態(tài)文明建設(shè)，在現(xiàn)有自然資源治理體系基礎(chǔ)上，針對我國自然資源治理體系中存在的問題，自然資源治理體系框架的核心內(nèi)容至少需要包括三個方面。

3.1自然資源—管理系統(tǒng)間的互動規(guī)律

結(jié)合Ostrom[40]提出的動態(tài)社會—生態(tài)系統(tǒng)分析框架，將資源—管理系統(tǒng)納入其中，揭示資源系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、資源單位和利益主體間的交互作用及影響結(jié)果，全面認(rèn)識自然資源—管理系統(tǒng)間內(nèi)在的互動規(guī)律性。立足地區(qū)自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)等方面實(shí)際情況構(gòu)建的動態(tài)交互作用分析框架，有助于充分理解自然資源系統(tǒng)與管理系統(tǒng)間互動的復(fù)雜性和管理系統(tǒng)對自然資源系統(tǒng)影響結(jié)果的不可預(yù)測性，勾勒自然資源系統(tǒng)內(nèi)不同層級、管理系統(tǒng)內(nèi)不同層級以及兩大系統(tǒng)間的互動關(guān)系，具體包括以下內(nèi)容：一是明確生態(tài)文明建設(shè)背景下自然資源利用、開發(fā)、保護(hù)和恢復(fù)的基本內(nèi)涵，探究這一背景下自然資源治理的基本要求和目標(biāo)；二是在一定管理尺度下，收集自然資源系統(tǒng)及管理系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，并結(jié)合現(xiàn)代化信息技術(shù)建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺；三是結(jié)合數(shù)據(jù)分析，探究多層級的系統(tǒng)的復(fù)雜性及其內(nèi)在互動作用的固有規(guī)律，作為科學(xué)評估指標(biāo)體系構(gòu)建、多中心治理途徑、保障與協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)的前提基礎(chǔ)。

3.2科學(xué)規(guī)范的評估與技術(shù)方法體系，及多渠道信息傳遞

針對我國自然資源治理中存在的管理決策信息不可靠、不充分等問題，需進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)評估體系的構(gòu)建與先進(jìn)技術(shù)方法的應(yīng)用，并實(shí)現(xiàn)多渠道的信息傳遞。一方面，通過對現(xiàn)有價值量化（包含非市場的收益與成本量化）、績效評價和監(jiān)測等評估體系的整合、完善與應(yīng)用。能夠反映生態(tài)文明、低碳發(fā)展、綠色GDP等發(fā)展理念的規(guī)范化評估體系有助于實(shí)現(xiàn)自然資源利用和保護(hù)的全收益與全成本均衡，形成全社會視角下的最優(yōu)管理決策[43]，也有助于管理決策的目的性和持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)自然資源治理從數(shù)量治理向質(zhì)量治理的轉(zhuǎn)變。另一方面，加強(qiáng)現(xiàn)代技術(shù)與方法在自然資源治理的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、預(yù)測、核算、調(diào)控與決策等方面的應(yīng)用。例如：通過現(xiàn)代化信息技術(shù)（如“3S技術(shù)”）在現(xiàn)狀調(diào)查、效率測度、時空變化、監(jiān)測預(yù)警、規(guī)劃調(diào)度等方面的運(yùn)用，有助于充分了解自然資源現(xiàn)狀、較準(zhǔn)確分析利用潛力，實(shí)現(xiàn)自然資源治理方式、手段的更新和優(yōu)化；通過建立健全國民濟(jì)核算體系（如綠色GDP）、決策分析方法（如成本收益分析），從而更為全面反映地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系。再者，為充分利用已有信息，方便主體間及時、準(zhǔn)確的溝通與協(xié)調(diào)，還需強(qiáng)化治理體系中的多渠道信息的收集與傳遞。自然資源綜合治理體系注重系統(tǒng)間動態(tài)變化及結(jié)果的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)動態(tài)化的自然資源產(chǎn)品與服務(wù)及其在不同區(qū)域、不同人群間的開發(fā)、配置與利用[13]。通過統(tǒng)籌管理部門橫向和縱向動態(tài)關(guān)聯(lián)，明確資源流和信息流走向與渠道，進(jìn)而制訂出及時、準(zhǔn)確的可操作性行為規(guī)則。

3.3多主體共同參與的多中心治理途徑

協(xié)同自然資源治理的多主體行為與目標(biāo)，探索生態(tài)文明背景下多主體共同參與的多中心治理途徑，從而提高自然資源治理效率和降低管理成本，實(shí)現(xiàn)自然資源利用和保護(hù)的持續(xù)性。具體包括以下兩點(diǎn)內(nèi)容：首先，綜合分析政府、企業(yè)（私人）和社區(qū)不同主體在自然資源治理中行為特征、行為范圍、行為方式、行為目標(biāo)以及環(huán)境條件，結(jié)合自然資源系統(tǒng)的不同屬性特征，建立起協(xié)同政府、企業(yè)（私人）和社區(qū)多主體合作管理行為的多中心自然資源治理途徑。在理論上，劃清政府對自然資源治理的邊界，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)揮市場主體的作用，探索和鼓勵使用者的公共資源自主治理，避免自然資源利用中的機(jī)會主義行為；在實(shí)踐上，實(shí)現(xiàn)政府管制、市場配置和公眾參與形成深度協(xié)調(diào)與合作，即實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同、能力協(xié)同和職能協(xié)同，在降低管理成本的同時提高自然資源治理的效率。其次，按照綜合統(tǒng)籌的原則，建立管理決策、組織和控制的管理框架，并從機(jī)激勵機(jī)制、約束機(jī)制、技術(shù)保障和組織保障等方面構(gòu)建政策保障與協(xié)調(diào)機(jī)制，從而提高自然資源多中心治理途徑的實(shí)施效果。

4　自然資源治理體系的框架結(jié)構(gòu)

首先，我國自然資源治理體系的框架結(jié)構(gòu)需要從動態(tài)社會經(jīng)濟(jì)—生態(tài)系統(tǒng)的視角，遵循自然資源系統(tǒng)內(nèi)、治理系統(tǒng)內(nèi)、資源系統(tǒng)與治理系統(tǒng)間的客觀、動態(tài)關(guān)聯(lián)、互動與影響結(jié)果等關(guān)系；其次，需要依據(jù)自然資源全價值最大化，將公眾支付意愿（含跨區(qū)域調(diào)研結(jié)果）納入構(gòu)建的資源管理決策；最后，框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)從相對于宏觀經(jīng)濟(jì)的自然資源、面向生態(tài)自然資源、基于“三次平衡”的自然資源的綜合視角，納入政府、企業(yè)（私人）和社區(qū)主體的效用及行為選擇，以及多主體合作管理。基于這幾點(diǎn)考慮，我國自然資源治理體系框架的結(jié)構(gòu)可以用下圖說明（見圖1）。

圖1　自然資源治理體系的總體框架結(jié)構(gòu)

最后，這一自然資源治理框架的運(yùn)行，至少還需要考慮兩方面的內(nèi)容。一是基于自然資源屬性的差別化制度。不同類型資源屬性差異對治理的要求是一系列差別，資源屬性差別化制度會體現(xiàn)在治理框架內(nèi)的主要內(nèi)容、關(guān)鍵及目標(biāo)等多處。二是自然資源治理體系運(yùn)行的支撐體系。遵循“要求”與“支持”環(huán)境下多層級主體行為選擇的基本邏輯，按照資源與管理系統(tǒng)的互動與影響邏輯，自然資源治理框架的有效性還取決于有匹配的、可行的運(yùn)行環(huán)境。

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Designing General Framework of Natural Resource Governance under Ecological Civilization Scenario

Zhao Minjuan1,2, Xu Tao1,2, Yao Liuyang1,2, Yan Yan1,2, Lang Liangming1
(1. College of Economics and Management, Northwest Agricultural and Forestry University，Yangling 712100；2. Applied Economics Center, Northwest Agricultural and Forestry University，Yangling 712100；)

Abstract:One of main reasons that caused resources and environment problems is the hysteretic natural resource governance systemin China. The current ecological civilizationconstruction issues more requirements to natural resource governance to meet.In terms of the normativeunderstanding of ecological civilization, this paper revealedmulti-facetedcorrelationbetweenecological civilization construction and the natural resources governa nce system. Then, the relevant research developments and bodies of literature are carefully reviewed to figure out themain existing problems in the current governance system. This paper aims to fi ll these critical governance gaps. Finally, introducingnatural resources system into the context of the dynamic social economy-ecosystemsystem and the mutual inter-effects, we designed an integrating natural resource governance framework contexts and structures, incorporating with scientifi c evaluation system, technical methods and information transfer, multi-agents and polycentric approach, and supports system.

Keywords:governance system；framework；cological civilization；natural resources system；social-economy system

中圖分類號：X24;F08

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-6252（2015）05-0026-07

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71373209）“西北地區(qū)水資源配置的多目標(biāo)協(xié)同研究：全價值評估與公眾支持”；國家社科基金重大項(xiàng)目（15ZDA052）“生態(tài)文明建設(shè)背景下自然資源治理體系構(gòu)建：全價值評估與多中心途徑。”