解析養老金并軌六大疑問

鐘合

當前，中國機關事業單位實行單位退休養老制度，與企業職工養老保險制度“雙軌”運行。據統計，中國在職公務員數量約為700萬，126萬個各類事業單位在職人員3000多萬。機關事業單位的養老金無需自己支付，直接由財政統一支付，而社會企業單位則由單位和個人按照一定標準繳納。

“雙軌制”在我國歷史上曾長期存在，本來與社會公平并無必然關系。但目前的現實是，機關事業單位人員的養老金標準遠遠高于企業退休人員，公務員不用繳納養老金卻能享受到80%甚至90%的養老金替代率，退休金約為在職工資的八九成；企業職工一直繳納養老金，養老金卻只有在職工資的約4成。

這導致同等學歷、同等職稱、同等技能、同等貢獻的人因為單位性質不同，退休待遇差距較大，引發公平性質疑。據全國人大財政經濟委員會調研組在中國人大網的問卷調查，49%的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿。

雖然國務院2008年曾發布《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定山西、浙江等5個省市開展事業單位養老保險制度改革試點，但多年來一直未獲實質性進展。

如今，這一“硬骨頭”終于被啃下。根據此次報告提及的改革思路，今后，機關事業單位人員，個人也要繳養老保險了，而退休待遇差距大的問題也將解決。

養老金并軌方案的通過，標志著實行近20年的中國養老金雙軌制將謝幕。中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞對中新網記者表示，這項改革將在全國范圍同步實施，不再進行試點，可以說是一步到位。

眾所周知，2015年是全面深化改革關鍵之年，剛開年就打出這張牌，必有深意。

退休待遇怎么樣？

改革前，機關事業單位工作人員退休工資是按“最終工資”的一定比例分檔計算，退休后的退休金大概為退休前的80%到90%，如果一名公務員退休前的工資為每月5000元，那么退休后能拿到4000到4500元。

改革后，按照《決定》，從2014年10月1日起，不管是公務員還是事業單位員工，養老待遇不再和職稱、級別掛鉤，而是和企業職工一樣，在職時單位和個人都要繳費，退休后到社保領取養老金。

人社部副部長胡曉義在1月19日國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上介紹說，就個人而言，此次改革主要有兩方面的變化。其一，改變了制度模式。原來的制度模式是單位保障，即單位自己管自己的退休人員。現在則變成一種社會化的制度安排，每個單位不管人多人少，都按照同樣標準繳費，然后形成一個基金用于支付退休人員待遇。這樣，單位退休撫養比不平衡的狀況就被分散掉了，成為社會化的養老保險制度。

其二，改變了待遇確定機制，即養老金的計發辦法。原來的計發辦法參照兩個因素，一個是以退休前一個月的工資作為計發基數；另一個是按工作年限分檔，如10年以下、20年、30年、35年。在同一個十年段內是無區別的，如21年和29年、31年和34年沒有區別。改革后，這個機制變為按照繳費年限和繳費的工資來計算，體現了一個導向——繳費越長待遇越高、繳費水平越高待遇越高。

按照規定，機關事業單位按照工資總額的20%繳費，個人按照繳費工資的8%繳納。單位交的錢計入統籌賬戶，形成統籌基金，現收現付，個人交的錢全都計入個人賬戶，退休后才能支取。個人賬戶部分可以繼承，超額部分由社會統籌補充。

此外，機關事業單位退休人員的工資不再由原單位發放，而是由養老保險基金支付，待遇調整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤，而是與企業退休人員以及城鄉老年居民基本養老待遇調整統籌考慮，避免了一些退休職工較多、退休金負擔較重的單位不敢給在職員工漲工資的局面。

為了配合養老并軌，降低改革的阻力，機關事業單位工作人員工資調整方案也配套出臺。國務院辦公廳為此轉發了3個實施方案并已經發到各單位，一是公務員基本工資的調整，二是事業單位工作人員基本工資的調整，三是機關事業單位離退休人員待遇的調整。

改革后待遇水平究竟是高了還是低了？胡曉義表示，每個人要按照文件規定，根據自己的具體情況計算。從政策設計上看，改革的原則是“增量改革”，即通過增量進行結構的調整和機制的轉換；而不是做減法，即待遇降低以后再改革。對絕大多數人來講，如果不是極特殊情況，待遇水平都會有所增加，至少是不降低；在職的員工繳納養老保險費以后，現時收入也不會減少。

胡曉義說，配合養老保險制度改革，確實要完善工資制度。國務院辦公廳為此轉發了三個實施方案，一是公務員基本工資的調整，二是事業單位工作人員基本工資的調整，三是機關事業單位離退休人員待遇的調整。目前，這個文件已經發到各單位。

此外，這項改革還制定了過渡期的措施，過渡期內實行原來的計發辦法和現在的計發辦法比照，保低限高，可以保障待遇水平總體不降低。當然，這是全國的測算情況，不排除可能出現退休待遇降低的個別情況。

胡曉義強調，政策設計提示參保者，今后應積極繳費、如實繳費。目前在企業養老保險制度實際運行中，有一些企業和個人認為，當期繳費會導致現實的收益少了，即期的收入少了，所以千方百計規避繳費或者降低繳費基數。實際上，這是對參保者個人長期和未來利益的損害。“大家要明確這一點，如實、及時的繳費，是對自己利益的最好保障。”

此外，已退休的“老人”仍將按照原辦法發養老金，同時執行基本養老金的調整辦法。胡曉義解釋說，這意味著“老人”的待遇不變，原來發多少錢還發多少錢，將來養老金調整的時候，還會跟著調整。但發放主體有了變化，過去由單位直接發放，今后將按照國家規定由改革后形成的基本養老保險基金支付。

綜上所述，對絕大多數人來講，如果不是極特殊情況，待遇水平都會有所增加，至少是不降低。

養老金怎么發？

改革之后，機關事業單位工作人員的養老金按照“老人老辦法，新人新辦法”來發放。

在2014年10月1日之前已經退休的“老人”，還和以前一樣，維持原待遇不變。2014年10月1日之后參加工作的“新人”，完全按照新辦法實施，在職時繳費，退休時領取基本養老金，這個養老金為基礎養老金和個人賬戶養老金之和。

情況最復雜的是單位的“中人”，也就是2014年10月1日之前參加工作，10月1日之后退休的這部分人，在《決定》中，改革前算作“視同繳費”。“中人”又分為兩種情況，一種是退休時，個人繳費年限累計不足15年的“中人”，退休后的養老保險關系和養老金的計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》執行。按照《規定》，累計繳費不足15年的，可以延長繳費至滿15年。或者可以轉入城鄉居民基本養老保險，享受相應的養老保險待遇。

對繳費年限累計滿了15年的“中人”，這次改革設定一定期限的過渡期，在過渡期內實行新老辦法對比。新辦法計發的養老金低于老辦法的，按老辦法補齊，新辦法計發的養老金高于老辦法的，對高出部分會有所限制。

因為這次改革設定了一個過渡期，因此繳費年限累計滿了15年的“中人”，在過渡期內，基本養老金就比“新人”多出一塊，在發放基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，還會依據視同繳費年限長短等因素發給過渡性養老金。對于“中人”的過渡性養老金怎么計算發放，相關政策還在制定當中。

那每月領取的基礎養老金和個人賬戶養老金又怎么計算呢？

簡單說，決定基礎養老金多少的有三個因素，一個是所在地區上年度在崗職工的月平均工資，這就意味著，在不同地區、不同年份退休的人員，他的基礎養老金是不同的。第二個是本人每月繳費工資的平均數，比如繳了20年，這個平均數就是20年里，每個月的繳費工資相加，除以240個月。第三個是繳費的年限。

以今年要退休的老王為例，他所在省2014年在崗職工的月平均工資是4000元，假設老王已經繳費35年，每月繳費工資的平均數是3000元，那么老王的基礎養老金的計發基數就是兩者相加除以2，即3500元，然后根據繳費的年限，每繳費一年計發1個百分點，老王繳了35年，他的基礎養老金就是3500乘以35%，即1225元。這個基礎養老金是固定的，如果要調整的話，則要根據政府要求統一進行。而個人賬戶養老金，則是根據退休時個人賬戶累計的本息，除以規定的計發月數所得。按照《決定》的個人賬戶養老金計發月數表，退休年齡越大，對應的計發月數越小，也就是說繳費時間越長，繳費越多，退休拿到的錢也越多。

錢從哪里來？

養老金“并軌”之后，將面對機關事業單位養老金的錢從哪里來的問題。20世紀九十年代初開始啟動的企業養老保險制度改革，就產生了巨大的“改制成本”，而消化這個成本花費了非常長的時間。這次改革，也不可避免地需要付出改革的成本。

人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛介紹：“這要根據單位不同的類型確定它的資金來源，首先作為機關公務員來講，都是財政撥款，作為單位的繳費部分都是可以納入到財政預算，由財政來支付，對于參公的事業單位和其他單位，都是可以由財政同樣納入預算來繳納單位的這方面的費用，事業單位改革以后，如果是一類的事業單位，單位的繳費部分同樣納入財政預算里面，由財政來支付，作為二類事業單位實行的是財政差額撥款，除了單位繳費有一部分是納入財政預算的，需要由單位自籌資金來支付這個繳費。”

在發布會上，人社部副部長胡曉義也進行了進一步明確。

養老保險的基本制度模式是現收現付，部分積累，主要是代際贍養的模式，工作的一代繳費來供養已經退休的一代，不用同時籌措在職職工繳費和退休人員養老金發放兩筆巨額資金，而是可以做財務上的轉化。公務員的供款渠道只有財政，所以要建立職業年金制度，財政是唯一的供款渠道，不允許機關自籌自支搞小金庫。

但他同時也指出，就現實財政能力而言，完全可以安排好現在的在職職工繳費和退休人員養老金發放。但隨著老齡化程度的加劇，將來的負擔會越來越重，對長遠的資金平衡問題，國家將積極采取措施，妥善解決，包括繼續擴大制度覆蓋面、多渠道籌資、提高統籌層次，還有就是進行結存基金的投資運營，實現保值增值，得到更多收益，使未來養老保險的財務基礎更加雄厚。

組合拳怎么打？

養老并軌不是單個的點，在人社部副部長胡曉義看來，問題很多，是個非常復雜的工程。

“首先是相應的配套政策，工資制度怎么完善，如何與養老制度相銜接？這還是機關、事業單位內部的事兒。再往外看，除了職工，還有其他社會群體，如城鄉居民的養老保險怎么考慮？低保家庭怎么考慮？”胡曉義說。

因此，此次機關事業單位養老保險制度改革遵循了“一個統一、五個同步”的基本思路。

“一個統一”就是機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。“五個同步”為機關與事業單位同步改革；職業年金與基本養老保險制度同步建立；養老保險制度改革與完善工資制度同步推進；待遇確定機制與調整機制同步完善；改革在全國范圍同步實施。“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合平衡前后左右的各種關系，有助于形成社會共識，保證改革順利推進。

未來，國家將逐步建立覆蓋機關、企事業單位退休人員和城鄉居民的基本養老金正常調整機制，根據物價變動、職工工資增長、收入水平提高等情況，并兼顧基本養老保險基金承受能力、財政負擔能力等因素，統籌考慮各類人員的基本養老金調整。

此外，在機關事業單位養老保險改革推進的同時也考慮其他相關群體的政策安排。比如繼續提高企業退休人員基本養老金、首次統一提高全國城鄉居民養老保險基礎養老金最低標準。

根據政策，從2015年1月1日起，企業退休人員基本養老金再提高10%，迎來第11連漲，預計將近8000萬退休人員受益。同時，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎上增加15元，提高幅度為27.3%，從2014年7月1日起施行。

此外，2015年起還將提高城鄉居民醫療保險待遇標準。國務院決定，對城鄉居民基本醫療保險的財政補助標準再次提高60元，達到人均380元。新增資金重點用于全面實施城鄉居民大病保險，以減輕困難家庭就醫費用負擔。

什么是職業年金？

中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉介紹，公務員養老供款渠道只有財政，因此要建立職業年金制度，作為機關事業單位工作人員的養老保險補充，其資金來源主要是由單位出資和個人繳費兩部分組成。

據人社部相關負責人介紹，單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，均實行個人賬戶管理。工作人員退休時，依據其職業年金積累情況和相關約定按月領取職業年金。

事實上，建立職業年金制度并非一時之舉。黨的十八屆三中全會明確提出：“加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系。”2008年以來，深圳市在聘任制公務員和事業單位工作人員養老保障改革中，就已開始探索職業年金納入聘任制公務員和事業單位員工的退休保障。

目前，職業年金的具體操作管理辦法，還有待人社部和財政部制定出臺。而深圳市已實施數年的職業年金管理相關制度，則能提供不少參考。深圳市規定，聘任制公務員滿足依法辦理退休手續等條件，即可領取職業年金；工作表現突出獲獎或記功的，可獲得職業年金獎勵；因被立案調查等原因暫停發放工資的，職業年金同時暫停繳交。

此外，職業年金制度對于資本市場也將產生重要影響。有行業機構測算，職業年金參與率即便按70%的最低覆蓋面保守估算，依據目前我國機關事業單位在職職工3000多萬人的規模，參與職業年金群體能達2100多萬人。按目前全國機關和事業單位月人均工資3000元計算，單位和個人每月繳費比率為12%，每年全國職業年金繳費規模就將超過750億元。這筆規模不小的資金將對保險、證券等行業形成利好。

設職業年金公平嗎？

胡曉義介紹說，建立職業年金是從兩個角度考慮的。一方面，從上世紀90年代國務院決定改革職工養老保險制度開始，就提出了建立多層次養老保險體系的方向。多層次養老保險體系包括了基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄性養老保險。在實踐中，企業補充的養老保險以企業年金的形式正在發展，目前有2200多萬職工參加，積累了7400多億資金。此次改革機關事業單位養老保險制度，如果只改基本制度是不完整的，所以統籌考慮了基本制度改革和多層次體系建設，把職業年金的設計引入改革內容中。由于公務員的供款渠道只有財政，沒有其他渠道。所以要建立職業年金制度，財政成為唯一的供款渠道，不允許機關自籌自支搞小金庫。

有人認為這會引起新的不公平。胡曉義回答說，關鍵在于如何引導企業年金更快發展，使更多企業職工不僅有基本養老保險保障，而且有補充養老保險的補充保障，這樣才有利于整個社會公平。2014年1月1日開始，我國施行企業年金的有關新規定，不僅個人繳費部分延繳個人所得稅，而且投資收益進入個人賬戶的部分也延繳個人所得稅，釋放了積極信號。隨著用工態勢的轉變，相信企業年金會獲得更大的發展。

胡曉義還透露，養老保險是五項主要社會保險中的一項，目前除了養老保險啟動實施并軌外，醫療保險也已基本實現了并軌。國務院在1998年做出了職工基本醫療保險制度改革的決定，目前公務員和事業單位普遍參加了職工的基本醫療保險。與此同時，失業保險、工傷保險、生育保險方面，法律上也已作出了相應規定，企業和機關事業單位的全面并軌正在推進中。

（本刊綜合《人民日報》、新華網相關報道）