美政府問責局關注GPS服務中斷的風險評估和應對措施

●　文|張永紅　 趙爽　 席歡　 陳軍

美政府問責局關注GPS服務中斷的風險評估和應對措施

●文|張永紅 趙爽 席歡 陳軍

美國政府問責局（GAO）于2013年11月6日發布了一份關于“GPS中斷”問題的調查報告，指出美國交通部（DoT）和國土安全部（DHS）對于該問題的風險評估以及緩解措施工作仍顯不足，未來需要進一步加大工作力度。

一、報告的主要結論

GAO報告指出，美國交通部和國土安全部未能滿足2004年美國頒布的《國家安全總統指令第39號指令》（NSPD-39）要求。根據這項關于美國天基PNT政策的指令，交通部和國土安全部應開展GPS干擾監測及緩解計劃，并開發PNT的備份能力。

GAO報告的結論是，受資源限制以及其他原因，交通部和國土安全部完成NSPD-39指令要求的工作進展不容樂觀，開展的許多任務仍不完善，如確定GPS備份需求以及判定備份能力的適用性等等，總的來說，NSPD-39的需求仍未兌現。

二、報告調查的主要問題

GAO報告調查的主要問題：一是國土安全部評估GPS中斷的風險到了何種程度，以及它們對國家關鍵基礎設施的潛在影響。二是交通部和國土安全部計劃開發的備份功能或其他用于減輕GPS中斷影響的措施進展。三是與GPS相關的關鍵基礎設施行業要采取哪些策略來減輕GPS中斷所帶來的影響，同時要實現這個目標還將面臨哪些挑戰。

三、造成不利的主要原因

一是評估方法局限。GAO調查人員指出，國土安全部于2012年發布的GPS國家風險評估（NRE）報告存在風險，因為它只考慮了16類關鍵基礎設施行業中的4個，并且沒有被國土安全部或其他機構廣泛用于執行層面的決策，所以是“不完整”的。國土安全部官員承認其發布的GPS國家風險評估報告在數據和研究方法上的局限性，但同時也表示因為資源非常有限，還沒有再次進行國家風險評估的計劃。

二是缺乏有效協調。GAO調查人員指出上述兩個部門的工作因為缺乏有效的協作而受阻。尤其需要指出的是，交通部和國土安全部都沒有明確各自的任務、責任和權利，以及要做出什么樣的結果才能滿足總統指令的要求。國土安全部的官員告訴GAO的調查人員，每個關鍵基礎設施行業部門可能都需要負責為本行業提供專屬的GPS備份解決方案。而交通部官員卻表示，為每一個行業部門都建立獨立的解決方案將是“多余和低效的”，并且交通部不需要發展一個基于單一行業架構的GPS備份能力。

三是資金和人員不足。按照NSPD-39號指令的要求，美國國土安全部已經完成了少數GPS干擾檢測和緩解（IDM）活動。比如，國土安全部建立了一個干擾事件門戶網站作為所有機構報告的GPS干擾事件的中央資料庫，并起草了跨機構報告程序以及報告事件的通用格式。但是，GAO指出，該事件門戶掛靠在聯邦航空局（FAA），由于其安全政策，其他機構目前無法訪問該門戶。

GAO報告指出，目前國土安全部在確定GPS備份系統需求及判定其備份能力的適用性問題上所做的工作仍不完善。之所以相關工作進展緩慢，是由于國土安全部人員和經費不足造成的。例如，美國國土安全部中從事GPS干擾檢測和緩解工作的PNT項目管理辦公室，目前只有3名全職員工，而且這3人中的一位還在國土安全部的另一個部門工作。

四是管理機制不順。GAO指出的另一個問題是國土安全部的GPS項目管理和國家基礎設施保護管理是分開的。國家關鍵基礎設施行業的保護工作主要由該機構的全國防護及計劃司（NPPD）領導和管理，而GPS干擾檢測和緩解工作則是由該機構的PNT項目管理辦公室執行，且歸首席信息官辦公室管轄（見圖1）。

圖1　國土安全部機構組成圖

四、建議

為了確保GPS中斷對國家關鍵基礎設施所造成的風險能夠得到有效控制，GAO建議國土安全部部長采取以下兩項措施：

一是通過制定計劃和時間節點，收集與各類關鍵基礎設施行業相關的威脅、脆弱性以及重要數據，以提高GPS風險評估的可靠性和實用性；同時，為確保國土安全部的評估方法與國家基礎設施保護計劃相一致，應定期審核研究及調研數據，從而獲得更加以數據為導向和依據的風險評估。

二是作為當前開展的關鍵基礎設施保護規劃的一項工作之一，應制定發展計劃和度量指標，對所開展的GPS風險緩解工作的有效性進行衡量和評估，從而確保關鍵基礎設施的穩健性。

為了在實現NSPD-39號指令備份功能要求的過程中，促進兩部門的協作并解決不確定性，GAO建議交通部和國土安全部的部長采取下列措施：

擬制一份正式的書面協議，詳細說明兩機構計劃如何承擔其共同責任。本協議應該解決不確定性問題，包括澄清和定義國家交通部和國土安全部各自的分工、責任和權利；確定清晰明確、意見統一的完成結果；明確相關機構如何對這些結果進行監管和匯報；闡明對各種相關事宜的審查計劃，比如如何使NSPD-39號指令與國家基礎設施保護計劃風險管理架構相匹配、是否需要對NSPD-39號指令進行更新以及其他認為有必要的問題等等。

值得一提的是，美國交通部和國土安全部都支持通過升級羅蘭—C系統來構建新的增強型羅蘭（eLORAN）系統，并將其作為國家GPS的備份。