基于資源環境承載力全國造紙工業類型區分區環境準入方案研究

劉春紅 程言君 祝秀蓮

(1.輕工業環境保護研究所，北京 100089;2.環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

改革開放以來，我國的造紙工業體系不斷完善，產量逐年增加，同時，其生產過程中排放的大量有機廢水、固體廢物等給生態環境帶來了嚴重影響。雖然，國務院及有關部委自“十五”以來陸續出臺了一系列政策、措施，對規范和發展我國造紙工業起到了積極作用，但是，我國現有政策在造紙產業規模、布局和結構等方面提出的管理要求忽視了區域資源環境承載能力的差異性，造紙工業發展規劃未將環境保護納入其中做整體考慮，因此，根據區域資源環境特點以及造紙工業發展現狀進行造紙行業環境管理類型區劃分，進而明確不同類型區環境準入政策，對于引導造紙行業健康有序發展，實現造紙行業在發展中保護、在保護中發展具有重要意義。

1 我國造紙行業分區環境管理的必要性

由于造紙行業環境問題突出，自“十五”以來國家陸續出臺了一系列政策、措施，且初步體現出了分區布局、分區管理思想。如《造紙產業發展政策》中提出:長江以南是造紙產業發展的重點地區，東南沿海地區與長江中下游地區是我國林紙一體化工程建設的重點地區;長江以北是造紙產業優化調整地區，重點要調整原料結構、減少企業數量、提高生產集中度等分區管理政策。但是，以上政策的分區管理思想多是從速生豐產林基地建設適宜性角度考慮，未結合造紙行業發展所需其他資源和環境特點，國土也未實現全覆蓋。同時，現有政策忽略了區域資源環境承載能力，缺乏將環境保護納入造紙工業發展規劃的整體考慮。如:《造紙產業發展政策》中提出“充分利用國內外兩種資源，提高木漿比重”的政策并沒有根據區域資源特點提出差別化的原料利用政策，使得目前造紙原料對外依存度過高，行業健康持續發展面臨風險;提出的“由北向南”調整的總體布局原則并未考慮我國環境污染特征，導致造紙產業布局過于密集，加劇了東部地區、珠江三角洲和長江三角洲地區資源及環境的壓力。

因此，要徹底解決我國造紙工業發展與資源環境承載力的矛盾，必須在充分研究造紙工業發展現狀及現有各區域的資源環境承載力的前提下，結合造紙行業結構調整、裝備水平、企業規模、產業布局等方面采取綜合措施，因地制宜的提出不同區域合理的造紙工業發展規模、結構和產業布局，制定差別化的造紙行業環境準入政策。通過確定差別化的、與生態環境承載力相匹配的造紙行業發展模式，可以從源頭上降低區域建設、行業發展與環境保護間的矛盾;通過確定差別化的、與生態環境承載力相匹配的造紙行業生態修復、污染治理、清潔生產水平及循環經濟方案，可有針對性的控制或治理造紙行業生態破壞和環境污染，保證造紙行業的可持續發展。

2 我國造紙工業類型區劃分

2.1 造紙工業類型區劃分結果

基于資源環境承載能力的造紙行業指標體系分為原料林基地和造紙工業兩個分指標體系。其中造紙工業原料林基地評價指標選取降雨量、水蝕敏感性、生物多樣性保護功能重要性、水源涵養功能重要性、林基地占所在縣域面積比例5 項指標;紙漿造紙工業評價指標選取SO2環境質量分級、CODcr 環境容量脅迫指數、水源地占所在縣域面積比例、單位面積水資源量4 項指標。

兩個評價體系分別采取層次分析法、灰色聚類法進行指標權重賦值和指標計算，通過GIS 分析方法進行造紙工業原料林基地資源環境管理類型分區和造紙工業資源環境管理類型分區，再采用二維判斷矩陣法對兩種分區結果進行組合分析，見表1;最終得到全國造紙行業資源環境管理類型分區結果［1］，見圖1。

表1 全國造紙行業資源環境管理類型區劃分組合分析表

圖1 基于資源環境承載力造紙行業資源環境管理類型分區圖

2.2 各類型區造紙企業分布情況及特征

從圖1 可知:

類型區一:主要分布在東南沿海地區、云貴地區、東北部分區域;該區資源、生態、環境制約弱，具備林紙一體化發展條件。該區可作為我國林紙一體化重點發展區域。目前我國造紙企業80%左右分布在類型區一范圍內。

類型區二:主要包括黑龍江、吉林、遼寧部分地區、河北、河南、山東、安徽以及江蘇部分地區;該區資源、生態制約弱，環境制約強，原料林基地發展條件較為優越，制漿造紙工業發展條件相對較差。我國現有制漿造紙企業基本不在本區范圍內。

類型區三:主要包括甘肅西北地區、寧夏南部地區、陜西西部、內蒙古西部地區、新疆部分區域以及云南西部、貴州部分地區;該區資源、環境制約因素弱，生態制約因素強，制漿造紙工業發展條件較為優越，原料林基地發展條件相對較差。我國現有制漿造紙企業只有極少數在類型區三范圍內。

類型區四:該類型區北京、上海、內蒙古部分地區、寧夏北部地區、青海、西藏、新疆大部分地區:該區資源、生態、環境制約因素強，制漿造紙工業與原料林基地發展條件均相對較差。我國現有制漿造紙企業只有極少數在類型區四范圍內。

3 我國造紙企業各類型區環境管理要求及環境準入技術要點

3.1 造紙工業資源環境適應性分析

造紙工業主要由制漿工程、造紙工程、林基地工程組成。制漿工程資源約束條件主要包括原料、水資源、能源(煤炭)，環境約束條件主要為生產過程中產生的CODcr 和SO2，對水、大氣環境質量影響。造紙工程資源約束條件基本同制漿工程。

本文研究采用疊圖的方法，分別將我國目前制漿造紙企業分布情況與CODcr 排放空間特征圖、SO2排放空間特征圖及我國水資源分布圖相疊加，得到我國水體CODcr 脅迫指數分布與我國造紙企業現狀分布的疊加圖，見圖2，大氣SO2脅迫指數分布與我國造紙企業現狀分布的疊加圖，見圖3，水資源分布與我國造紙企業現狀分布的疊加圖，見圖4。(圖中的顏色越深表示脅迫指數越高)。

圖2 我國水體CODcr 脅迫指數分級分布與我國造紙分布疊加圖

圖3 我國大氣SO2 脅迫指數分級分布與我國造紙分布疊加圖

(1)水體CODcr 環境容量脅迫指數

圖4 我國單位面積水資源量分級與我國造紙分布疊加圖

CODcr 水環境容量脅迫指數超載地區主要有工業污水和生活污水兩種類型，如黃淮海地區、黃河中下游絕大部分、遼河、長江三角洲、洞庭湖、柳江、珠江、新疆庫爾勒地區等地主要是由工業污水導致CODcr 水環境容量超載;由農業的非點源污染導致CODcr 水體超載，如寧夏和內蒙古河套灌區。

由圖2 可以看出，目前嚴重超過CODcr 的環境容量、脅迫較大的區域主要是遼河、海河、淮河、松花江、長江和黃河中下游流域。

我國制漿造紙企業大都分布在CODcr 脅迫指數較高區域，現有布局與CODcr 環境適應性較差。

(2)大氣SO2環境容量脅迫指數分級

由圖3 可以看出，我國西北地區，山西、內蒙古中南部產煤區和重工業集中區，以及個別工業城市如陜西中東部、甘肅蘭州、金昌等地SO2有不同程度超載，其余大部分地區有剩余的SO2環境容量。西南地區、長江三角洲地區、山東中部和南部、河北西南部、河南西北部、廣西中部、福建中部等工業較發達地區大氣環境容量有不同程度超載。

目前我國造紙企業大都分布在SO2脅迫指數較高區域，現有布局與SO2環境適應性較差。

(3)我國單位面積水資源量分級

水資源是我國制漿造紙資源重要基礎。我國單位面積水資源量分布極不平衡，總體趨勢是南多北少。南方地區、西南地區水資源比較豐富，水資源潛力較大。北方特別是西北地區缺水問題較為突出，工農用水、居民生活用水缺口大。我國水資源相對貧乏地區，主要分布在華北、遼中南、松嫩平原、汾渭盆地、河西走廊、新疆、西藏、甘肅、寧夏等地區。

由4 圖可以看出，目前我國造紙企業的分布與單位面積水資源量總體上協調。

從以上疊圖可以看出:我國現有制漿造紙企業與CODcr、SO2適應較差，與水資源適應性總體上相協調一致。

3.2 各類型區環境準入技術要點

基于全國造紙工業環境承載力，結合我國造紙工業類型劃分成果及造紙企業分布現狀與資源環境的適應性分析，從造紙企業的規模、布局、結構要求及生態功能的重要程度等方面，提出我國造紙企業各類型區環境準入的技術要點，為我國造紙工業持續健康的發展奠定基礎。各類型區環境準入技術要點見表2。

表2 各類型區環境準入技術要點

4 不同類型區域環境準入執行建議

本文類型區分區劃分是以縣為單元，跨省、市成立，因而各類型區準入政策的執行需從宏觀的高度建立環境管理體系及機制，具體包括以下幾個方面:

4.1 制定區域協作政策

我國地域遼闊，自然資源和環境條件多樣，本文劃分的同一類型區可能橫跨不同的省、市，而同一省、市也可能被劃分在不同的兩個類型區，準入政策的制定與執行均需省與省，市與市進行協作完成，因而區域協作政策的制定就變得十分重要。區域協作政策應由兩區域的上一級職能部門來制定并監管，協作的實質是不同區域的準入政策的管理權與環境利益和經濟利益的收益權。

基于區域環境容量，參照國家國土空間開發劃分原則，針對各地區、造紙行業的特點，實施分區管理和分類管理［3］。

4.2 建立政策實施的保障機制及環保責任追究

在政策明確和細化的情況下，保障機制是否完善，是決定政策執行度的主要因素。本文劃定的類型區因跨省、市，其準入政策的實施將可能被邊緣化，因此需建立嚴格的保障機制。

4.3 建立環境保護責任追究機制

在我國行政力量占據主導地位的體制下，許多資源、環境問題都得不到很好的解決和遏制，其中原因是沒人追究政府和管理部門的管理失職和不作為。為此，通過法律法規規定各相關主體在環境保護中應承擔的法律責任，是政策能夠得到認真貫徹落實的重要保障。

4.4 強化規劃環評的源頭控制作用及完善環境管理政策單元

根據研究結果，類型區三適宜新擴建制漿造紙項目。而目前類型區三范圍內僅有少數幾家現有制漿造紙企業項目，因此在大量制漿造紙企業進駐該區域前，要對類型區三進行合理規劃，統籌分布制漿造紙企業建設位置，以免造成掙水和原料資源等問題。

本文是劃分造紙行業環境管理政策的先導性探索，在研究過程中存在著一些不確定因素，如原料的運輸問題等，這些不確定因素導致劃定的類型區存在一定的誤差，在實際操作中，需進一步完善。

［1］劉春紅，祝秀蓮，等．基于資源環境承載力的全國造紙工業類型區劃分研究［J］．環境與可持續發展，2012，6:38．

［2］國家發展和改革委員會．2007年第71 號造紙產業發展政策，2007．

［3］劉磊．我國造紙行業環境保護類型區劃分及環境政策建議［J］．中華紙業，2008，29(3):18－22．