自然保護區生態補償體系研究

李 果 羅遵蘭 趙志平 孫 光 吳曉莆

(中國環境科學研究院，北京 100012)

我國自然保護區發展迅速，但在數量與面積規模不斷上升的同時，自然保護區的管護能力卻長期受到資金投入不足的制約［1－3］，一些自然保護區甚至缺乏基本的保護設施建設與管護人員配備。隨著人類對自然生態的干擾愈發強烈，自然生態系統承受的壓力倍增［4－5］。建立生態補償制度、增加保護投入是促進自然保護區建設發展、協調不同利益群體關系的重要手段。2007年，原國家環保總局印發《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，提出將實施自然保護區生態補償試點作為中央和地方各級地方政府的工作重點。對自然保護區進行生態補償已成為我國生態補償工作的一個重要方面。

自然保護區生態補償有其特殊性，許多學者從理論與實踐等不同角度進行了相關探討［6－14］。其中，如何決定補償的主客體以及針對不同主客體采取什么樣的補償方式是重點集中的問題之一［15－16］。本文基于對自然保護區利益相關者的分析，探討自然保護區生態補償的框架，重點對自然保護區生態補償的類型與方式進行了梳理，并對當前自然保護區生態補償中存在的問題進行分析。

1 自然保護區的利益相關者

利益相關者理論(Stakeholder Theory)是20 世紀60年代后在英、美的企業管理中發展起來的，并被推廣運用到其他學科領域。參考Freeman［17］對“利益相關者”的定義，圍繞自然保護區生態保護的利益相關者是指影響自然保護區生態保護或受自然保護區生態保護影響的群體或個人。由此關聯的群體(或個人)多樣，既存在于自然保護區內部也存在于自然保護區外部(圖1)。綜合而言，其核心利益相關者主要包括國家、地方政府、自然保護區管理機構、原住民、自然保護區資源的開發利用者以及消費者(如游客等)［18－22］，這些核心利益相關者的關切與訴求在生態補償中應得到優先的關注［23］。

圖1 自然保護區利益相關者

按我國法律法規規定，我國自然保護區內的動植物以及各種自然資源屬于國家所有或集體所有。國家作為自然資源所有者，按《憲法》規定，有責任“保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”。自然保護區事業屬于“公立”事業，自然保護區的使用權、收益權和處置權原則上也都屬于國家。在自然保護區生態保護的目標上，國家、地方政府和自然保護區管理機構是統一的。作為管理者，為維護公共利益，國家與地方政府承擔著自然保護區保護與管理的主要責任。而自然保護區管理機構作為政府設立并授權管理自然保護區的專門機構，負責按照國家的生態保護目標與政策落實與開展相關的具體工作。在自然保護區的管理與執法中，地方政府和自然保護區管理機構都代表著國家的利益。

對于自然保護區內的原住民，其生產生活對土地以及森林、草原等資源有很強的依賴性。而自然保護區的建立與原住民的土地權益形成了沖突，并阻礙了原住民從作為公共“共同財產”的自然資源中取得必須生活品的權利。原住民的土地權益包括了農村集體經濟組織對土地的所有權以及原住民對林地、耕地或草場的使用權及其派生的其他權利。自然保護區為取得相關權益，需通過溝通協商，以自由交易或征地等方式取得自然保護區的土地所有權和使用權［24］。而原住民按傳統方式對森林、草原等資源的利用是基于其基本的生存權，這種權利應受到法律的保護。傳統的采摘、打獵、放牧、采薪等活動在自然保護區建成后被嚴厲禁止，并在管理執法上被作為嚴防對象。原住民不能再以原來的方式獲得“免費”的生活資料，造成生活成本上升，其受損的利益權需要得到相應的補償。

對于自然資源開發利用者，其目標是追求經濟利益，一切經營管理活動都是為了獲得盈利。在傳統的認識上，自然資源與生態環境由于不能進行市場交易而沒有商品價值，導致了對資源的無償占有與無度開發。為遏制“搭便車”現象，需要采取相關的經濟措施來約束開發利用者的個體行為。保持優良的自然環境，促進自然保護區的長期發展，開發利用者也將從中受益。

消費者對自然保護區的生態環境狀況通常有較高的要求。當消費的產品為農副產品時，綠色食品是食品安全的重要保障;當消費的產品為旅游產品時，自然環境狀況則影響著消費者旅游體驗的直觀感受。在購買與消費過程中，消費者對自然保護區的影響既有間接影響也有直接影響。一方面，消費者的消費需求與產品偏好會影響開發利用者的投資開發;另一方面，消費者在其旅游過程中的行為將對自然保護區產生直接影響。

2 自然保護區生態補償的類型

生態補償是為平衡開發建設造成的環境負面影響或為促進與支持自然生態保護行為而從政策與經濟等方面采取的補償措施或鼓勵措施［25－29］。對自然保護區的生態補償也即是出于對自然保護區生態環境與自然資源價值的認識以及社會公平的理念，考慮到自然保護區及其社區在管護活動和受限制的生產生活中付出了勞動成本和機會成本，采取政策與經濟等措施，以調節圍繞自然保護區的利益關系，激勵有利于生態保護的措施與行為，促進自然保護區的保護與發展。

基于自然保護區核心利益相關者的利益關系與關切，自然保護區生態補償主要涵蓋五個方面內容，即對自然保護區內原住民損失補償、對環保機構與個人投入保護努力與成本的補償、對自然保護區生態效益的補償，以及開發利用者對自然保護區自然資源開發的補償、消費者對自然保護區自然資源利用的補償。根據補償目的上的區別，這幾項生態補償可分為增益性生態補償與抑損性生態補償兩種類型(圖2)。

增益性生態補償旨在對為維護“公共物品”的正外部性而付出努力或遭受損失的人或物進行補償。主要包括對為實施自然保護區生態保護而投入努力與成本的行為人的補償、自身利益遭受損失的行為人的補償以及對自然保護區生態效益的補償三個方面。對應地，補償的客體有:環境保護機構(不包括自然保護區管理機構)與個人，依據其投入的人力、物力與資金獲得補償;自然保護區內權益受損的原住民，其受償要求主要基于其土地權益、個人資產、機會成本以及人身權利等方面遭受的損失;自然保護區本身，即基于維護生態系統的結構與功能、保障動植物資源的存續的需求，對自然保護區保護與發展的資金投入要求。

在增益性生態補償中，國家與地方政府是生態補償的主要主體，這是由自然保護區的公益性質決定的。在國外的自然保護區生態補償實踐中，政府也是生態補償的主導者和主要支付者。如美國由聯邦政府出資購買國家野生生物保護區和國家公園的生態棲息地;加拿大的生態補償項目通常由國家投入70%或60%，地方政府承擔其余30%或40%［30］。

抑損性生態補償則旨在使外部不經濟內部化，使行為人承擔其所造成的外部不經濟后果。在對自然保護區內的自然資源進行開發利用時，如生物遺傳資源開發、生態旅游開發、水資源利用等情形，開發利用者(包括企業、組織與個人)占用了自然資源并從中獲利。而消費者在購買與使用相應的產品時實現了對資源的最終利用，特別是在消費旅游產品時，消費者將進入自然保護區，其旅游過程中的個體行為將對自然保護區產生直接影響。開發利用者以及消費者作為受益者，為生態補償的主體，按照“誰受益，誰付費”的原則承擔生態補償的責任。

在抑損性生態補償中，自然資源的權益所有者為生態補償的客體。對于國有的自然資源，國家可以以所有者、管理者的身份對開發利用人征收生態補償稅/費，以獲得資產權付出的一種補償［31］。地方政府作為國家利益的代表，基于被委托的權力協助征收相關的稅或費。自然保護區管理機構作為國家與地方政府委托的自然保護區管理者，也可根據授權接受生態補償，并將補償金用于自然保護區生態恢復與生物多樣性保護。但在一些具體情況下，或面臨土地、資源、森林等方面復雜的權屬關系，則應先明晰權屬，再確定接受補償的具體對象。

圖2 自然保護區生態補償框架圖

3 補償的方式與途徑

3.1 開發利用者對自然資源開發補償的方式

開發利用者對自然資源開發的補償按開發利用的資源類型可以分為旅游資源開發補償、生物遺傳資源開發補償、水資源使用補償、土地使用補償等。參照國外實踐以及我國礦產資源開發生態補償中的措施與方法，開發利用者對自然資源開發補償的方式可以采取如下方式:一是繳納承包費，由進行資源開發的企業(組織或個人)向保護區管理機構直接支付用于獲得經營權的資金，而保護區管理機構固定將這筆資金用于自然保護區的生態補償。如美國保護區旅游經營的承包費收入中大約80%需上繳保護區上級管理機構，但上繳費用的大部分會返還給自然保護區管理機構用于開展保護工作。二是實行押金制，以交納生態補償保證金的方式對企業(組織或個人)的開發行為進行監督，敦促其在進行資源開發時根據自然保護區的保護目標，采取有益于生態保護的建設方案，并在建設與經營過程中控制與修復對生態環境的不良影響。三是按“自然資源有償使用”的原則，對自然資源的開發征收資源稅。資源稅的征收可以在經濟上實現國家對自然資源的所有權，同時促進對資源的合理利用與保護。目前，水資源稅已被國家已提上議事日程。

此外，對生物遺傳資源使用的補償還有賴于生物遺傳資源產權制度的建立，使野生物種的產權能夠通過市場交易方式實現［32］。國外在這方面已經開始了一些有益的嘗試。如美國默克公司(Merck and Company)與哥斯達黎加國立生物差異性研究所訂立了合約，由默克公司預付100 萬美元外加新物種帶來的商業價值的特許權費，而該研究所則按約編錄和保存該國的生物資源。

3.2 消費者對自然資源利用補償的方式

消費者對自然資源利用的補償按消費品的消費性質分為物質消費品補償與非物質消費品補償。物質消費品補償主要是指消費者對消費的農副食品、藥品等的相關價值補償;非物質消費品補償則主要是消費者為進入自然保護區進行生態旅游而付出的補償。

消費者對物質消費品的補償可通過其購買行為承擔依附于產品的稅來實現。如我國對木制一次性筷子和實木地板征收消費稅，消費者同生產者共同分擔了稅收負擔。通過對這些資源產品征稅的方式，以促進資源合理利用與生態環境保護。而對進入自然保護區進行生態旅游的補償可采取有償取得許可的方式如購買門票等來實現。

3.3 對原住民損失補償的方式

對原住民的補償包括征地補償、基于生存需要的自然資源使用權的損失補償、保護區野生動物引起人身傷害和個人財產損失補償以及生態移民補償等。

國家與政府對原住民的補償主要包括資金投入、政策支持、物質投入和技術投入。在多數情況下，農牧民更青睞于獲得補償資金，接受其他補償形式的意愿相對較低。但補償是一種過渡性的經濟支持形式，直接的資金投入具有階段性，解決原住民生計問題的關鍵是引導當地居民轉變生產生活方式，適應新的形勢，在補償結束后能自給自足，避免對政府補償產生依賴。因此，在對自然保護區社區原住民進行補償時，在充分尊重原住民的現實需求的同時，政策補償需緊跟資金補償，并輔以物質上和技術上的支持，促進農牧民生計的多樣化，提高其自我發展的能力［33］。

3.4 對環保機構與個人補償的方式

對環保機構與個人的補償主要包括兩個方面，一個是基于環保機構與個人在生態保護中的貢獻進行的補助，另一個是為促進環保機構與個人更好地參與自然保護區生態保護而提供的支持。

對環保機構與個人的補償重點在于對其環保積極性的保護與能力扶持上。一方面，可以建立獎勵基金，對環保機構與個人在自然保護區生態保護上的貢獻提供獎勵與補助;另一方面，考慮到環保機構尤其是一些環保NGO 在公共政策參與上有很高的積極性與需求，可通過政策支持，創造參與途徑與溝通渠道，使環保機構有機會在公共問題的商定階段參與活動。

3.5 自然保護區生態效益補償的方式

自然保護區生態效益補償按生態系統類型可劃分為森林生態效益補償、草原生態效益補償、濕地生態效益補償等;按生態系統服務功能可劃分為水源涵養效益補償、固碳效益補償、污染凈化效益補償、生物多樣性存續效益補償等。

對自然保護區生態效益補償的最主要方式是國家與地方政府的資金投入，這是自然保護區建設發展基金的重要來源。國家與地方政府有責任將所收繳的生態補償稅費以政府的安排形式最終反饋給自然保護區，用于優化自然保護區的管護設施水平與人員隊伍，實施生態建設，以加強對生物多樣性的保護。

4 當前實踐中存在的問題

現階段國內已開展了一系列針對生態環境的補償項目，如中央森林生態效益補償、濕地保護財政補助、退耕還林還草、天然林保護、草原生態保護獎勵補償政策、國家重點生態功能區轉移支付等，其中不乏對自然保護區產生惠益的補償內容。但自然保護區生態補償正處于起步階段，實踐中還存在著需要改善與解決的問題。

(1)自然保護區生態補償資金目前基本依賴于公共財政投入，主要是中央政府專項資金，如林業六大工程項目資金、森林生態效益補償基金等，而市場化的資金籌措機制十分欠缺。自然資源的生態價值沒有在市場中被充分體現，利益相關者的參與不足，開發利用者與消費者未能承擔起應承擔的生態補償責任。

(2)在已開展的生態補償實踐中，補償經費主要投入到生態建設(如林木撫育、種苗造林、濕地監控、管護投入)、管護人員勞務、林農補償(如糧食補貼、生活費補助)、公共服務保障(如社保)等幾個方面。其中，用于生態建設的資金比例最大。如中央森林生態效益補助資金主要用于重點公益林管護者發生的營造、撫育、保護和管理支出;天然林保護工程重點對森林管護與造林育林進行補助;退耕還林工程為每畝退耕地提供20元的管護補貼;國家重點生態功能區轉移支付強調經費用于生態環境保護治理，包括植被恢復、水土治理、生物多樣性與水資源保護、污染物防治等方面。能直接補貼自然保護區內農牧民經濟損失的資金有限。且在管理運作中，農戶處于弱勢地位，在補償中被動參與，利益訴求往往得不到有效滿足，導致生態補償難以取得期望的效果，達不到國家的生態規劃目標。

(3)當前的一些自然保護區管理機構還直接參與對自然保護區的開發與經營活動，同時具有管理者與經營者的雙重身份。當出現保護與開發利益沖突時，易發生生態利益讓位于經濟利益的情形，不利于生態保護與監管。對自然保護區自然資源使用的補償有賴于自然保護區管理機構管理權和經營權的分離。通過特許經營或承包經營等方式授權營利性社會力量(企業、組織或個人)進行自然資源開發，以市場途徑進行生態補償，更能有效地促進生物多樣性保護與監管。

5 總 結

自然保護區的自然資源與生態效益具有重要的生態價值與經濟價值，近年來生態系統服務價值理論與生物多樣性與生態系統經濟學(The Economics of Ecosystems and Biodiversity，TEEB)的發展以及生態系統服務付費(Payment for Ecosystem Services，PES)觀念的興起使人們認識到生態補償的必要性。自然保護區生態補償的內涵可以歸納為:(1)對自然保護區自然資源的開發利用者以及使用者征收的生態稅或費;(2)給予因生態保護與限制開發而權益受損的社會群體的經濟補償;(3)向為自然保護區生態保護做出貢獻的主體提供的補助與支持;(4)為自然保護區自然資源保護與生態效益維護提供的資金投入。自然保護區生態補償的主體與客體多樣，既考慮人的利益，也考慮自然生態的利益。實施自然保護區生態補償需明確與細化具體的補償問題與內容，采取有針對性的方法。

國家在自然保護區生態補償中具有雙重身份。在抑損性補償中，國家是生態補償的接受主體，而在增益性補償中，國家是生態補償的實施主體。國家作為自然保護區的所有者、管理者以及政策制度的決策者、制定者，在自然保護區生態補償政策制定與落實上起著決定性的作用。構建完善的自然保護區生態補償機制、建立協調的資金機制是進行自然保護區生態補償中需解決的主要問題。

自然保護區生態補償需進一步加強對保護區內原住民的受損與需求的關注。由于自然保護區的建立，生態保護與當地社區經濟發展產生了矛盾沖突，而生態補償機制則是解決這個問題的主要對策。自然保護區大多數位于生產經濟相對落后的地區，生態補償對于減貧、扶貧工作也是一個巨大的契機，將自然保護區生態補償與扶貧有機結合起來，有助于更好的實現國家新農村建設的設想。

［1］錢者東，徐網谷，蔣明康，王會．五大類因素制約自然保護區發展．環境保護，2011，4:21－23．

［2］蘇楊．中國自然保護區資金機制問題及對策．環境保護，2006，21:55－59．

［3］許智宏，李文華，陽含熙，匡廷云，孫樞，楊福愉，張樹政，田波，張廣學，張新時，陳宜瑜，章申，李振聲，孫鴻烈，梁棟材，吳旻，李家洋，劉東生，王思敬，翟中和，侯仁之，湯鴻宵．應加大對自然保護區資金投入的支持力度．科學新聞，2002，14:5．

［4］王獻溥，于順利，朱景新．生物多樣性的保護與持續利用面臨新的挑戰和選擇．資源環境與發展，2009，2:5－12．

［5］鄭華，歐陽志云，趙同謙，李振新，徐衛華．人類活動對生態系統服務功能的影響．自然資源學報，2003，18(1):118－126．

［6］郭輝軍，施本植．自然保護區生態補償機制研究．經濟問題探索，2013，8:135－142．

［7］李云燕．我國自然保護區生態補償機制的構建方法與實施途徑研究．生態環境學報，2011，20(12)，1957－1965．

［8］黃寰．論自然保護區生態補償及實施路徑．社會科學研究，2010，1:108－113．

［9］吳曉青，陀正陽，楊春明，洪尚群，曾廣權，夏豐，陳國謙，葉文虎，段昌群．我國保護區生態補償機制的探討．國土資源科技管理，2010，19:18－21．

［10］王權典．基于主體功能區劃自然保護區生態補償機制之構建完善．生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會論文集，2009，637－643．

［11］任詩君．我國自然保護區生態補償的理論與實踐探索．生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會論文集，2009，556－559．

［12］韋惠蘭，葛磊．自然保護區生態補償問題研究．環境保護，2008，2:43－45．

［13］周敬玫，黃德林．自然保護區生態補償的理論與實踐探析．理論月刊，2007，12:92－94．

［14］閔慶文，甑霖，楊光梅．自然保護區生態補償研究與實踐進展．生態與農村環境學報，2007，23(1):81－84．

［15］孔凡斌．中國生態補償機制理論、實踐與政策設計．北京:中國環境科學出版社，2010．

［16］歐陽志云，鄭華，岳平．建立我國生態補償機制的思路與措施．生態學報，2013，33(3):686－692．

［17］Freeman R E．Strategic Management:A stakeholder approach．Boston:Pitman，1984．

［18］胡北明，雷蓉．遺產旅游地核心利益相關者利益訴求研究——以世界遺產地九寨溝為例．四川理工學院學報(社會科學版)，2014，29(4):32－42．

［19］陳傳明．自然保護區生態補償的利益相關者研究——以福建天寶巖國家級自然保護區為例．資源開發與市場，2013，29(6):610－614．

［20］馮曉東，徐超．扎龍國家級自然保護區核心利益相關者及治理機制分析．北京林業大學學報(社會科學版)，2012，11(3):89－93．

［21］陳傳明．福建武夷山國家級自然保護區生態補償機制研究．地理科學，2011，31(5):594－599．

［22］吳偉光，樓濤，鄭旭理，盛恩浩，顧蕾．自然保護區相關利益者分析及其沖突管理——以天目山自然保護區為例．林業經濟問題，2005，25(5):270－274．

［23］Mitchell R K，Agle B R，Wood D J．Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience:Defining the Principle of Who and What really Counts．Academy of Management Review，1997，22(4):853－888．

［24］肖建華，盧昌強．生物多樣性管理與農民土地權益保護．林業經濟問題，2009，29(1):5－10．

［25］李云燕．我國自然保護區生態補償機制的構建方法與實施途徑研究．生態環境學報，2011，20(12):1957－1965．

［26］任詩君．我國自然保護區生態補償的理論與實踐探索．生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會論文集，2009，556－559．

［27］孫繼華，張杰．中國生態補償機制概念研究綜述．生態經濟，2009，10:82－84．

［28］毛顯強，鐘瑜，張勝．生態補償的理論探討．中國人口?資源與環境，2002，12(4):38－41．

［29］洪尚群，馬丕京，郭慧光．生態補償制度的探索．環境科學與技術，2001，24(5):40－43．

［30］李永利．加拿大生態補償經驗對解決我省松濤水庫生態環境保護等問題的幾點啟示．海南人大，2007，8:34－37．

［31］劉旭芳，李愛年．論生態補償的法律關系．時代法學，2007，5(1):54－57，62．

［32］巴利·C．菲爾德，瑪莎·K．菲爾德著．原毅軍，陳艷瑩譯．環境經濟學(第5 版)．大連:東北財經大學出版社，2010，392－394．

［33］李惠梅，張安錄．基于福祉視角的生態補償研究．生態學報，2013，33(4):1065－1070．