我國高速公路養護項目的PBC 模式研究

熊毅

(重慶大學建設管理與房地產學院，重慶 404100)

0 引言

高速公路是當今社會重要的基礎設施之一。近年來，隨著國家大量建設資金的投入，高速公路網絡主骨架已經初具規模，交通運輸條件日益改善，在經濟發展和社會民生中發揮著舉足輕重的作用。我國高速公路建設進入了快速發展階段，總里程已攀升至10.4 萬km，且通車里程數于2013 年初便躍居世界第一，有效地帶動了國民經濟的整體發展。

與此同時，作為高速公路管理的另一個重要組成部分，高速公路的養護任務亦十分艱巨。養護工作對于我國高速公路的持續使用，保證高速公路的服務水平可謂至關重要，但發展歷程不長、管理經驗不足等一系列原因導致高速公路養護管理略顯滯后，尚未跟上高速公路迅速發展的腳步。因此，本文結合我國發展的實際情況，通過分析國外先進發達國家或地區的經驗，提出適合我國高速公路養護項目管理切實可行的改善建議。

1 高速公路養護項目現狀

高速公路養護項目管理是指公路養護管理機構為了實現一定時期內道路養護的目標、方案、規模及實施步驟等一系列活動的總稱［1］。我國高速公路仍處在計劃經濟，依然沿用傳統的建設、養護和管理一體化的制度，即“管養合一”。近些年伴隨著高速公路的不斷擴張，總體上日趨呈現出“重建輕養”的局面，高速公路養護項目因缺乏足夠的競爭力而出現養護不及時、質量低下、成本較高等諸多弊端［2］。目前我國道路工程養護階段多采用傳統合約方式，即在維修期間由道路機構指定養護方法、技術、材料以及時間周期，根據承攬廠商的投入給予支付，這一形式需要道路管理部門或相關機構在工程施工過程中進行程序監督和品質監控，不僅在執行上耗費龐大的人力、物力等資源，而且由于缺乏統一的養護定額和技術規范，容易造成管控項目與實際成效間出現明顯落差，進而導致交付后使用者對公路機構提供服務的不滿［3］。

2 PBC 模式

鑒于傳統合同對高速公路品質提升的瓶頸，國外先進發達地區紛紛引入績效合約管理(Performance Based Contract，PBC)的概念。不同于傳統技術與過程導向的合約，績效合約是通過招標方式，使承包商根據合約中清楚明確且客觀的條款，依據可測量的產出完成合約規定的工作，道路機構無需指定養護方法或者技術要求，僅需規定承攬廠商進行養護時必須符合的績效指標，把重點放在產出部分，擔任績效審核的角色，根據養護成效來進行監督和管控。此舉不僅可以轉移管理風險，還能節省自身養護不佳帶來的財政負擔［4］。PBC 模式規定在招標過程中，承包商需依據道路維護服務規范，提出確保達到相應的道路服務水平的總費用。高速公路管理機構按照約定，視承包商的月度服務績效支付道路養護費用，服務水平符合要求可以支付相應月份的費用，倘若并未滿足要求，則通過罰款或折價的方式進行處理，情形嚴重的可直接停止付款或終止合同，以便進行下一階段維修工程和道路服務工作的開展，從而滿足高速公路經常性維護的規定。

國外有關PBC 模式下的養護項目管理相對成熟，目標制定科學合理，三大控制(時間、質量、成本)恰當到位，多從實際案例出發深入分析和探討:英國合樂集團有限公司 (Halcrow Group Limited)以建立PBC 最佳實踐軸的方式進行全過程養護管理，權衡各方之間的關系最終收獲雙贏［5］;Natalya Stankevich 等通過案例論證了PBC 模式下合約的優劣得失，成效式合約包含內容較為全面，且在資產審查標準、采購過程透明的條件下進行，綜合資產、技術、人才等方面選取有競爭力的承包商，合作雙方公平地分擔風險，并簽訂長期合同，建立友好的伙伴關系進行有效管控［6］;三菱研究院 (Mitsubishi Research Institute)對比多國使用成效式合約和傳統合約的各項指標，討論PBC 模式下實施過程中的重點事項［7］;R. Z. Tamin 等在印度尼西亞國家公路管理系統框架下，基于項目交付模式分析了PBC 實施所面臨的機遇和挑戰，認為相關條件在一定保證下比傳統合約效果更佳。

國內高速公路養護項目的管理研究仍然停留于定性層面，大多數主要側重于基礎性理論研究，集中在對養護管理制度、運營模式、工程分類等的探討上:王遐莽從運營管理和養護施工管理兩個角度討論各類養護管理模式的利弊［8］;鄒國平等分析指出我國養護管理僅僅是由簡單決策系統支持，以模型驅動，決策普遍智能化程度不高［9］;楊智斌等認為傳統合約對養護管理的良性發展有一定阻礙和制約，承包商和管理機構雙方的風險并未得到合理的分配，財務、技術等方面也無法滿足日益增長的改善性需求。本文根據我國高速公路養護項目發展現狀，深入分析PBC 模式下高速公路養護項目管理的關鍵問題，以期為養護項目管理的未來實行績效合約提供一定參考價值，進一步促進我國公路事業又快又好地發展。

3 PBC 模式運用的關鍵

3.1 階段分析

PBC 模式的運用分為預投標、招標以及實施三大階段，每個階段均需考慮不同的相關因素。預投標階段為“合約定位”階段，在符合現行法律條例和政策規范的前提下，通過明確使用PBC的主要目標、轉換道路機構角色、考察承包商能力等因素，決定使用的合約類型、如何選擇合作的承包商等內容［10］。招標和實施階段，承包商需整理資產清單，道路機構建立績效考核指標、評估績效指標、付款機制與獎勵機制。此階段將預投標階段設定的目標細化成不同的小目標去考核和衡量合作的承包商，以達到合約設定的績效。

3.2 面臨挑戰

就我國高速公路養護項目現狀而言，運用PBC 模式無疑將面臨一系列的挑戰。首當其沖便是養護項目管理領域的法律法規并不完善，未有相關規范和技術標準出臺，造成相應評估管理體系的不合理。因此，需要政府相關部門的鼎力支持，著力組織完善相應行業的法規條文，才能為PBC 模式的實行奠定一定基礎。鑒于我國各地區發展現狀不同，可先在部分較發達地區進行試點，實施初期PBC 模式的成效可能不如預期，新合約理念如讓雙方未能正確認識其中某些條款則可能會導致消極事件的出現，需要一定時間進行適應和調整。對于道路管理機構能否順利從“過程監管”轉換到“績效考核”的角色，內部人員是否具備績效考核要求的專業技能等成為道路機構使用PBC 模式的挑戰;對于承包商項目施工前能否整理出完善的資產清單，直接影響著道路機構外判資產等內容，在合約執行期間需要保質保量按時完成業主規定的任務，同時也可能遇到承包商意外破產、無法處理應急事件等突發情況，承包商對此必須進行事前充分評估和事后危機處理。結合國外不同國家使用PBC 模式過程中遇到的挑戰，分析總結出我國運用PBC 模式即將面臨的主要挑戰，具體見表1。

表1 PBC 模式運用的主要挑戰

3.3 機遇優勢

隨著人民物質文化水平的提高，我國近年來對基礎設施建設投入達4 萬億元，這必將刺激道路領域的巨大需求，也會要求不斷提升養護項目管理的服務水平。

首先，提升使用者的滿意度。隨著大量基礎設施項目的陸續鋪開，道路使用者的要求將隨之增加，這也對道路養護項目提出了更高的要求，從前單一的養護模式已經不能滿足客戶快速增長的需求，運用PBC 模式可以促進養護部門發展日趨成熟及養護技術不斷創新，以確保輸出的養護成效能夠達到使用者的要求。

其次，節約10% ～30%的維護成本。伴隨著我國道路網絡的逐步完善，每年進入養護的道路數量不斷增加，道路機構人力、物力嚴重匱乏的現狀致使道路管理機構對養護項目必須縮減成本，以滿足更多道路養護的需求。目前道路管理部門仍然依靠國家撥款的方式來進行養護，嚴重的經濟負擔讓養護部門杯水車薪，因此運用PBC模式可以直接減輕管理部門的壓力。

再次，將風險適當地轉移給承包商。傳統合約中道路機構承擔了較多的風險，風險未能恰當地分配給有能力的承包商，且未能做到物盡其用。為了更好地維護自身利益，促進承包商技術與管理能力的提升，維持養護行業的競爭水平，使用PBC 模式將風險適當地轉移給市場化選擇的承包商，促進合作雙方之間達到互惠雙贏。

最后，長期合作給雙方更多價值需求。傳統合約的期限一般不超過一年，不利于道路機構與承包商的長期合作。長期合作可減少承包商的項目生命周期成本，且刺激承包商考慮長遠利益，不斷增強自身實力以進行技術創新，形成良好的專業工作關系，達到縮減成本的目的，這樣更有利于給雙方合作提供更多的長期價值。

3.4 實施建議

結合我國道路養護項目發展現狀，在分析PBC 模式帶來的挑戰和機遇基礎之上，綜合剖析對比其他先進國家使用PBC 過程中出現的狀況及發展趨勢，提出以下幾點具體實施建議:

(1)探索開發的最佳時間和最佳道路長度。不同長度的養護路段及養護時間對養護投入的要求不同，收獲的成本效益亦不相同。為了使投入達到最佳產出，應著力探索開發最佳實踐及養護長度，以實現最佳效益。

(2)共同承擔風險，將風險分配給有能力承受的一方。隨著養護市場日趨成熟，養護部門的技術水平與管理能力也會隨之提升。道路機構可將部分大中修業務嘗試外包出去，保留小修維護等日常工作，把更多的風險適當地轉移給承包商，使其運用自身技術水平降低風險發生的概率，達到優化風險分配的目的。

(3)道路機構進行“現實調查”，確保承包商的能力。采取“價格與非價格標準”評標后，還需對投標者公司的財務狀況、信譽、業務能力等進行調查，以確保該投標者有能力完成合約目標，而合約目標的制定必須在科學合理的范圍之內，過于寬泛和嚴苛都會失去管控的意義。

(4)建立關鍵績效指標體系和獎懲支付機制。合理評估審計承包商的階段性成果，對于有競爭力的承包商給予獎勵，并嘗試簽訂長期合約，基于共同的成功—— “共贏”文化，形成良好的專業工作關系。

(5)重視可持續發展。在道路養護工程實施過程中，根據行業規范和條例，建立ISO 質量體系與環境體系，監控承包商在操作過程中的可持續性和污染物的排放量。

4 結語

通過對比研究國外先進發達國家或地區的養護管理，發現其歷程之于我國高速公路養護管理有很好的借鑒意義和參考價值，即從傳統合約方式到逐漸使用PBC 模式，對高速公路養護項目進行管理和控制，無論是對合約本身，還是對成本收益抑或是風險轉移等方面都有較大的裨益。因此，本文通過對PBC 模式各階段重要因素的探討，總結出面臨的挑戰和機遇，并提出我國高速公路養護項目管理實施的相關建議。與此同時，鑒于我國各地經濟發展水平、市場化程度等方面的差異，實行PBC 模式必須與當地實際情況相符合，并不能以單一的標準來評判其存在的優劣。

［1］李秀宏. 高速公路養護市場化研究［D］. 西安:長安大學，2005.

［2］楊天鐸. 建筑物維護管理系統之建立［D］. 中壢:中央大學營建管理研究所，2002.

［3］劉莎. 我國高速公路發展模式研究［D］. 北京:北京交通大學，2012.

［4］The World Bank.Sample bidding documents and sample specifications for procurement of works and services under output-and performance-based road contracts ［R］.Washington:The World Bank，2005.

［5］British Columbia Ministry of Transportation.Highway maintenance contracts ［EB/OL］ . ［2015-06-23］ .http://www2.gov.bc.ca/assets/gov/business/transportation/highway-bridge-maintenance/highway-maintenance/maintenance-agreements/highway_ maintenance_ agreement_ boilerplate.pdf.

［6］Natalya Stankevich，Navaid Qureshi，Cesar Queiroz.Performancebased contracting for preservation and improvement of road assets［R］. Washington :The World Bank，2009.

［7］Mitsubishi Research Institute. Framework for performance based expressway maintenance in China ［R］ . Washington :The World Bank，2006.

［8］王遐莽. J 省高速公路養護管理模式改革研究［D］. 南昌:南昌大學，2012.

［9］鄒國平，鄒群，黃錚. 基于SDSS 的高速公路養護管理系統結構［J］. 交通運輸工程學報，2006，6 (3):47-50，56.

［10］ The Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD). Performance Indicators for the Road Sector:summary of the field tests ［M］. Paris:OECD，2001. PMT