此案應按照“特別規定”處理

■文/張 榮

近年來，隨著房地產市場的不斷升溫，建材產品的質量逐漸成為了人民群眾關心、關注的焦點問題。建材產品的質量狀況直接關系到人民群眾的人身健康和生命、財產安全。因此，國家將鋼筋混凝土用熱軋帶肋鋼筋、水泥、人造板等產品列入工業產品生產許可證目錄管理，以及規定溶劑型木器涂料、磁磚等未經國家強制性產品認證（CCC認證），不得擅自出廠、銷售。國務院各部委也都非常重視建材產品質量的監管。特別是2010年以來，國家質檢總局、公安部、環保部、住建部、國家工商總局、國家林業局等九部委聯合開展“清新居室百日行動”，從生產、銷售、使用等各個領域，加強對建材產品的全過程監管。《中國質量技術監督》2015年5月刊登的《個人生產熱軋帶肋鋼筋案該怎么處理》的案例，就是基層質監部門在日常行政執法中遇到的一起典型案例，對于該案的集中探討，有助于幫助質監執法人員準確把握工業產品生產許可證案件的法律法規適用。

本案爭議的焦點問題是法律法規的適用問題。

第一種意見認為，張某未取得工業產品生產許可證，擅自生產熱軋帶肋鋼筋的行為，違反了《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》（以下簡稱《許可證條例》）第5條規定，應按照《許可證條例》第45條的規定處理。筆者認為該種做法欠妥當。理由是：《許可證條例》第5條是對“企業”未取得工業產品生產許可證，生產列入許可證目錄的產品作出的禁止性規定。而本案的行政相對人張某，其還未到工商行政管理部門申請辦理營業執照，顯然還不屬于“企業”的范疇。因此，按照《許可證條例》第45條規定處理于法無據。

第二種意見認為，張某的行為不屬于質監部門的管轄范圍，應將案件移送至Z縣工商部門處理。筆者認為，該種處理方式也有待商榷。根據《質量技術監督行政處罰程序規定》第11條規定：“質量技術監督部門發現辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關部門”，也就是說，質監部門發現辦理的案件不屬于質監部門管轄，應及時將案件移送至有管轄權的行政部門。而本案中，張某無工業產品生產許可證生產熱軋帶肋鋼筋的行為，根據《許可證條例》第6條規定，縣級地方工業產品生產許可證主管部門負責本行政區域內的工業產品生產許可證管理工作。根據《許可證條例》第6條釋義，本條例所稱的工業產品生產許可證主管部門，目前是指國家質量監督檢驗檢疫總局和地方各級質量技術監督局。故Z縣質監局應為張某未取得工業產品生產許可證，擅自生產熱軋帶肋鋼筋案件的行政管理部門。此外，根據《無照經營查處取締辦法》第4條第二款規定，應當取得而未依法取得許可證和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為，質監部門亦應當依照法律、法規賦予的職責予以查處。因此，Z縣質監局應按照法定職責對張某無證生產的違法行為進行查處。綜上，Z縣質監局將案件移送至工商部門管轄缺乏法律依據。

第三種意見認為，張某無證生產的違法行為,應依據《無照經營查處取締辦法》第14條的規定進行查處。筆者認為，該案應按照《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下簡稱“特別規定”）進行處理。理由一：《關于〈國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定〉若干問題的實施意見》（國質檢法〔2007〕454號，以下簡稱《特別規定實施意見》）第1條規定，建筑鋼材在“特別規定”適用的產品范圍之內。本案中涉及的熱軋帶肋鋼筋就是鋼材的一種。理由二：雖然《無照經營查處取締辦法》、“特別規定”都是國務院的行政法規，但是根據《中華人民共和國立法法》第84條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”以及《特別規定實施意見》第2條：“特別規定的法律效力低于法律，高于一般性行政法規”，“特別規定”的法律效力高于《無照經營查處取締辦法》。綜上，張某未取得工業產品生產許可證，擅自生產熱軋帶肋鋼筋的行為，應按照“特別規定”第3條第3款的規定，對張某作出行政處罰。

特別值得一提的是，“特別規定”是國務院在2007年專項整治中加強對危及人體健康和生命安全的產品監管作出的特殊規定。雖然專項整治已經告一段落，但該法規依然現行有效。

本案中，Z縣質監部門在對張某進行查處時，應本著“教育與處罰相結合”的原則，指導張某積極辦理生產熱軋帶肋鋼筋的工業產品生產許可證。根據《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例實施辦法》第10條規定，先至工商行政管理部門申請取得營業執照后，必須有與所生產產品相適應的專業技術人員、有與所生產產品相適應的生產條件和檢驗檢疫手段、有與所生產產品相適應的技術文件和工藝文件、有健全有效的質量管理制度和責任制度、產品符合有關國家標準、行業標準以及保障人體健康和人身、財產安全的要求、符合國家產業政策的規定，不存在國家明令淘汰和禁止投資建設的落后工藝、高耗能、污染環境、浪費資源的情況，向質監部門提出辦理工業產品生產許可證申請，經實地核查和對產品質量檢驗合格，方可取得工業產品生產許可證。