戶籍制度改革對農民工改籍意愿的影響因素分析

梅健

摘要：基于中國農民工的利益視角分析發現，永久性遷移的凈收益要低于非永久性遷移模式，而這一收益差主要與土地相關。隨著城市化進程的推進，土地是農民能獲得增值收益的重要財產。在農民工市民化過程中所要實現的就是對城市化收益的提升，使得農民工對其在城市定居的凈收益預期高于土地增值預期；這要求政府加大對相關土地政策的引導推動力度，在完善農村社會保障體系的基礎上，解決農民失去土地經營權后所可能面臨的養老難題；同時，對于進行土地出讓的農戶加大補償力度，以確保補償款與當時地價、物價同步以及累計補償遞增機制的實行。

關鍵詞：永久性遷移；非永久性遷移；收益差；農民工；改籍

中圖分類號：F304.8 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2015）11-2783-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.11.058

Analysis of Influencing Factors on Willingness to Change Residence of Migrant Workers under the Background of Household Registration System Reform

MEI Jian

（Chongqing University of Education， Chongqing 400067，China）

Abstract： Through the analysis of interests of China′s migrant workers，the net income of permanent migration patterns was lower than that of non permanent migration ones， which was mainly associated with the land.With the development of city progress of urbanization，land is an important property of peasant income that may acquire proliferation.So，the citizenization of migrant workers in the city is to increase the city revenue，so that the expectation of net income of migrant workers will be higher than that of the increase of the land value.This requires the government to increase the efforts of promoting relevant land policies. Rural social security system needs to be improved to solve the pension problem appearing when the peasants lost the management right of the land. At the same time，the compensation premium of transferring land should be increased to go with the prices at that time or the total compensation for increasing mechanism.

Key words：permanent migration；non permanent migration；income difference；migrant worker；switch nationality

中國經濟發展過程中所呈現出的顯著二元特征，導致現階段經濟轉型的主要途徑將依賴于對農村剩余勞動力的城鎮非農產業轉移。雖然自改革開放以來，農業勞動力已成為中國城鎮化進程中不可或缺的主要推動群體，但卻呈現出中國獨有的特征——非永久性農業勞動力轉移，即農業剩余勞動力僅實現職業的轉變，而未實現社會身份的轉變[1]。這也導致了一系列社會問題：不僅限制了農業生產率，還因城鎮化率滯后于工業化率而導致有效需求不足；由此而導致的農村空心化與城鎮邊緣群體的形成也帶來諸多社會問題。

可見，如何成功推進農民工市民化已經成為解決中國二元經濟轉型的關鍵環節所在。然而，這些為城市經濟做出貢獻的農村戶口人員由于農村戶口導致他們的合法權益不能得到與城市人口同樣的保護。在戶籍改革制度背景下，影響農民工社會福利增減的一系列因素就成為戶籍改革中需要關注和考量的因素[2]。

1 不同遷移模式下的農民工收益分析

鑒于中國農民工市民化的非永久性遷移特征存續時間較長，對于其與永久性遷移過程所可能導致的不同社會福利獲取額，自然就成為農民工選擇時所重點考量的關鍵點所在。基于此，本研究將分別對兩種轉移方式下的社會福利額進行測算和比較，以期發現影響農民工戶籍選擇的關鍵性因素所在。

1.1 農民工非永久性遷移的成本收益分析

結合遷移過程所發生的有形資本支出和無形精神、情感付出，現假定：居民轉移至城市非農產業就業所需支付的搜尋成本、崗前培訓成本為就業成本支出F1；農民工遷入城市后額外支付的生活費用為生活成本F2；轉移期間在城鄉間往返支付的交通費用、通訊費用分別為F3、F4；且因進城務工所減少的農業收入為機會成本F5；以及因地域分離而導致的情感缺失、精神負擔等無形支付成本計為其他成本F6，則農民工非永久性遷移的總成本用FA表示為：FA=F1+F2+F3+F4+F5+F6。

而農民工的非永久性遷移收益RA為城市務工所獲得的R1、農村土地的出租收益R2：RA=R1+R2。

因此，農民工非永久性遷移的凈收益用NR表示為：NR=RA-FA=（R1+R2）-（F1+F2+F3+F4+F5+F6）。

對于農民工而言，當自身存在務農和務工兩種選擇時，只有NR為正即非永久性遷移的凈收益大于零時，他們才會放棄在農村務農的傳統習慣，主動進行勞動力轉移。中國長期存在的這種現狀間接證明了來自于城鎮的務工收入大于務農所得。

1.2 農民工永久性遷移的成本收益分析

基于中國現階段的土地制度和戶籍制度，農民工進城定居需放棄其所擁有的承包地和宅基地的使用權，并支付相應的就業成本、生活成本、機會成本，將此視為市民化成本FS，則：FS=F1+F2+F5+F6。

可見，與非永久性遷移相比，雖然永久性遷移方式下無需支付交通成本和通訊成本，也無需承受分離痛苦和精神負擔等其他成本，但家屬的城市就業成本、城市定居成本，長期生活成本均要遠高于務農生活方式下的成本支出。而且由于市民化過程中失去承包地與宅基地，所導致的機會成本將在以往基礎上增加未來土地的預期增值收益。顯而易見，在永久式遷移下，農民工將支付更高的成本，獲取更少的收益。

綜合以上分析可知，雖然在非永久性遷移條件下，農民工因離別而承受的心理痛苦、思想壓力和對子女老人的情感缺失無法用貨幣度量，但舉家遷入城市所導致的散失土地將為其帶來更大的生活壓力和不安全心理（對于農民工而言，失去土地意味著失去了退回農村的最后生存保障）。基于此，有充分的理由推斷，在現有制度約束條件下，農民工永久性遷移的總成本要大于非永久性遷移的總成本。即FA>FS。

從收益來看，農民工市民化的收益將主要來源于工資收入和發展收益（主要是平等享受社會福利政策的收益）。雖然，與非永久性遷移相比，此時的就業收益要更多一些，但卻同時喪失了一切與土地相關的經濟收益；對于發展收益和與土地相關的預期增值收益很難判斷其大小，但卻可以推斷兩者風險的大小。客觀來說，發展收益是一種風險較大的不確定性收益，而與土地相關的經濟收益風險性將更小。因此，至少短期來看，農民工市民化的發展收益要遠小于與土地相關的經濟收益與非經濟收益，即便考慮到就業收益的增加也抵不上失去土地收益所帶來的損失。這也與中國現階段80%農民工不愿轉為城鎮戶籍的現狀相符。由此可見，基于農民工的利益視角分析，永久性遷移的收益也要低于非永久性遷移的收益。

2 農民工改籍意愿及其影響因素分析

事實上，進一步分析兩種模式下的成本與收益，可以發現這一收益差主要與土地相關。隨著城市化進程的推進，土地對于農民的重要性將隨之增加，不僅是安身立命之本更是可能獲得增值收益的重要財產。在農民工市民化過程中所要實現的就是對城市化收益的提升，使得農民工對其在城市定居的凈收益預期高于土地增值預期。這將涉及一系列社會資源與居民權益的變革，而這正是影響農民工改籍意愿的客觀、可控因素。主要分為個人因素和政策因素。

2.1 個人因素

農民工改籍意愿影響因素明顯的個人原因有：性別、年齡、受教育程度、婚姻狀況等。就性別來說，男性與女性對待改籍的態度差別不大，不是一個重要因素。而婚姻就是一個比較重要的因素，尤其是已經在農村結婚，丈夫或者妻子仍在農村務農，孤身一人來城市打工，在農村的生活較為穩定，不會有很強的改籍意愿。在調查結果中顯示，年齡與意愿成反比，年紀越大的農民工改籍意愿越小，這是因為隨著年齡的增加，勞動能力下降，在城市能夠獲得的經濟利益預期會減少，更愿意回到生活成本更低的農村。從受教育程度來看，一般來說學歷越高的改籍意愿越大，這是因為學歷越高，在城市就能獲得更多的工作機會和更高的收入，但同時也可能會考慮更多的問題。

上文分析的都是個體表面特征，更深層次的原因在于這些個人因素影響到農民工對城市生活的融入程度，以及他們對自身養老生活的規劃和子女未來發展的期望。農民工對城市的融合程度，是指農民工對城市生活的節奏、城市文化的接受程度，以及對城市的歸屬感。在城市滯留的時間長，受教育程度高，更能融合到城市生活中去，尤其是在加上城市工作的收入要比農村務農的收入高，經濟條件改善的情況下，就更愿意定居在城市。在城市工作多年，已經融入了城市生活，有體面、收入尚可的工作，形成了較為固定的社會關系，積累了一定的財富，這樣的農民工會很容易接受改籍政策，甚至不需要重新適應，他們的生活只會有好的方面的改變。

農民工對養老生活的規劃以及對子女未來發展的期望將會是將來在推進戶籍制度改革進程中要注意的一個重要問題。對農民工改籍意愿的分析不僅要調查現有特征及意愿，還要考慮農民工對自身和子女將來生活的期待。戶籍制度改革是一個長期、緩慢的過程，不是一蹴而就的，在這個過程中，農民工的生活也在變化和改善，其對未來的期望也會隨著社會經濟的發展以及現有生活條件的改變而不斷變化。父母也許對農村還有留戀，希望年老時回農村養老，而由于孩子在幼時已經來到城市生活，適應性強，一定程度上已經融入了城市的生活，對于舉家遷入城市的農民工對比獨自在城市打工的農民工在改籍時應當考慮的因素更為復雜。

同時，還應注意整個家庭對進城打工的農民工的影響。進城工作的農民工夫妻，孩子也跟隨父母來城讀書，整個家庭的成員對家庭生活和孩子發展的期望都會影響到他們是否做出改籍的決定。分析改籍因素時不僅要考慮到單個農民工，同時要把他們放在家庭中綜合考慮，針對不同的家庭的改籍意愿可以有多樣化的轉戶方式，切實滿足農民工對城市戶籍的需求。只有戶籍改革能夠帶給農民工更好的生活，他們才會自愿參與到戶籍改革中來，自愿推進這一改革進程，而不是成為改革的阻力。尤其是對于在城市結婚生子的農民工，全家人都生活在城市，適齡兒童也跟隨他們在城市讀書，他們對獲得城市戶籍的意愿較大[3]。

2.2 政策因素

戶籍改革的政策因素有：農村土地處理、落戶城市的發達程度、公共服務提供的多寡程度等。農民對土地的依賴是毋庸置疑的，戶籍改革時土地政策是農民工最關心的問題。用土地來換取城市戶口并不是一個可取的方式，農村產權制度亟需完善，將農村土地進行登記、確認，這一確權程序將會給農民極大的信心。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權不能作為農民獲得城市戶口的條件，否則就可能出現如上文調查結果那樣九成的農民工不愿意以地換戶籍，情愿以農村戶口在城市打工謀生，也不愿意失去賴以生存作為退路的土地。保留農村的土地和房屋但是永遠作為非本地人在城市打工和失去農村土地獲得城市戶口，哪一個經濟效益更大是農民工現實考慮的問題。農村戶口也有隱形福利，主要是土地和政府補貼，如果農民工將來要回到農村生活，自然不愿意轉移戶口；如果農民工能很好地融入城市，希望將來就生活在城市，就會考慮轉移戶口是否是一件劃算的事。長期以來，同樣的社會居民被分為了城市居民和農村居民兩種。城市居民享受到的各項社會福利待遇明顯要比農村居民多得多，城市人口從出生起就能夠從各方面獲得國家的財政補貼和各類社會保障，城市對居民的教育、就業、醫療、養老都投入了大量的資金補貼，這些是農村居民完全享受不到的。由于城鄉差距大，擁有城市戶口和農村戶口的人所享受到的國家給予的福利待遇差別也大，這些差別在戶籍制度確立的五十多年以來已經被習慣了，城市人口享有城市社會福利，農村人口享有農村土地有關權利。

根據2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，戶籍改革改的不僅僅是戶籍，而且是包含土地制度的一系列配套改革，盡管只是指導性的意見，但確立了不會用地換戶籍的思想，從保障農民工的權益出發，將社會保障、職業培訓、就業保障、福利待遇等制度聯合展開改革。根據《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，開放落戶的城市根據城市規模和發展程度的不同而條件不同，建制鎮和小城市落戶全面開放，中等城市有序開放，大城市有一定的落戶條件，特大城市開放程度嚴格控制。雖然建制鎮和小城市落戶全面開放，但這些城市對農民工的吸引力并不大，因為大城市就業機會多，工資相對較高，發展機會大，但同樣門檻也高。

戶籍改革后，再沒有“農村戶口”和“城鎮戶口”的區別，這個區別不僅僅是稱謂的不同，而是包含在戶籍上的隱形福利的消除，同一種戶籍身份，沒有福利待遇的差別。然而長期以來，進城務工的農村戶口的人不能享受到與本地城市人同等的社會福利與公共資源。除了醫療、養老等基本社會保障外，教育領域內政府補貼的差距也十分顯著。適齡兒童都應當平等地享受到教育資源，得到學校同等的重視，然而事實并非如此，農民工隨遷子女上學讀書存在諸多問題。在不斷推進的戶籍改革中，應當考慮到兒童教育的問題，使農村戶口的孩子也能享有平等的受教育權[4]。同為社會主義的公民，在法律面前人人平等，對社會資源都有權享有，應把社會福利從戶籍上剝離開來，消除戶籍上附著的隱形福利，均衡社會公共資源[5]。均衡公共服務從文義上看，明顯地體現公平，但實施起來卻有想象不到的困難，涉及甚廣，隨著城市落戶條件的逐步放開，大城市對原本的農村人口更具吸引力，大量的人口涌入城市，如果每個人都要享受到同等的福利待遇，財政上是否能夠負擔也是一個問題。逐步剝離附加在戶籍上的教育、醫療、養老等社會福利待遇，消除戶籍的隱性福利，均衡公共服務資源配置，才是促使農民工轉變戶籍的根本戶籍改革政策。

3 政策建議

由上述分析可知，在中國二元經濟結構轉型過程中，來自于農村剩余勞動力轉移方式的選擇是決定轉型能否成功的關鍵環節之一。在非永久性轉移模式的長期影響下，農民工已成為“新生”群體，但該群體最終必須完成社會身份的轉變才能從根本上減少城鄉經濟發展的差距。只是對于這一群體而言，選擇的困境終究落在涉及土地的一系列制度上。作為農民生活基礎保障的土地資源，只有轉出土地農民的利益得到保障，才能真正推進農業規模化發展[6]。綜合國外經驗，本研究認為首先政府作為政策的制定者應該加大對農民的引導力度，在完善農村社會保障體系的基礎上，解決農民失去土地經營權后所可能面臨的養老難題；同時，對于進行土地出讓的農戶加大補償力度，確保補償款與當時地價、物價同步或實行累計補償遞增機制。具體措施如下。

一是通過法律手段確認農民所擁有的權利，將對農民土地產權的維護落到實處。雖然國家早已通過出臺《農村土地承包法》將農民流轉土地使用權的權利上升至法律高度，但這只是名義上對農民權利的肯定，具體到土地流轉的實踐中則缺乏有效的執行方法和處理問題的高效措施，往往導致農民權利得不到維護。因此，提升土地流轉的規范性是需要首先解決的問題，這要求做好農戶土地的確權頒證工作，強化農戶的土地用益物權；確保農戶土地成為其可以擁有的永久性財產；同時，制定專項土地合同法和土地登記法，科學保障農民在土地流轉中的合法權益[7]。

二是通過對土地流轉市場的建設，為土地交易提供必要的市場環境。研究已經證實，土地市場對于土地流轉必不可少。這意味著中國應提升土地流轉的相關服務，通過對外界交易媒介的完善而助推其發展。當然鑒于中國國情的多樣化，各地區應從自身實際情況出發，有針對性地建立土地流轉服務中心，積極搭建關于土地流轉的信息平臺，成立咨詢指導機構，為規范農村土地流轉提供優質、高效的服務。

三是通過對配套工作制度的完善，間接促進農民轉移方式的改變[8]。現階段因為農村社會保障體系的缺陷，導致農戶對永久性轉移凈收益的懷疑和對土地的思想依賴，未來隨著城鎮化的推進和非農產業的發展，兼業式分散經營的方式將無法適應社會發展需求，這也刺激中國政府機構必須建立起城鄉統一的社會保障制度，通過對農村土地保障功能的弱化，以增加土地流轉的供給。

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