我國體育傳統(tǒng)管理的危機與新型體育治理建設(shè)

張明俊

摘 要：以剖析中國體育傳統(tǒng)管理危機為起點，為構(gòu)建新型體育治理體系提出建議。研究認為中國體育傳統(tǒng)管理主要類型有“運動式”、“干預(yù)型”、“包辦型”。單一管理主體和手段影響中國體育可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致體育事業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡，阻滯體育市場化發(fā)展。新型體育治理體系的建設(shè)首先要形成政府、社會和市場多元治理主體，其次要采用協(xié)同治理模式，主要方法為統(tǒng)籌目標、區(qū)分職責、加強聯(lián)絡(luò)、互利共進。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；傳統(tǒng)管理；新型體育治理；多元主體；中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2015）04-0013-04

Traditional sports management crises in China and

suggestions for new sports governance

ZHANG Ming-jun

（Department of Physical Education，Xuchang University，Xuchang 461000，China）

Abstract： Starting with dissecting traditional sports management crises in China， the author offered suggestions for building a new sports governance system. The author put forward the following opinions： main types of traditional sports management in China include “mobile type”， “intervened type” and “arranged type”； single management subject and means has affected the sustainable development of Chinese sports， resulted in the structural unbalance of the sports undertaking， and retarded the development of sports marketization； to build a new sports governance system， multiple governance subjects consisting of government， society and market should be formed first， and then a cooperative governance mode should be adopted， for which main methods include objective determination， responsibility division， relationship reinforcement， as well as mutual benefitting and progressing.

Key words： sports management；traditional management；new sports governance；multiple governance subjects；China

黨的十八屆三中全會明確以“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為全面深化改革的總目標。在此精神引領(lǐng)下，體育領(lǐng)域也掀起一股“治理”熱潮。學(xué)者們紛紛在“怎樣建設(shè)新型體育治理體系”中大作文章，轉(zhuǎn)變政府職能、提高市場活力以及社會組織動力等研究具有重要借鑒意義，然而相關(guān)研究似乎缺少“為什么建設(shè)”的設(shè)問。與“新型體育治理”相對的是“傳統(tǒng)管理”，因此本研究試圖先剖析中國體育傳統(tǒng)管理的癥結(jié)或危機，再探討如何構(gòu)建新型體育治理體系，以期為推進我國體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

1 我國體育傳統(tǒng)管理的危機

傳統(tǒng)管理是以政府為單一主體，以行政手段對體育事業(yè)發(fā)展和改革進行掌控，舉國體制是最有力的說明。政府在體育有序性維系過程中往往采用“運動式”、“包辦型”、“干預(yù)型”的運作方式，具有單向性、強制性，其合法性和有效性受到質(zhì)疑，面臨著影響中國體育可持續(xù)發(fā)展、競技體育自治能力降低以及體育市場發(fā)育遲緩的危機。

1.1 “運動式”管理影響我國體育的可持續(xù)發(fā)展

在中國體育事業(yè)發(fā)展過程中，“運動式”治理模式已成為中國政府部門在落實體育公共政策時慣用的管理模式。這種治理方式往往是臨時性、間斷性，存在著特定的時間上的規(guī)定性[1]。這種寬嚴相濟的“運動式”管理在中國體壇屢見不鮮，恰恰反映出有關(guān)部門平時對管理的薄弱，甚至是不到位。如第11屆全運會十分重視反興奮劑和賽風(fēng)賽紀，逐級簽署反興奮劑協(xié)議、保證書、承諾書，并且全國教練員們還自費前往“上海三日游”，只為一次反興奮劑宣誓。再如，2002年，國家開始治理中國足球黑哨，只將已患重病的龔建平送上法庭，2003年，中國足協(xié)草草地下發(fā)了2003年第1號處罰令——“關(guān)于對有關(guān)足球俱樂部及有關(guān)工作人員嚴重違規(guī)違紀行為的處罰決定”，對涉及行賄的6家俱樂部和協(xié)助賄賂的6位個人給予不同程度的罰款。同時對在涉及不公平競爭事件中負有管理不善責任的6家俱樂部的總經(jīng)理給予嚴重警告的處罰[2]。這場對足球黑哨的“運動式”政府治理模式，不能有效地達到動員社會資源、改變體育現(xiàn)有非正常秩序的目的，社會秩序失控的狀態(tài)依然存在。

由此可見，“運動式”管理的核心是決策者和管理者過分相信對強制和暴力的懲罰，在誘導(dǎo)或驅(qū)使人們遵守規(guī)則方面的重要性，希望通過“重拳出擊”、“從重從嚴”所產(chǎn)生的威懾效果達到維護秩序的目的[3]。然而這種應(yīng)激性、單向行政處罰的管理模式只治標不治本，黑哨、賭球、運動員暴力、服用興奮劑等行為仍屢禁不止。可見，“運動式”管理模式必然影響了中國體育的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 “包辦型”管理模式降低我國競技體育自治能力

我國為了在以奧運會為最高層次的國際競技體育大賽中取得優(yōu)異成績，在發(fā)展競技體育過程中采取政府包辦的治理模式，集中全國人力物力發(fā)展競技體育。我國運動員的訓(xùn)練、競賽、支持和保障費用，以及基本的工資和生活的津貼都由國家包辦。據(jù)權(quán)威資料推算，國家在一個奧運選手身上投入的費用大概在四五百萬元，按中國奧運代表團400名運動員計算，總投入大概在16～20億元之間，折算到32枚金牌上，一枚金牌的成本就是五六千萬元[4]。相對于我國“包辦型”的運動員培養(yǎng)體系，發(fā)達國家一般將這個任務(wù)交給社會。美國等競技體育發(fā)達國家主要采取社會支持發(fā)展模式，個人或社團支付訓(xùn)練用、器材等一切開支。

中國體育舉國體制實際上是“包辦型”政府治理模式的典型，其存在有著歷史的因素，但并不能掩蓋其與國內(nèi)市場經(jīng)濟大環(huán)境的不協(xié)調(diào)，直接導(dǎo)致了我國競技體育自治能力的減弱。同時，對精英體育的“包辦”導(dǎo)致了體育事業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的失衡。

1.3 “干預(yù)型”管理模式阻礙我國體育市場的發(fā)展

中國體育市場化進程中，一些能靠市場解決的問題由于政治干預(yù)，導(dǎo)致不透明管理下的腐敗與尋租，從而損害了市場投資者的利益，阻礙了體育市場化的進程。在中國各種體育聯(lián)賽中，就不時看到政府的影子。原本純商業(yè)化的職業(yè)聯(lián)賽，由于政府的介入，使比賽變成一場政治交易。而購買賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的電視臺、參加贊助的廣告商和觀看比賽的觀眾不能很好滿足各自的需求。使得精彩的比賽變得乏味，體育比賽結(jié)果的不可預(yù)料性喪失。而沒有懸念的比賽是不能吸引電視臺、廣告商、觀眾來關(guān)注體育比賽的。最終損害體育比賽各個關(guān)聯(lián)者的利益。以中國足球市場為例，中國足協(xié)竟然隨意侵犯俱樂部的產(chǎn)權(quán)，無任何民主決策就收回可獲得巨額收益的廣告商運營權(quán)，使贊助商和投資人的利益難以得到保障，紛紛撤資尋求資本安全。

曼聯(lián)俱樂部董事毛瑞斯·威爾金斯以及德勤體育經(jīng)濟主管艾爾斯一針見血指出了中國足球的弊端：“不夠職業(yè)，特別是管理者的透明度不夠。”如果政府干預(yù)無限擴大，權(quán)力膨脹，我國體育市場就會運行于“計劃”和“集權(quán)”的模式中，而不是服從于市場與其自身規(guī)律，過多的政治干預(yù)會壓抑社會活力，破壞我國體育市場機制。

“運動式”、“包辦型”、“干預(yù)型”的傳統(tǒng)管理模式，暴露了體育管理主體的單一性，手段的匱乏，以及內(nèi)容不均衡。而主體的單一導(dǎo)致市場和社會作用的萎縮；手段的匱乏導(dǎo)致了治標不治本，影響了體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；內(nèi)容的不均衡，導(dǎo)致了精英體育和大眾體育之間的結(jié)構(gòu)性失衡。由可見，中國體育傳統(tǒng)管理模式迫切需要深刻的變革。

2 我國新型體育治理體系的建設(shè)

在“提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”深刻社會變革的形勢下，體育領(lǐng)域也需要清醒頭腦。全球治理委員會在《Our Global Neighbourhood》的報告中對治理進行了界定：“治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的綜合，亦是各種利益相關(guān)者共同參與共同事務(wù)管理的過程。”[5]而由傳統(tǒng)管理向新型治理的轉(zhuǎn)變，意味著從“單一”向“多元”的主體轉(zhuǎn)變，意味著從“包辦”到“協(xié)同”模式轉(zhuǎn)變。

2.1 多元治理主體的建設(shè)

多元主體治理就是以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過競爭和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和提供更好的服務(wù)。而在全球化進程中，國際體育管理體系已經(jīng)逐漸從層級制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為網(wǎng)絡(luò)制結(jié)構(gòu)，世界上多數(shù)國家將體育與文化、健康、旅游、休閑、娛樂，乃至宗教、交通等諸多領(lǐng)域聯(lián)系在一起[6]。“政府-社會-市場”之間形成良好的伙伴關(guān)系。

1）國外體育的多元治理。

以意大利、法國、俄羅斯等國家為例，雖然根據(jù)各自的側(cè)重點不同，會有不同的管理機構(gòu)，但是體育管理的主體是多元的，體現(xiàn)了政府與社會之間的融合。如意大利體育的管理權(quán)限由以下4個政府機構(gòu)共同分享：（1）旅游部：對意大利奧委會行使監(jiān)督功能。（2）公共教育與科學(xué)研究部：分別負責中小學(xué)校和大學(xué)體育運動。（3）國防部：負責軍事國防體育。（4）公共健康部和公共勞動部：負責監(jiān)督衛(wèi)生組織和工會組織的管理[7]。在法國，直接管理體育運動開展的組織主要有4種類型：（1）由法國國家奧林匹克運動委員會、區(qū)域級和部門級運動與奧林匹克委員會來進行管理的體育俱樂部。（2）青年體育部。這是國家負責管理體育的行政代理機構(gòu)。（3）體育協(xié)會，分為奧運會項目協(xié)會，非奧運會項目協(xié)會和綜合性運動會。主要通過自我協(xié)調(diào)負責全國體育運動的具體落實。（4）體育產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)系統(tǒng)。涉及商業(yè)部門的廣泛介入，在職業(yè)和業(yè)務(wù)兩方面都有大量投資，形成了一個新的產(chǎn)業(yè)鏈[8]。俄羅斯的國家體育管理機構(gòu)包括：（1）國家體育和旅游委員會、體育運動協(xié)調(diào)委員會：制定和執(zhí)行國家的體育運動政策，并協(xié)調(diào)國家、社會和體育組織之間的關(guān)系。（2）國家體育教育管理機構(gòu)：包括教育部、文化部、高等教育委員會、國防部等；（3）社會管理機構(gòu)：指俄羅斯奧委會，其職責是全面發(fā)展和加強國家的奧林匹克運動[9]。加拿大有4個部門參與體育事務(wù)，德國有9個部門參與體育事務(wù)。還有每個國家都有相似的部門參與體育事務(wù)，特別是教育部、國防部、衛(wèi)生部以及環(huán)境部門積極參與體育的事務(wù)是許多國家共同的特點。

2）對我國體育治理的啟示。

我國的體育組織體系主要由政府體育管理組織、軍隊體育管理組織和社會體育管理組織3部分組成。政府體育管理組織分為專門和非專門的體育管理組織。政府專門的體育管理組織有國家體委（后來的國家體育總局）。非專門的體育管理組織，如教育部設(shè)立的體育衛(wèi)生與藝術(shù)教育司；軍隊系統(tǒng)主管體育工作的是軍委總政治部，而“中國人民國防體育協(xié)會”則是群眾性的國防體育組織，它負責開展群眾性的國防體育運動。社會體育組織系統(tǒng)主要由3部分組成：社會體育組織，主要有中華全國體育總會、中國奧林匹克委員會、中國體育科學(xué)學(xué)會；社會群眾團體，主要有中華全國總工會、共產(chǎn)主義青年團中央、全國婦聯(lián)等社會群眾團體；民間體育組織，這是一些得到上級體育部門承認并接受其指導(dǎo)、監(jiān)督的體育組織[10]。

從世界范圍看，我國體育管理組織體系相對比較單一，這與我國體育部門長期獨立運作有一定的關(guān)系，并且基本管理著全國的體育資源。而世界上大多數(shù)國家的體育管理體制都呈現(xiàn)水平分化狀態(tài)，即政府和社會中有許多部門平等地參與體育管理。因此，國家體育政府部門要轉(zhuǎn)變其固定的領(lǐng)導(dǎo)觀念與面面俱到的管理理念，以國家戰(zhàn)略任務(wù)和大眾的體育利益為最高目標，形成政府、社會、市場多元主體治理。

2.2 協(xié)同治理模式的建設(shè)

實施協(xié)同治理模式是構(gòu)建和諧社會的必然要求。各參與主體之間保持協(xié)同、合作的良好互動關(guān)系，才能夠使新型體育治理效益最大化。多元主體協(xié)同治理的關(guān)鍵步驟便是統(tǒng)籌目標、區(qū)分職能、加強聯(lián)絡(luò)、互利共進。

1）統(tǒng)籌目標。治理主體的多元化必然帶來目標需求的多樣性和差異性，如果政府、社會和市場各自追求自己的目標，勢必引起利益相關(guān)者之間的沖突，從而導(dǎo)致體育治理的混亂。因此，統(tǒng)籌目標是關(guān)鍵。（1）以尊重各自目標需求為前提。政府的目標是非營利性的，在于通過宏觀調(diào)控維護整個體育發(fā)展過程中的穩(wěn)定性和持續(xù)性，提升體育在國際中的形象地位和話語權(quán)。社會的目標也是非營利性的，在于通過自治，滿足廣大人民群眾多樣化的體育需求。市場的目標是營利性的，在于通過投資發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)來獲取經(jīng)濟利益。尊重各自目標需求，不能因為政府和社會的公益目標而擾亂市場秩序，影響經(jīng)濟效益。同時，也不能因一味獲取經(jīng)濟效益而損害政府和社會的公共服務(wù)。（2）平衡融合形成共識性目標。在滿足各主體目標需求前提下，多元主體之間需要在平等的關(guān)系下，進行目標融合，形成共識的目標。“堅持求同存異的融合方式，對不同目標進行分層，按照輕重緩急逐步推進”[11]，最終通過公共服務(wù)和市場化個性服務(wù)，滿足公民的多樣需求，共同致力于體育的可持續(xù)發(fā)展和體育強國的建設(shè)，從而構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)偉大復(fù)興的中國夢。

2）區(qū)分職能。明確不同目標需求以及形成共識性目標后，重要的是對不同主體進行職能、責任區(qū)分。（1）政府職責。由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，摒除“包辦”和“干預(yù)市場”，強化公共體育服務(wù)職能。為此，政府應(yīng)簡政放權(quán)，重整機構(gòu)設(shè)置，從全能型政府向有限性政府、責任政府、法治政府轉(zhuǎn)變，做好宏觀規(guī)劃和提供政策依據(jù)。正如英國體育治理中政府職能的改革所示：“政府從原來的負責設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督等全面管理型政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橹回撠熀暧^戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略目標的確定，將步驟設(shè)計、組織實施以及績效監(jiān)督等都從政府中剝離出去。”（2）社會職責。主要是指非政府、非營利性的體育社會組織，包含社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會3種。其承擔公益性較強的體育基礎(chǔ)性公共服務(wù)，如全民健身路徑的建設(shè)、群眾性體育活動的開展等。同時由于體育社會組織自身的靈活性和貼近群眾，承擔了政府與群眾之間信息傳遞的橋梁作用。而當前的重點則是提升體育社會組織的自治能力，改變“政社不分”、“管辦不分”的現(xiàn)狀，加快與體育行政部門的脫鉤，真正實現(xiàn)“去行政化”和“去等級化”。（3）市場職責。群眾體育的全民性、終身性以及群眾需求的多樣化和個性化，決定了市場在群眾體育工作中的重要位置。市場通過供需調(diào)節(jié)機制，發(fā)揮資源配置作用，為群眾提供個性化、多樣化的服務(wù)[12]。市場在非公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮作用才更有利于政府和社會做好基本公共體育服務(wù)。為此，政府應(yīng)從市場的干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋刃虻木S護者，充分調(diào)動市場活力。市場應(yīng)積極投資興辦各類健身產(chǎn)業(yè)，促進群眾體育消費。

3）加強聯(lián)絡(luò)。政府、社會和市場不能各自為政，在實現(xiàn)各自結(jié)構(gòu)功能之時，還應(yīng)該注意體育治理的系統(tǒng)性和整體性，因此改善信息溝通機制，加強聯(lián)絡(luò)尤為重要。首先，在關(guān)系上，由行政管控轉(zhuǎn)為合作協(xié)商。目前，政社不分、政企不分現(xiàn)象依然沒有徹底改善。體育社會組織還未能破除雙重管理體制，沒有真正實現(xiàn)去行政化，市場參與也依然存在政府干預(yù)的影子，沒有真正激發(fā)活力。行政管控的關(guān)系嚴重阻礙了彼此間聯(lián)絡(luò)溝通和資源共享。因此，政府、社會與市場應(yīng)該形成一種合作伙伴的關(guān)系，各自獨立、互不干涉又彼此依存、相互合作，共同維護體育事務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。其次，在溝通中，由線性傳遞轉(zhuǎn)為網(wǎng)狀聯(lián)動。由于政府對社會和市場依然存在的行政管控關(guān)系，信息溝通聯(lián)絡(luò)中多是線性的自上而下形式，其有效性、快速性以及深入性都受到影響。因此，在堅持合作伙伴關(guān)系的原則上，應(yīng)形成橫向為主、縱橫結(jié)合的網(wǎng)狀聯(lián)絡(luò)機制。

4）互利共進。各主體之間在加強彼此聯(lián)絡(luò)之中，應(yīng)相互合作、相互監(jiān)督、相互促進。（1）在轉(zhuǎn)型時期，政府要起到主導(dǎo)作用。一方面調(diào)動市場的活力，為市場投資建設(shè)提供可行的政策依據(jù)和規(guī)劃指引。另一方面采用向社會購買服務(wù)的方式，提升體育社會組織的公共服務(wù)能力。（2）社會體育組織要發(fā)揮政府與基層群眾之間溝通的橋梁作用，做好群眾體育訴求的反饋以及政府公共服務(wù)能力的監(jiān)督。同時要加強功能專業(yè)化、種類多樣化建設(shè)，創(chuàng)新活動方式和內(nèi)容，協(xié)助政府提升公共服務(wù)能力。（3）市場要積極參與投資建設(shè)，完善健身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進群眾體育消費，滿足中上層群眾個性化、專業(yè)化服務(wù)需求，從而使政府和社會的基本公共體育服務(wù)惠及普通民眾。

中國體育在政府“運動式”、“包辦型”、“干預(yù)型”的傳統(tǒng)管理模式下，管理主體和手段的單一性使中國體育的發(fā)展面臨重重危機，迫切需要新型體育治理體系建設(shè)。由管理到治理，是理念的轉(zhuǎn)變也是體制的創(chuàng)新。首先要形成政府、社會、市場多元治理主體，在此基礎(chǔ)上采用協(xié)同治理的模式，多元主體之間通過統(tǒng)籌目標、區(qū)分職能、加強聯(lián)絡(luò)、互利共進，共同促進中國體育的可持續(xù)發(fā)展和體育強國的建設(shè)。

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