國家治理：善治視野下的現代化路徑選擇

李建勇

導讀：國家治理是治理主體根據治理需要和特定的目標，有計劃、有目的、有組織地對國家治理的客體施加有意識的、系統的、專門的影響，從而改善民生、提高生活環境質量，推動國家和社會的現代化。在實現國家治理現代化過程中，政府部門與非政府組織的發展互為基礎，建立和加強政府部門與非政府組織之間的長久良性互信機制也就成了必然之勢。

現代化是人類社會發展的不可抗拒的歷史趨勢，同時人類社會的不斷進步和演進的過程也是人類社會不斷現代化的過程。中國共產黨對于現代化的認識，自上世紀70年代提出以來橫跨了約四十多年。2013年中國共產黨十八屆三中全會在其《決定》中明確地提出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。對此，理論界有學者認為，可以把推進國家治理體系和治理能力現代化，看成是我們黨繼提出工業、農業、國防、科技這“四個現代化”之后，提出的“第五個現代化”。應該說，實現國家治理現代化是具有創新性的提法。

一、厘清國家治理現代化的四種關系

在思考國家治理現代化的內涵時，必須重新加以審視和重視如下的四種基本關系。

（一）國家與社會的關系

闡明國家與社會的關系是研究國家治理現代化理論的基本前提，而厘清國家和社會的各自概念又是闡明國家與社會的關系的前提。在國家與社會的關系問題上，首先要看到先有社會，而后才有國家（政府）。因此，在人類社會發展的漫長過程中，國家的存在與發展只是其中的一個階段，然而在有階級和利益群體的社會中，政府是國家治理的重要力量，它可以運用超越社會之上的強制力量實現治理社會的目的；而有效的社會治理一定是這種超越社會的強制力量與社會自發的民間力量的有機結合和協同配合的結果。所以有效的國家治理，既離不開國家（政府），也離不開社會（組織）。

（二）政府組織與非政府組織的關系

政府組織是國家權力的載體和表現形式，而非政府組織是社會民間力量的載體和表現形式；兩者在國家治理中各有其責、相輔相成，不可缺一。在實現國家治理現代化過程中，政府部門與非政府組織的發展互為基礎，建立和加強政府部門與非政府組織之間的長久良性互信機制也就成了必然之勢。讓政府逐漸放權給社會，政府一方面是要對非政府組織采取政治上支持和業務上指導的策略，并有計劃有步驟地將原來由政府部門管理的一些社會事務委托給非政府組織處理；另一方面，放松和取消對非政府組織的許多不必要的限制，讓非政府組織在保持自身的自主性和獨立性的前提下，通過主動參與、協作政府的決策和實施，積極協調其成員的行動，提供咨詢意見和決策方案，發揮政府部門不能發揮的作用，贏得政府的信任、支持和幫助。

（三）國家治理的主體與客體的關系

改革開放以來，在社會轉型中出現了社會矛盾的突發期，國家管理在體制、結構、功能、手段等方面呈現出整體的落后和被動應付狀態，出現了國家管理體制與社會各方面的磨擦和矛盾，直接影響到國家管理的順利進行。國家管理主體增多，相互關系模糊，權力與權利關系、權利與義務關系不明，導致國家治理中的缺位、越位、錯位和替位的現象。從某種意義上說，國家管理體制正面臨著建國以來最為嚴峻的挑戰。政府轉變職能的關鍵是把大量的社會職能轉讓給非政府組織來承擔，即從計劃經濟體制下的全能政府轉變為市場經濟體制下的有限而又有效的政府。例如：政府可以逐步將行業服務規則的制定、行業評估論證、產品展覽展銷、行業自律、技能資質考核、行業調查、行業統計等職能轉移或者委托給行業協會承擔，還可以將部分賑災和災害后的救濟工作下放給社會慈善組織來承擔等。

（四）發達國家的國家治理經驗與我國國家治理本土化的關系

發達國家的國家治理經驗的形成有其歷史和社會制度的成因，不是他們的所有經驗都可以照搬照抄的，但建立在西方現代法治理念基礎上的國家治理法律體系，包括社團與非政府組織的管理法、慈善法、社區管理法、社會保障法等，作為普遍的價值觀和共同經驗值得我們在實現國家治理現代化過程中借鑒。在發達國家的國家治理所有經驗中，特別值得我們高度重視和借鑒的是通過立法途徑確保非政府組織在社會治理中的地位獨立、功能發展和作用發揮。在實現依法進行國家治理的過程中，非政府組織既是客體，又是主體，非政府組織參與社會治理好處多多。首先，強大的非政府組織既是監督政府機關行為的重要主體，更是遏制政府組織可能濫用職權的重要社會力量；其二，非政府組織參與社會治理，有利于降低社會治理的成本，提高治理的效率；其三，非政府組織的壯大和發展，有利于促進和加快轉型社會從官本位向民本位轉變的進程、從官治社會向民治社會轉變的過程；其四，非政府組織對社會治理有序、自律的參與，有利于提高整個國家的依法治理水平。

二、實現國家治理現代化的路徑思考

非政府組織在實現國家治理過程中作用巨大，而目前作為我國國家治理主體之一的非政府組織，其功能和地位卻嚴重缺位。鑒于上述論述，可以認為我國實現國家治理現代化路徑應包括如下方面：

（一）要培育市民的契約意識和法治精神

思想是行動的先導，培育市民的契約意識和法治精神，可以為非政府組織的發展和壯大提供必要的社會基礎和土壤。在一個沒有誠信的社會里，非政府組織的發展和壯大是不可想象的。非政府組織的形成從本質上來說，可以說是一些為了共同的理想和利益的組織和個人通過契約而形成共同體，通過立法、行政、司法、輿論等途徑來幫助市民形成契約意識、守法意識。只有這樣，才能使非政府組織發展壯大并能構建一個良好的外部環境和氛圍。

（二）要通過立法途徑確保我國非政府組織的發展和壯大

強大而有力的高度自律的非政府組織是實現“有限而又有效的政府”的目標的重要力量。要加大發展和壯大我國的非政府組織，必須要有一個良好的法源空間。我國原來那種雙重管理體制已經不適應當前現實發展的需要，應該在憲法的框架下加緊修改我國《社會團體登記管理條例》和公民《結社法》，從法律上確保公民的結社自由權和社團自治權等權益，這也是所有發達國家的共同經驗。借鑒外國的有益經驗，我們首先要降低設立非政府組織的門檻，取消或刪除非政府組織須尋找業務主管單位的規定，降低設立非政府組織的資金數額；其次對非政府組織的管理可以采取“備案制”和“追懲制”，如上海自貿區目前所試行的那樣。

（三）應從多方面體現非政府組織的獨立性

從當前非政府組織的現狀來看，以行業協會為例，由于原來很多行業協會是在政府推動下成立的，因此注定其代表性不夠，沒有贏得會員的廣泛的信任，其自身的生存都成問題。從國外的經驗來看，非政府組織的資金來源，主要來自會員的會費和社會捐助等，因此一方面，通過積極有效的改革，增強非政府組織的代表性，擴大其非營利性組織的覆蓋面，是逐漸從政府部門的掛靠中脫鉤，增強自身獨立性，增強收入，保持財務的獨立性的關鍵一步；另一方面，政府職權范圍內委托給非政府組織辦理的事務，按照政府購買服務的原則，可以增加非政府組織的部分收入。

綜上所述，國家治理是治理主體根據治理需要和特定的目標，有計劃、有目的、有組織地對國家治理的客體施加有意識的、系統的、專門的影響，從而改善民生、提高生活環境質量，推動國家和社會的現代化。其現代化過程包括以政府為主體的縱向治理和以社會各種非政府組織為主體的橫向治理兩個方面。

■責任編輯：張 煒