以新型城鎮(zhèn)化助推“絲綢之路經(jīng)濟帶”延伸

王楓云+陳嘉俊

導(dǎo)讀：2013年，中國國家主席習(xí)近平提出了“絲綢之路經(jīng)濟帶”的構(gòu)想。絲綢之路經(jīng)濟帶的建設(shè)能促進中國與沿線各國的貿(mào)易投資便利化、經(jīng)濟技術(shù)合作深度化、自由貿(mào)易區(qū)布局系統(tǒng)化，是一項造福沿途各國人民的偉大事業(yè)。發(fā)展絲綢之路經(jīng)濟帶，應(yīng)該以點帶面，從線到片，逐步形成區(qū)域大合作，目前尤其需要做好中國國內(nèi)沿線關(guān)鍵節(jié)點城市的建設(shè)，通過國內(nèi)沿線城市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，助推絲綢之路經(jīng)濟帶順利向外延伸。

2013年，中國國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)演講時，提出共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”的構(gòu)想。絲綢之路經(jīng)濟帶東邊牽著亞太經(jīng)濟圈，西邊系著發(fā)達的歐洲經(jīng)濟圈，是世界上最長、最具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟大走廊，它能使歐亞各國經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密、相互合作更加深入、發(fā)展空間更加廣闊，是一項造福沿途各國人民的大事業(yè)。[1]

絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)，可以綜合交通通道為展開空間，依托沿線交通基礎(chǔ)設(shè)施和中心城市，對域內(nèi)貿(mào)易和生產(chǎn)要素進行優(yōu)化配置，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會同步發(fā)展。而當前，尤其需要推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)主要區(qū)域（包括：西北五省區(qū)陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆，西南四省區(qū)市重慶、四川、云南、廣西）[2]的城鎮(zhèn)化發(fā)展，通過沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升相關(guān)城市的競爭力、影響力和輻射力，助推絲綢之路經(jīng)濟帶順利向外延伸。

而新型城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種理想模式，是一種以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。[3]絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化道路，具體包括如下五方面內(nèi)容。

一、以新型工業(yè)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基礎(chǔ)

新型工業(yè)化的基本特征表現(xiàn)在：科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源的優(yōu)勢充分。在新型工業(yè)化的進程中通過科技創(chuàng)新、技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，有助于實現(xiàn)資源消耗占用的減量化，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)水平、保護生態(tài)環(huán)境的基本途徑，是帶動新型城鎮(zhèn)化的基本動力。可以說，沒有新型工業(yè)化就沒有新型城鎮(zhèn)化，新型工業(yè)化如同“火車頭”，牽引新型城鎮(zhèn)化前進。[4]推進“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化，就要突出抓好新型工業(yè)化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，促進產(chǎn)業(yè)的空間集聚，加快城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，進一步夯實城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其演進的自身規(guī)律，一般都是從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)逐步演進，演進的過程也伴隨著農(nóng)村地域向城市地域的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化的過程本身也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級的過程。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是指建立合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級。一座城市的聚集功能、輻射功能和帶動功能，是由城市的產(chǎn)業(yè)功能決定的。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是新型城鎮(zhèn)化的支柱，是城市生命力和競爭力的基礎(chǔ)。[5]推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)應(yīng)當是著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)水平。為此，我們要在以下方面作出努力：一是要大力引進、吸收、發(fā)展高新、高效的支柱型產(chǎn)業(yè)，培育優(yōu)勢高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，摒棄那些高能耗、高污染、低技術(shù)的重化工產(chǎn)業(yè)及從產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)的低附加值的產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；二是要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境，城市通過發(fā)展金融、物流、旅游、房地產(chǎn)等高質(zhì)量、高水平的第三產(chǎn)業(yè)為第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境，緩解第二產(chǎn)業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整、價格波動、資源變化過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟波動；三是要積極發(fā)展具有地方優(yōu)勢并能吸納農(nóng)村剩余勞動力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

二、以城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民市民化為核心

新型城鎮(zhèn)化的一大特點就是要由發(fā)展中的城市取向向注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，也就是說，要由原來的“重城輕鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)分治”，轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化作為新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)涵，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟、社會、文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等各個方面。推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化要求從城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實出發(fā)，堅持以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主線，用發(fā)展和改革的方式，通過城鄉(xiāng)之間要素的合理流動和資源的優(yōu)化配置，逐步減緩和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的機制，促進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的聯(lián)動發(fā)展，最終形成城鄉(xiāng)一體的社會格局；要求充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，通過城市反哺農(nóng)村、城市支持農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，較快地實現(xiàn)“城鄉(xiāng)機會平等、公共服務(wù)均質(zhì)、社會共同富裕”的目標；要求按照城鄉(xiāng)一體化的目標，加快完善城鄉(xiāng)規(guī)劃，加快各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村擴散，加快形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動的新局面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展繁榮。[6]

城鎮(zhèn)化的核心是“人”，本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的進程不能以剝奪農(nóng)民的權(quán)益為代價。推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化就是切實維護農(nóng)民權(quán)益，帶動農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的成果，全面實現(xiàn)農(nóng)民市民化，[7]使進入城市就業(yè)定居生活的農(nóng)民獲得與城市居民相同的合法身份，享受同等待遇，在文化、價值觀、生活方式等方面融入城市，成為推動城市經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的重要動力。農(nóng)民市民化不僅僅表現(xiàn)在戶籍的轉(zhuǎn)變，更重要的是附屬在戶籍背后的諸如住房、就業(yè)、社保、醫(yī)療和子女就學(xué)等相關(guān)政策待遇的市民化，只有這樣才能使農(nóng)民真正融入城市的經(jīng)濟、政治、社會、文化系統(tǒng)。

三、以空間合理布局、資源集約利用為特征

新型城鎮(zhèn)化不僅強調(diào)人口由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，更加注重城市與鄉(xiāng)村在空間布局上的銜接與協(xié)調(diào)。這樣，既可以避免城鄉(xiāng)空間布局上的斷裂與失衡，又可以培育農(nóng)村的發(fā)展活力，從而有利于城鄉(xiāng)資源的合理開發(fā)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動。[8]推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化，就是要在城市布局上，反對空間無序蔓延，堅決放棄“攤大餅”式的城市擴張模式，按照精明增長理念，嚴格控制城市建設(shè)人均用地指標，合理確定城市開發(fā)邊界，防止中心城區(qū)不斷向外過度擴張，進一步優(yōu)化城市空間布局，大力推進中心城區(qū)“緊湊型”發(fā)展，促進中心城市與衛(wèi)星城鎮(zhèn)共同繁榮，努力推動形成“多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)型”城市空間發(fā)展模式，加快形成多中心的城市發(fā)展與治理結(jié)構(gòu)。

此外，推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市的城鎮(zhèn)化必須堅持集約、高效地利用土地和其他各類資源。這就要求：首先，要根據(jù)城市發(fā)展的不同階段，科學(xué)制定城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，合理制定項目建設(shè)標準，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)項目，做好城市發(fā)展長遠規(guī)劃，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，嚴格控制大量占用土地，促進土地的合理流轉(zhuǎn)和充分利用。[9]其次，要積極推進城市土地整理，充分利用城市存量土地，提高城鎮(zhèn)土地利用率，做到“地盡其力”。第三，要禁止占用基本農(nóng)田，防止盲目征用土地，支持盤活存量土地，建立土地儲備制度，做到節(jié)約用地、合理用地。最后，要充分利用各類資源，提高資源的利用效率。堅持資源開發(fā)與節(jié)約并重，支持開發(fā)和推廣節(jié)約能源的新技術(shù)、新工藝和新設(shè)備；限制高能耗、高物耗的產(chǎn)品生產(chǎn)，降低城市發(fā)展的物質(zhì)資源消耗；引導(dǎo)居民使用節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品，實施資源綜合利用和廢舊物資回收利用等優(yōu)惠政策。

四、以生態(tài)環(huán)境友好、社會和諧穩(wěn)定為標尺

城鎮(zhèn)化是一個不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢，同時也是把非城市地域從一個自然調(diào)節(jié)系統(tǒng)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€人工調(diào)節(jié)系統(tǒng)的過程。在此過程中，惟有保持城市系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的平衡，才可能實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。[10]因此，推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化，必須堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的原則，把新型城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，走環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化道路，不斷提高生態(tài)文明水平，倡導(dǎo)低碳生活，努力建設(shè)綠色城市、健康城市和宜居城市，促進人與自然的和諧相處。具體來講，就是在城市的規(guī)劃和建設(shè)中，要充分考慮生態(tài)環(huán)境對城市發(fā)展的承載能力，通過加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進行生態(tài)環(huán)境綜合整治，確保城市發(fā)展的生態(tài)屏障安全，建立健全城市生態(tài)平衡體系。因此，絲綢之路經(jīng)濟帶沿線的國內(nèi)城市在發(fā)展中，要樹立環(huán)境優(yōu)先的理念，著力減少污染排放，加大污染治理力度，突出城市生態(tài)建設(shè)，創(chuàng)造優(yōu)美的城市人居環(huán)境，提升城市生活品質(zhì)，積極倡導(dǎo)環(huán)境友好的消費方式，建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好的“兩型”城市，實現(xiàn)城市與自然、人與城市環(huán)境和諧共處。[11]

同時，新型城鎮(zhèn)化要求把城市發(fā)展與構(gòu)建社會主義和諧社會有機結(jié)合起來，更加注重社會利益矛盾的調(diào)和，謀求社會和諧與公平，防止社會不公和兩極分化，實現(xiàn)城市包容性發(fā)展，使全體社會成員在城鎮(zhèn)化的進程中共享發(fā)展的成果。[12]因此，推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市新型城鎮(zhèn)化進程，要著眼于建立順暢的社會流動機制、合理的利益協(xié)調(diào)機制、安全的社會保障機制、有效的矛盾疏導(dǎo)機制，重點解決好城市征地拆遷中的利益調(diào)整、進城農(nóng)民工的管理服務(wù)等熱點難點問題，認真做好擴大就業(yè)、完善社會保障、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會事業(yè)、維護社會穩(wěn)定等和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)工作，使全體人民共享城市發(fā)展的成果。

五、以城市功能全方位完善為目標

城市功能完善就是要不斷完善和凸顯城市的基本功能，提升城市的綜合承載能力，培育城市的個性，形成城市的特色。為此，推進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國內(nèi)城市的新型城鎮(zhèn)化，一是要加快推進城市道路、橋梁、停車場、垃圾場站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快文化、教育、醫(yī)療、體育等城市社會事業(yè)設(shè)施的發(fā)展，不斷提高城市滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需求的能力，增強城市公共服務(wù)功能。二是要進一步拓展城市公共服務(wù)領(lǐng)域，加強城市社會綜合治理。積極推進“數(shù)字城管”，提高城市管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化水平，為廣大居民工作生活提供更好的服務(wù)。三是要優(yōu)化居住和生活空間，建設(shè)宜居宜業(yè)城市。加大城鎮(zhèn)住房保障工作力度，構(gòu)建合理的公有出租住房、經(jīng)濟適用房和商品房供應(yīng)機制，降低城市居民居住成本和生活成本，切實緩解居民“住房難”問題。四是要不斷改善居民居住環(huán)境，提高舊城區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量，努力營造舒適、便利的生活環(huán)境。[13]

說明：本文系教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“城市成長管理中政府工具的選擇與應(yīng)用研究”（11YJA630121）；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度項目“我國城市政府向社會組織職能轉(zhuǎn)移中的激勵型行政引導(dǎo)模式研究”（GD14CZZ01）；2014年廣東省教育廳特色創(chuàng)新項目（廣州大學(xué)“創(chuàng)新強校工程”人文社科類平臺項目）“廣東城市基層政府公共服務(wù)購買的全面質(zhì)量管理研究”（2014WTSCX058）。

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■責(zé)任編輯：張 煒