治理框架下的城管執法能力建設與公眾滿意度研究

張圣++張曉彤++周晨虹

導讀：在城市管理向城市治理的轉型過程中，城管執法能力已成為包括過程管理能力、服務公眾能力、公眾參與能力和知識創新能力等在內的綜合能力體系。對濟南城管的實地調研和市民滿意度的問卷調查發現，市民對城管工作效率、便民利民服務設施、公眾參與組織和制度建設以及先進城管技術等方面的滿意度較高，但對城管危機應對能力、執法態度與服務能力、公眾回應能力和執法人員素質等方面存在著不滿之處。因此，提升城管執法能力需著重建立城管危機管理機制，改進城管服務理念與執法態度，增加公民參與實效，加強城管執法人員培訓。

隨著我國城市化快速發展，城市社會問題日趨復雜化、尖銳化，城管執法能力不足的問題日益凸顯出來。城管在執法過程中與執法對象所發生的矛盾與沖突，成為媒體輿論所關注的熱點問題。提升城管執法能力已成為城管社會治理創新的關鍵所在。近年來，很多城市政府開始改革與創新城管執法方式，通過將“管理”寓于“服務”、鼓勵公民參與城管執法等方式提升城管執法能力，涌現出很多具有典型意義的創新個案。運用治理理論的分析框架，可以全面考察我國城市政府所進行的城管執法創新實踐，探討其真實成效以及公眾對提升城管執法能力的期待與需求。

一、治理視角下城管執法能力的新內涵

（一）城管執法能力的概念界定

從廣義上來說，行政執法是行政機關執行法律的行為，是主管行政機關依法采取的、具體的、直接影響相對一方權利義務的行為；或者對個人、組織的權利義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為。[1]城管執法是行政執法的一種特定形式，主要是指在城市管理范圍內實行相對集中行政處罰權制度，其實質是行政處罰權的相對集中行使。城管執法直接影響行政相對人的權利與義務，對行政相對人會產生直接的影響。如果城管執法中存在違法行使和不當行使，易于損害行政相對人的合法權益。因此，城管執法必須做到主體合法、內容合法、程序合法。

根據行政執法的一般意義和城管工作的特殊目標，城管執法能力可以理解為，城管部門在集中行使管理城市的行政處罰權時所體現出來的一種綜合管理能力。城管執法對于城管機構和執法人員的執法能力具有很高的要求，但是我國學術界對城管執法能力還缺乏充分的研究。已有研究也大多從法學專業角度論述城管執法能力的內涵，如，有學者將城管執法能力作為一種描述和衡量執法水平的潛在的“力”，即“執行的能力”，并認為執法能力是可以測量的“執行能力”。在法律實踐中，執法能力是一個實際能力與手段的體現，是一個判斷行政執法機關法律執行效果的預期性衡量指標。[2]城管執法能力是在城市管理中不斷發展更新的綜合能力體系。在城市管理的“統治”理念下，城管執法能力是指城管執法部門和執法人員嚴格遵照法律程序進行城市管理的技能與效能；而在城市管理的“治理”理念下，城管執法能力已不限于執法過程中的能力，而是具有了更廣闊的內涵和外延。

（二）治理理論的分析框架

治理理論于20世紀60年代在西方興起，20世紀90年代遂成為西方國家地方政府民主改革創新實踐的主要理論基礎。一直以來，關于治理的概念眾說紛紜，但也有其共同的要素與特征。澳大利亞學者富蘭克林·奧本-奧多姆（Franklin Obeng-Odoom）提出，“治理”概念常常在以下場合使用：一是作為大于政府的概念，二是作為一系列規則和過程設置，三是作為一個分析框架。將“治理”作為一個分析框架，在特定的經濟政治背景下來對治理的結構進行分析，在實踐中檢驗治理的效果。如，調查市民對治理的反應，就可以對治理的績效進行評估。[3]治理作為一個分析框架對政府管理的改革創新具有重要的解釋力。

近年來，我國很多城市的城管部門開始從“城市管理”轉向“城市治理”，探索以治理為導向的創新實踐路徑。在這些創新實踐中，城管執法能力已不僅僅局限于運用法律管理城市環境與秩序的能力，而且還包括了優化自身管理過程、為市民提供優質服務、廣泛吸收市民參與城市管理、運用先進技術提高管理水平等方面的能力。運用治理理論的分析框架，城市執法能力可以從過程管理能力、服務公眾能力、公眾參與能力、知識創新能力等四個層面來分析。

1.過程管理能力

過程管理能力是指城管機構內部相互協作、對城市環境、秩序等公共事務進行有效治理，應對城市各種危機事件的能力。過程管理能力是城管職能的重要組成部分，也是城管治理創新的基礎能力。“善治”是公共利益最大化的社會管理過程，以“治理”為導向的城市管理必須體現效率、法治和責任。過程管理能力就體現了城市治理對城管機構運用法律管理城市公共事務能力的要求。首先，過程管理能力應包括城管的依法處置能力。在城管執法過程中依法行政，合理合法地處置城管中的違法行為。城管部門內部以及與其他城市政府部門之間要建立完善的分工協作機制，有效配合共同治理好各種城市問題。其次，過程管理能力還應包括應急管理能力，即城管在面對各種緊急事件時所具備的及時有效處理問題的能力。當前在很多城市中都出現了城管執法的公共危機事件，不管是由城管執法過程引起，還是由執法對象所引起，都需要城管部門做出及時回應和處置。

2.服務公眾能力

政府要實現好的治理，應明確自己的執政目的所在，即政府是服務公眾的政府，要滿足的是公眾而非官僚政治的需要。“善治”理念下的城市政府不再凌駕于社會和公眾之上，相反，應將其職能落實到社會基層建設，體察民生、民情和增強服務辦事能力上。只有以公眾的需求為導向，了解并及時解決公眾的生活愿望和訴求，才能實現自身執政能力的發展和公眾對政府滿意度的提升。服務公眾能力是治理視角下城管執法能力建設的新維度，是從“為城市管理人民”轉向“為人民管理城市”的前提條件。具體而言，城管的服務公眾能力體現在城管部門基礎設施發展能力和與執法對象的溝通能力上。首先，城管應加強城市基礎設施的建設與維護，維護城市生活秩序，提高市民生活質量。其次，提升與市民，尤其是執法對象的溝通交流能力。通過改善服務態度、改進服務方式，實現與公眾的和諧溝通。只有在城市與社會良性互動的基礎上，才能從根本上解決城市問題。

3.公眾參與能力

治理理論的核心是治理主體的多元化。美國學者格里·斯托克認為，“現代社會國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任”。[4]提高公眾對政府管理的參與度，對實現政府“善治”來說尤為關鍵。吸納公眾參與執法過程的能力已成為城管執法能力的新指標。首先，城管部門要通過專門的社會組織吸納公眾參與城管執法過程。不僅應與社會組織協同合作，同時又要積極推動社會組織建設。其次，城管部門也要有效促進公眾對城管部門執法過程和執法結果的監督。通過政務公開，將自身行政執法狀況展現在“陽光”下，以積極的態度接受市民監督。

4.知識創新能力

知識創新能力是實現政府有效治理的必要能力。英國學者迪夫·亞當森（Dave Adamson）的研究發現，政府的治理創新需要加強政府公務人員的能力建設。如果沒有公務人員素質與能力的提高，政府部門難以適應治理所帶來的變革，公民對政府創新會產生懷疑，認為只是口頭的宣傳而已。[5]就城管執法而言，知識創新能力是指城管部門以先進科學技術更新執法方式，以嚴格培訓提高執法人員素質等方面的能力。城管部門的治理創新實踐如果沒有落實于其執法人員的能力與素質提升上，難以獲得真實的功效。城管部門的治理創新也必須具有知識創新能力，尤其是隨著城市管理科技化水平的提高，知識創新能力在城管執法能力體系中的作用會越來越重要。提高城管執法人員的能力與素質，掌握先進的城市管理技術與手段，有利于實現城市管理向城市治理的轉變。

從治理理論的視角可以把城管執法能力分為過程管理能力、服務公眾能力、公眾參與能力、知識創新能力這四個方面的能力。在城市管理的工作實踐中，這四個方面的能力不是孤立存在的，而是相互聯系、相互促進，共同構成城管執法能力的綜合體系。任何一個城市政府在面臨當前城市管理復雜性的嚴峻挑戰時，都需要從這四個方面考慮提升其城管執法能力的對策與路徑。

二、濟南城管執法能力建設的創新實踐

進入21世紀以來，我國很多城市政府開始加強城管執法能力建設，涌現出很多典型的創新案例，如北京市朝陽區的“全模式”社會服務管理模式、深圳市龍崗區“城管在社區”改革模式、武漢市“城管革命”治理實踐等，其中濟南城管由于其“為人民管理城市”的理念與實踐而引起社會關注。2012年，《求是》雜志發表了“為人民管理城市”的專題文章，介紹了濟南城管的經驗。[6]近年來，濟南城管一直沿著從“為城市管理人民”到“為人民管理城市”，再到“讓人民管理城市”的思路的不斷探索創新，在城管執法能力建設方面積累了較為豐富的經驗。2015年1月，本課題組對濟南城管局進行了實地調研，并就市民對濟南城管創新實踐的滿意度進行了問卷調查。

（一）濟南城管的個案情況

濟南城管的主要機構為濟南市城市管理局和濟南市城市管理行政執法局兩個連署辦公機構。2003年8月，原濟南市城建局調整為濟南市城市管理行政執法局。2009年12月，由濟南市建委等相關單位合并正式成立了濟南市城市管理局。濟南市城管局主抓日常城市管理，而濟南市行政執法局主要行使執法職能，兩個部門的權力有所交叉又各有側重。行政執法局主要承擔行使市容環衛、園林綠化、城市規劃、市政公用、人防、房產管理、建筑管理、開發拆遷等部門的行政處罰權。據濟南市城管局負責人介紹，2010年以來，濟南城管開始打造“服務、管理、執法”三位一體的城管新模式。這一模式的特色主要明確人民在城市管理中的主體地位，即城市管理是“為人民服務”不是“把人民管住”。因此，濟南城管把“人民滿意”作為城管工作的出發點、著力點和落腳點，將提升城管執法能力作為突破口，全力破解城市管理的難題與困境。

（二）濟南城管執法能力建設的創新實踐

按照治理框架下城管執法能力的四個維度，本課題組對2010年以來濟南城管在執法能力建設上的創新實踐做了如下總結。第一，從過程管理能力來看，濟南城管首先明確了城管執法權限與職責，推進城管執法機構、職能、權限、程序、責任法定化，依法確定執法范圍。其次，濟南城管著重理順城管與有關部門的關系，成立了城管執法市級協調機構，同時，濟南城管還建立城管行政執法責任制、執法考核和執法過錯追究制度。濟南城管不斷將城市管理重心下移，完善了街道辦事處、執法中隊、社區居委會、城管協管員四方聯動機制。第二，從服務公眾能力來看，濟南城管主要是通過改善城市基礎設施以及強化便民服務等來提高城管的執法能力。濟南城管不僅全力打造省會城市新形象工程，同時為城市弱勢管理對象提供支持和救助。2011年，濟南市城管局設立了全國第一家攤販救助基金，將城市管理對象納入救助系統。第三，從公眾參與能力來看，濟南城管主要打造“百姓城管”的公眾參與平臺。2011年，濟南市組建了全國第一家“百姓城管協會”。城管協會擁有十萬多成員，設立嚴格的章程、執行機構和法定代表人，是國內較大的市民參與城市管理的社會組織。第四，從知識創新能力來看，濟南城管采用了“數字城管”、“地圖工作法”等新技術，著力打造“智慧城管”。這些新技術增加了對城市違法情況和危險環境的監察力度，增加了城管處理案件的有效度，大大提高了城管的執法能力。

三、濟南城管執法能力的公眾滿意度問卷調查

（一）研究過程與方法

濟南城管執法能力建設的創新實踐是從2010年開始，經歷五年時間，這些創新舉措是否取得實效？濟南市民對這些政府創新是否滿意？還需要從哪些方面進一步提升城管執法能力建設？針對這些問題，本課題組對濟南市民進行了較大范圍的問卷調查。根據治理視角下城管執法能力的分析框架，調查問卷從城管的過程管理能力、服務公眾能力、公共參與能力和知識創新能力等四個層面設計相關問題，以了解濟南市民對于濟南城管執法能力建設的滿意程度。

本次問卷調查主要是在濟南市區范圍內進行隨機抽樣調查。被調查者的基本情況是：從性別上看，女性占52.8%，男性占47.2%；從職業上看，商販占17.4%，普通營業員占15.9%，個體商戶占24.8%，生產運輸工作人員占6.8%，企業工作人員占16.2%，教師占3.6%，公務員占2.5%，學生占9.6%，無業的占3.2%；從居住狀況上看，常住人口占59.5%。被調查者側重選擇了與城管有頻繁互動的城市居民。本次調查共發放問卷650份，回收問卷516份，有效問卷回收率79.38%。課題組運用SPSS20.0數據統計軟件對所獲取數據進行了統計與分析。

（二）濟南市民公眾滿意度問卷統計分析

1.過程管理能力整體有所增強，但危機反應能力仍有不足

對于城管過程管理能力的滿意度，問卷主要設計了市民對于城管的“執法工作效率”、“城管執法與其他政府工作的協調程度”、“對城管危機事件的反應”等問題，并且設計了“與五年前相比城管執法能力是否提高”問題，以反映市民對城管創新實效的評價。問卷統計分析發現，市民對城管執法工作效率基本上持肯定態度，近七成市民認為城管工作效率有所提高，但對于提高的幅度不是很滿意，五成多的市民認為有所提高，但進步程度不大（參見圖1）。與此對應，在五年前后城管執法情況的比較上，不到兩成的市民認為城管執法能力有了很大提高，一半以上的市民認為城管執法能力有提高、但提高的程度很小，也有一部分市民認為城管的執法能力不但沒有一定的提高和進步，反而在一定程度上有所下降（參見圖2）。這反映了市民雖然對近年來城管執法能力的改進持肯定的態度，但是對于提升幅度并不是很滿意。對于城管執法部門與其他政府的協同配合問題，市民的滿意度較高，有78.9%的市民表示滿意或基本滿意；但是市民對城管危機事件的反應能力方面的滿意度相對較低，有四成多市民認為城管不能對危機事件做出及時反應，這說明公眾認為城管在處理危機事件能力方面存在著滯后性，城管危機公關意識有待繼續加強。

2.服務公眾能力硬件設施滿意度較高，但城管執法態度與方式仍有待改進

對于城管服務公眾能力的滿意度，問卷主要圍繞“城市基礎設施的建設與維護狀況”以及“城管的服務意識與執法態度”等來設計問題。問卷統計分析發現，市民對于城市道路交通、環境衛生設施的狀況基本持滿意態度，這也說明濟南市民對近年來城管在硬件設施方面的投入比較認可。尤其是近年來，濟南城管努力打造“潔、靚、諧”的城市新形象工程，投入了大量人力與物力，城市交通、環境衛生與設施得到明顯改觀，濟南市民對此是持贊同態度的。同時，濟南市民對于城管服務意識的改進也有著較高的評價，有七成市民認為，城管在執法過程中宣傳法律知識方面做得基本到位。但市民對城管的執法態度仍然有很多不滿，有半數以上的市民對城管執法態度表示不滿，而這一指標在商販人群中的比例達到八成以上（參見圖3）。雖然市民對于城管的印象日趨改善，但是對城管的負面報道仍然時有發生。不能否認，城管部門與城管人員仍然需要花大力氣改善自己的公眾形象。

3.公眾參與城管的社會組織與制度建設有所突破，但公眾參與的實效性與持續性不足

對于城管公眾參與能力的滿意度，問卷主要調查了市民對于濟南城管的公民參與途徑的認知與滿意程度、市民對于報紙、網絡等媒體監督以及對城管反饋的滿意程度。問卷統計發現，市民參與城市管理的意識逐漸覺醒，有九成以上的被調查市民認為，參與到城市管理中是一件有價值的事情，其中兩成市民認為這一活動非常有價值。但是調查也發現，市民對于濟南城管吸納公眾參與的主要方式“百姓城管”的了解程度并不是很高，大部分受訪者表示，只是聽說過“百姓城管”，但并不很清楚它的具體情況，更談不上參與其中（參見圖4）。在城管執法的公共監督上，有八成以上的被調查市民認為，新聞媒體在對城管監督方面發揮了重要的作用，產生了良好的效果，極大地推動著城管執法能力的完善。但從調查中也發現，城管對于市民意見的反饋能力并不令人滿意，六成以上市民認為，城管反饋速度一般或不及時（參見圖5）。由此可見，城管在增加公共參與實效和及時反饋公眾訴求方面的能力還需要進一步提高。

4.能夠采用先進城管技術，但普及率相對較低，城管培訓迫在眉睫

對于城管知識創新能力的滿意度，問卷主要調查濟南市民對于濟南城管所采用的“數字城管”、“地圖工作法”等技術的滿意程度。所謂“數字城管”是指運用數字化技術和網格化方法進行城市管理的先進城市管理方法，而“地圖工作法”則是指以滿足市民公共服務需求為目標，通過編制地圖，將便民服務信息納入城市管理電子地圖，進行統一規劃和管理的城市管理方式。這些建立于現代計算機網絡技術基礎上的城管技術已經被濟南城管采用，但普及率還相對較低，市民對這些新技術所帶來的城管執法能力提升也不是很滿意。有2～3成的居民認為，城管新技術沒有太多的實際效果。有九成以上的市民認為城管執法人員還需要加強現代科學技術、法律知識和執法技能的培訓，才能更好地適應城市現代化的要求（參見圖6）。

五、提高城管執法能力的對策建議

通過對濟南城管的實地調研和對濟南市民的問卷調查課題看出，以治理為導向的城管執法創新實踐很大程度上提升了城管的執法能力，濟南市民對濟南城管執法能力方面所做的創新基本持肯定態度，這也反映出，城管部門在社會輿論壓力之下不斷改善公共形象的努力取得了一定的成效；但市民對城管的危機反應能力、城管執法態度和方式、城管技術水平和城管執法人員的素質還存在著諸多不滿意之處。為了進一步提升城管的城市管理能力，更好地滿足公眾的需求，提高公眾滿意度，應著重從以下四個方面入手。

（一）建立城管危機管理機制

城管部門是社會矛盾與沖突最為集中的執法領域，“焦點”問題頻出，社會關注度相對較高。通過調查發現，雖然大多數公眾對于城管的過程管理能力基本滿意，但對于城管危機管理很不滿意。因此，加強城管的危機管理，建立危機管理機制是提高城管執法能力的當務之急。首先，城管部門應充分總結各種城管危機事件的發生原因，對不同類型危機事件進行分類分析，掌握城管危機事件發生的規律性。其次，在組織重大執法活動時應事前進行風險評估，做好危機事件的應急預案。增強城管執法人員對危機事件的處理能力，防止城管執法人員在面對突發狀況時采取不恰當的執法方式。第三，加強源頭治理。城管執法大多處理城市問題中的末端事件，矛盾集中，易發沖突，因此，做好前端治理也有助于降低城管的執法成本。

（二）改進執法人員的服務態度和執法方式

隨著城市現代化發展，城市交通環境衛生狀況大多得到改善。大多數市民對城管硬件建設的服務能力基本滿意，但是對于城管的執法態度和執法方式等“軟服務”能力有著更為集中的不滿。因此，為了提升城管服務公眾能力，必須著重改善城管執法人員的服務態度、改進執法方式，從根本上轉變公眾對于城管的負面印象。但改進執法人員的“軟服務”能力，卻需要從“硬制度”入手。首先，要完善行政處罰、行政強制程序，建立執法全過程記錄制度和案件主辦人制度。其次，建立完善城管執法監督機制，嚴格執法責任，嚴肅執法紀律，實行城管行政執法責任制、執法考核和執法過錯追究制度。第三，加強城管執法人員的管理，實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度。

（三）完善公眾意見反饋制度

將公眾參與納入城市管理體系之中，是治理理論視角下城市管理創新的關鍵所在。雖然很多城管治理創新都注意到了公眾參與的重要性，也采取了相應的措施，建立了基本的公眾參與平臺，但公眾參與城市管理的實效性仍然很低。有的公眾參與只是在啟動時產生了一些宣傳效應，并沒有能真正吸納公眾參與城市管理的過程之中。城管部門對公眾參與訴求的反饋能力也明顯不足。因此，城管部門應繼續堅持依靠群眾辦城管的思路，加強與公眾互動與反饋能力的建設。首先，建立有效的市民訴求回應機制，拓寬公眾利益表達渠道，主動讓市民監督自身執法。通過網站、熱線電話、接訪等多途徑與市民進行交流。其次，加強城市管理的社會組織建設，通過社會組織鼓勵市民積極參與城市管理。第三，推進居民自律和居民自治，通過城管工作進社區，加強對市民城管法律知識的宣傳教育，提高公眾參與城管的實效。

（四）加強城管執法人員的知識培訓與素質提升

在以治理為導向的城管創新中，知識創新能力往往是具有滯后性的要素。由于城管執法人員科學文化素質水平的制約，城管所采取的治理創新往往難以持久發展。要使公民參與成為公共服務現代化不可缺少的組成部分，政府部門必須意識到公民參與的積極意義。提高政府部門公務人員對公共參與的治理能力，建立相應的培訓和支持機制是促進政府職能轉變的有效途徑。加強城管執法人員的培訓與能力建設尤為重要。[7]在城管治理創新中，不僅要加強對城管執法人員法律知識與其他專業知識的學習培訓，還應著力提高城管執法人員的科技文化素養，使其熟練掌握與運用現代信息技術，提高工作效率。

從對濟南城管的調研可以看出，近年來城市政府的治理創新實踐取得了明顯的成效，市民對于政府所做出的努力是基本肯定的，社會輿論對于城管和市民的矛盾也不再呈現出明顯的“一邊倒”態勢。在城市現代化加速發展的背景下，城市管理仍然面臨著嚴峻的挑戰。城市管理部門必須盡快提升城管執法能力，從過程管理能力、服務公眾能力、公眾參與能力、知識創新能力等四個方面入手，探索城管執法能力建設的有效路徑，實現城市管理水平質的飛躍。有理由相信，優質高效的城市管理服務會得到市民更多的擁護和支持。

說明：本文為濟南大學國家大學生創新訓練計劃項目“走進濟南城管：治理視角下的城管執法能力建設研究”的階段性成果。

參考文獻：

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■責任編輯：王 縉