我國農田水利投資不足原因分析

萬志紅 趙如丹 易思岑

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650000)

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我國農田水利投資不足原因分析

萬志紅 趙如丹 易思岑

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650000)

資金是組織重要要素之一，資金的籌措完全受制于組織另一要素——人。上一部分介紹了農田水利建設現狀——融資建設項目嚴重不足，本部分將針對各利益相關者一一分析造成該現狀的原因。

1 中央政府主導融資——主導地位限制投資總規模

表現為中央財政投資比例低；政府投資偏好表現為偏好大中型項目，忽略小型項目；地方政府配合建設——財力有限，地方政府責權不匹配，出現了“小馬拉大車”的問題，博弈中的占優策略——不投資。

在目前，分析我國的投資機制中各投資主體的投資額度，可發現中央政府、地方政府是主要投資主體。同時，根據我國的公共工程建設的相關政策，可發現中央與地方共建項目，均是中央投資，地方政府遵循1：1的比例配套資金(數據也表明，地方政府投資總額保持著略高于中央投資的水平不變。)。所以，可以得出結論：中央政府在水利建設中占據主導地位，水利投資總規模取決于中央政府投資規模。中央在農田水利投資中占據主導地位，是對其的必然要求。可以從兩個角度進行解釋：財權、普遍的公共性。

中央政府獲取的收益大于成本，地方政府分享的收益大于成本。這一博弈就構成了經典的“智豬博弈”。

表1 中央與地方共建水利投資收益矩陣圖

分析該博弈矩陣可知，沒有占優策略。博弈的均衡解總是中央政府先行投資，地方政府總是選擇不投資。不管中央政府投資還是不投資，不投資總是地方政府的占優戰略。而當地方政府依照其占優戰略行動，即不投資，中央政府的占優戰略就是投資。因此，最終的結果就是中央政府投資，地方政府跟著投資(地方政府在強制力作用下不得已選擇非占優策略)。這樣簡單的博弈模型，可以解釋水利建設機制，也就是主要依靠中央投資的機制。

博弈論從一定程度上對農田水利投資不足進行了解釋。然而，農田水利供給不足并不是單方面的原因造就的。資金自身定義的不精確性導致的彈性供給也是原因之一。例如，盡管中央“一號文件”里明確提出要大幅度增加中央和地方財政專項水利資金,從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。但是這里的“收益”到底是毛收入還是凈收入并沒有規定,兩種不同的劃分將導致土地出讓收益數額的巨大差異。加上各級政府對于上級財政資金的使用方向上存在不合理,大多財政撥款用于修建公路等地方民眾最需要的地方,投入到農田水利的資金少之又少。

相較于GDP的增長而言，農田水利這一塊的投資卻是處于停滯甚至負增長狀態。尤其是在中央投資決定農田水利投資規模的前提下，在農田水利設施供遠遠小于求的情形下，中央政府對于農田水利的投資力度不增反減，這加劇了農田水利投資形勢的嚴峻性。

政府的職能是提供公共產品和服務，具有公共性。然而，政府是由有經濟理性的人構成的，政府官員追求政績，政績的重要指標之一是GDP。于此，政府的投資偏好表現在城市公共產品過剩，而農村公共產品不足。

地方政府的事權多于中央，而稅收的大部分歸屬于中央，這會導致實權與財權的不匹配，擔負著絕大多數公共產品提供重任的地方政府缺乏財力的支撐，難以實現提供所需農田水利設施的政府職能。

地方責權的不匹配表現在財權上移，事權下放，即沒有足夠的財力來保證地方政府職能的實現。[1]

2 市場資本投入不足。

事實上，政府在農田水利等公共工程方面主要是采取政府采購、招標等方式，法律對此也有較為完善的制度規范。然而，這卻是政府主導決策，市場執行的模式，從資金投入角度來看，屬于政府而非市場資本投入(當然，以發行公債來籌集市場閑散資本同樣歸于政府投資)。政府并未針對市場主動提供農田水利設施提供完善的制度規范，包括優惠政策、準入政策等，這在資本籌集和渠道準入上設置了市場進入的門檻，加大了市場投資難度，挫傷投資積極性。

在現行水利建設投資機制下,水利建設投資管理模式主要強調計劃管理,投資的評估審批環節非常繁復。高額的費用不僅會使一些水利項目望而卻步，更是嚴重擠占了本就有限的水利建設資金。[2]

根據“誰受益，誰負擔”原則，農戶是小型農田水利設施建設的主體。然而，農戶自身籌措資金能力有限、收益的外溢導致的不愿投資、政策性金融組織的有名無實諸多因素早就了農戶這一建設主體的空缺。

3 受搭便車偏好、金融體系專項借款流出的影響導致農戶融資能力有限。

搭便車偏好，由于農田水利設施的產權不明晰，對于公共產品，根據博弈論的觀點來看，博弈各方都是處于觀望之中，等待他人投資，自己受益。而有投資需求的人，由于沒有排他機制或排他成本過高，使得實際個人收益減少，從而會降低其投資意愿。就個人各自投資而言，最終，得出的博弈結果為實際投資產出的公共產品小于社會總需求。

此外，目前農村針對農村公共物品的供給采取一事一議制度，且小型農田水利設施的建設遵循著“誰受益，誰負擔”原則。而針對公共產品的需求，其社會需求為個人需求的垂直相加。其供給是依據每個消費者對其的評價來決定的。即每個消費者對這個物品的效用評價——愿意支付的價格(稅收)——加總——成為公共物品的供給成本。在目前的制度政策基礎上每個人都不愿真實地說出自己的意愿(低評農田水利)，這樣農田水利設施的供給水平就無法實現帕累托最優。

村民投資可分為村級集體或者其他經濟組織投入、農民合伙籌資、農戶個體投資。農戶個體投資適用于以農戶自用為主的小型農田水利設施。此類設施一般是農戶在承包經營的果園、菜地等范圍內建設，資金投入較少，受益對象單一。目前，在我國，村級集體或者其他經濟組織投入占農戶投資的較大比重，所以，這也導致了我國農戶投資農田水利不足。

[1] 王振宇，論完善分稅制財政體制的幾個關系[J]中國經濟時報,2009(9)

[2] 葉曉明，水利建設投融資機制的思考[J]湖南水利水電,2007(4)

萬志紅(1991.12-)，女，漢，云南昆明人，在讀碩士研究生，云南大學公共管理學院2014社會醫學與衛生事業管理專業，研究方向：醫藥衛生體制改革。趙如丹(1991.8-)，女，漢，云南臨滄人，在讀碩士研究生，云南大學公共管理學院2014社會保障專業，研究方向：社會保障。易思岑(1990.7-)，女，漢，四川達州人，在讀碩士研究生，云南大學公共管理學院2014級社會醫學與衛生事業管理專業，研究方向：醫藥衛生體制改革。

S27

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1672-5832(2015)12-0285-01