行政主導下的社會管理創新:實踐觀察與政策反思——以網格化管理為例

楊 光 飛

(南京師范大學 社會發展學院，南京210097)

一、相關背景以及問題的提出

改革開放以來，中國在經濟建設上取得了重大成就，三十余年來中國的經濟年平均增速近10%，2014 年國內生產總值達到103 856.6 億美元，人均GDP 約7 485 美元，不僅在經濟總量上成為世界第二大經濟體，而且人均收入指標也基本進入中等收入國家行列。伴隨經濟建設所取得的重大成就，中國的經濟管理制度在宏觀上逐漸告別了單一的、高度集中的計劃經濟模式，在中微觀層面也不斷嘗試和鼓勵各種制度創新，例如早期農村的家庭聯產承包責任制，針對國企、鄉鎮企業所采取的承包制、股份制、資產重組等制度創新。應該說，這些經濟管理制度的創新既是市場化改革倒逼的結果，同時也為后續的經濟發展創造了更加有利的條件。

相對于經濟管理領域中的持續變革和創新，改革開放以來的很長一段時間，中國的社會管理模式并沒有進行相應的創新和變革，甚至嚴重滯后于社會結構的變化。在以“經濟建設”為中心的單一思維模式下，盡管在市場化變革的推動下社會結構也發生了重大變化，尤其是人口結構、就業結構、城鄉結構以及社會階層結構都發生了幾千年未有之大變局，但計劃經濟時期的社會管理模式卻并沒有發生相應的變革，甚至嚴重滯后于社會結構的驟變。以城鄉結構的變化與人口流動為例，1978 年中國的城鎮化率只有17.9%，2007年的城鎮化率就已達到44.94%，2014 年中國城鎮化率更是達到54.77%;截至2014 年，全國農民工總量2.74 億人，其中“離土又離鄉”外出農民工1.68 億人，平均每年增加的城市人口約為1 453 萬，大多數是從農村轉入的，這種大規模的社會流動無疑帶來了城鄉結構巨變，但是面對現實中大規模的社會流動和城鄉結構的快速發展，中國長期秉承“不出事”的消極社會管理模式，沒有采取積極的應對措施和創新策略，導致在流動人口管理、戶籍管理以及社會服務提供方面等都嚴重滯后于現實發展和社會需求。

可以說，相比于經濟結構和經濟管理的相互適應程度來看，中國現實中社會結構所發生的重大變化并沒有帶來社會管理模式及時的調適和創新，兩者甚至是脫節的。針對這種“重經濟、輕社會”所帶來的后果，已故社會學家陸學藝先生有過清醒的認識，曾經提出“中國社會建設至少落后經濟建設15 年”的著名論斷。影響社會建設的因素有很多，而社會管理的滯后和“脫嵌”無疑是一個非常重要的因素。近年來，中國政府已經意識到“重經濟、輕社會”所帶來的嚴重社會后果，不僅在宏觀決策層面把社會建設作為五位一體的重要一極，同時也開始在實踐層面重視社會管理創新。應該說，近年來中國開始扭轉“重經濟、輕社會”的單向度發展模式，著力在社會建設以及社會管理領域加以探索和創新。值得關注的是，中國現階段的社會管理創新往往是在政府推動下實施的，這和自下而上的、源自社區以及NGO 所發起的社會創新有所不同，那么中國的這種自上而下的社會管理創新能否有效解決新形勢下的社會問題?具有何種優勢?是否帶來了一些非預期的后果?本文將以中國近年來諸多地方實施的網格化管理為例加以探討。

二、網格化管理:行政主導下的社會管理創新

網格化社會管理借用了計算機網格管理的思想［1］。最初的網格化是指利用互聯網上的新興技術，創造性地將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、遠程設備、傳感器等融為一體，并將管理對象按照特定的標準體系劃分為相應的網格單元，利用上述的各項信息技術以及各網格、各單元之間的協調機制，從而加強交互性，使每一個網格單元之間都能有效地交流信息，最終達到整合和共享資源的目標。

而網格化社會管理，是將虛擬空間中的這種創新意識充分運用于現實空間中，通過地理編碼、網格地圖以及信息管理、現代通信等技術，將不同的街道、社區劃分為若干個網格，同時將網格單元內的人、事、組織、資源等要素形成多維的信息體系，通過網格單元進行對接，借助一定的反饋系統，一旦發現任何問題，都能及時反饋到指揮平臺，通知相關部門解決問題，實現全面、有效的城市和農村社區管理［2］。無論是出于管控功能還是服務功能［3］，網格化社會管理顯然都不僅僅是信息技術的運用，更多的是借助于網格平臺，重組空間關系，重新落實責權利，通過資源共享、快捷的反饋來提供高效的管理和服務。

但是，可以看出，上述的網格化管理模式中并沒有明確的主體要求，它重點強調的是資源共享性以及反饋的及時性，但是作為一種管理模式，它又是需要客觀的管理主體的存在，而事實上作為社會管理的主體可以是一個社區甚至是一個基層的社會組織。那么，中國目前的網格化管理是否由社區或者社會組織主導的呢?從現有的資料來看，中國的網格化管理源于公安系統開創的網格化巡邏。而作為一種城市基層治理新模式，其首創者則是北京市東城區。2004 年，該區以一萬平方米為網格單元，將全區25.38 平方公里劃分為1 593個網格，并配備了350 名城市管理監督員實施全時段監控。同時，將6 大類54 種城市部件以及7 大類33 種城市問題都進行了電子編碼，后臺指揮中心借助信息化手段可以對轄區的各種管理問題做出及時有效反應。2005 年10 月，建設部向全國總結推廣東城區的經驗，并選擇了上海、深圳、武漢等十個城市作為網格化管理的試點。此后，上海的“社區網格化管理”、浙江舟山的“網格化管理、組團式服務”等典型模式不斷涌現［4］，目前網格化社會管理的實踐方興未艾，但是值得關注的是，中國的網格化社會管理幾乎無一例外地都具有鮮明的行政主導性，很少由社區或者社會組織作為管理的主體，地方政府成為網格化社會管理的主要推手。

首先，中國大部分地區的網格化社會管理都是地方政府響應中央政府相關政策所采取的一種舉措，地方政府往往是網格化社會管理的倡導者、決策者和發起者。中央決策層從10 年前就已意識到社會管理變革的重要性和迫切性，并釋放出明確的政策信號。2004 年9 月，黨的十六屆四中全會上提出了要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2007 年10 月，黨在十七大報告中提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2009 年底，中央在國家政法工作電視電話會議中強調“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”是三項關鍵的工作，社會管理創新無疑是更為重要的一部分。2011 年2 月19 日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班儀式上也強調了加強和創新社會管理的重大戰略意義。可以看出，社會管理創新已經成為中央工作的重點之一。相比于改革初期地方政府熱衷于經濟領域的創新，近年來隨著社會問題的凸顯以及中央政府對社會建設、社會管理的高度重視，地方政府也開始重視社會建設和社會創新，行政主導下的網格化管理顯然是社會管理創新的一種形式，也是地方政府用以應對社會風險、化解社會矛盾、解決社會問題、協調社會關系、規范社會行為、促進社會公正、保持社會穩定、完善社會服務的新嘗試。

其次，地方政府的行政主導作用還貫穿于網格化管理的整體過程，包括宣傳、實施、評估等。在計算機網格管理中，只是強調資源的共享，并沒有突出管理的主體，但是網格化管理被運用于現實中，管理的主體作用會立即凸顯出來。從中國目前網格化管理的實踐來看，地方政府對于網格化管理起著絕對主導的作用，以南京市棲霞區近年來所實施的網格化管理實踐來看，從棲霞區對于街道網格化管理的評估指標中我們可以看到，地方政府的主導性貫穿于網格化管理的整個過程。在下表中可以看出，網格化管理是由區一級政府主導推動的，將轄區的多個街道進行多級網格的劃分，并且以街道為單位對網格化社會管理的績效加以考評。顯然下表中的10 項內容是由區一級政府制定的，對于街道的評估、獎懲也是由區一級政府的相關職能部門來執行的;當然街道作為政府的派出機構同樣也對下一級單位進行評估和監督。可以看出，網格化管理是自上而下推進的，其間，行政力量占據著主導作用。

棲霞區各街道基礎工作評分(來源于棲霞區某部門資料)

最后，在網格化管理進程中，盡管會動員和鼓勵社區居民、NGO 社會組織以及志愿者等力量的參與，甚至注重發揮各類社會組織、各類經濟組織、群眾自治組織和駐區企事業單位等社會力量的積極參與，也能重點培育引導專業型、支持性、公益類、特色化的社會組織和群眾自治組織共同參與到網格化社會服務管理工作中來，但這些組織在整體上只是有限的參與，真正推進和掌控網格化管理進程和考評的還是地方政府以及政府的相關職能部門。可以看出，在網格化管理的格局中，很好地秉承了“黨委領導、政府負責”的大計方針，但是對于“公眾參與、社會協同”的目標并沒有真正實現，尤其是地方政府和社區、社會組織相互之間尚沒有就社會管理、社會服務等議題形成真正的協同關系;甚至可以說，行政的權力是超越于其他主體之上的，在這個意義上我們可以說網格化社會管理是行政主導下的社會創新，或者說地方政府為了解決社會問題、滿足社會需求所嘗試的政府管理創新。

三、網格化管理的邏輯與行政主導的優勢

盡管中國早已提倡“三級管理、五極網絡”的社會管理模式，但由于條塊的分割體制所帶來的責權利的分離和脫節，導致基層社會管理的相互推諉和低效現象，早已無法應對市場化變革所帶來的社會流動、社會結構的變化，既不能維持一定的社會秩序，甚至不能就地調解一些社會矛盾和社會沖突。例如新世紀以來，中國群體性事件次數和參與人數均一度呈上升趨勢，群體性事件所涉及行業越來越多，主體成分也呈多元化，這些群體性事件雖然成因復雜，但是這和最初缺少及時的調解以及導致群眾表達訴求的渠道被阻斷有關，顯然計劃經濟遺留的僵化的社會管理模式無法解決新情境下的此類復雜社會問題，網格化社會管理作為一種創新形式也是在此情境下被采用并推廣的。

那么，網格化管理何以能應對并解決復雜情境下的各種新問題和新需求?通過上述對網格化社會管理的介紹，我們可以得知，推行網格化管理，其目的在于打破以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責權利不明的種種弊端，并將資源重新整合，進一步下放事權，構建一個新的社會管理體系。在這一意義上，網格化的核心并非僅僅是增加一級更小的基層管理單元，而是改寫了基層社會管理的體制構造［5］。對于服務型網格化管理而言，網格化管理的實質是管理者將滿足服務對象的需求作為具體的任務，建立統一的調度管理機制，借助跨部門的管理規則和業務流程，運用現代信息技術的支撐，構筑資源共享與工作協同的運作模式，使管理者突破傳統方式和手段的局限，實現流程順暢，提高綜合管理和服務的效能［6］。幾乎所有網格化管理的第一步都是劃分網格，并且往往遵循“縱向到底、橫向到邊”的全覆蓋準則，之所以如此，是因為考慮到傳統的管理模式已經暴露出太多的管理死角，只有采取“縱向到底、橫向到邊”的網格覆蓋，才能涵括所有的社會管理對象，包括外來人口，也才能打破戶籍限制，細分責任區、明確責任事、落實責任人、嚴格責任制。

2005 年開始，北京推廣“數字化管理模式”，將大社區進一步分成小網格，實現了精細化的社會管理;2007 年以來，浙江省舟山市為滿足因當地發展提出的新需求，也在網格劃分的基礎上推行組團式的網格化管理服務，上海、鎮江、四川以及南京棲霞等地也先后嘗試開展了“城鄉一體化模式”下的網格化管理。縱觀各地網格化管理的具體實踐，劃分明確的網格，借助于網格平臺進行全方位的管理或者服務是他們的共同點。竺乾威教授借助于公共管理的無縫隙管理理論對此加以解釋，認為網格劃分的意義在于打破了部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導向的、精細的、個性化的全方位覆蓋的公共服務，重塑了公共服務的流程［7］。

網格劃分只是網格化劃分的第一步，如何借助網格及時發現問題并及時整合各種資源來解決問題才是問題的關鍵所在。“網格的管理員一般只能發現問題，而沒有能力解決他所發現的所有問題，因此他需要后臺支持。”［7］尤其是對于服務型的網格化管理而言，不僅需要進行明確的網格劃分和及時的信息反饋，還需要解決問題和提供服務的專業團隊。對于西方很多國家來說，這種專業團隊是可以由一些社會組織來勝任的，而對于中國來說，由于社會組織的“先天不足”，這些專業團隊往往只能由政府的職能部門承擔或者是由政府牽頭組建而成，政府具備強大的資源動員能力顯然更有利于網格化管理和服務。

行政主導下的網格化社會管理還能夠借助于一定的考評機制將政府目標和民意需求統一起來，這顯然有利于社會目標的實現。以南京市棲霞區網格化社會服務管理模式考評細則為例，在確立網格范圍、明確權責之后政府會引進第三方對不同的網格績效加以評估，盡管這是由地方政府制定并主導的考評，但是考評的內容卻大都是關乎民生訴求的，可以說通過這樣的考評方式能將民意需求納入到政府目標，將社會目標和政府目標統一起來。在政府的高度重視下，各種資源得以調動，并且借助于民意指向的考評細則，網格化管理客觀上確實能高效地解決社會問題，甚至能解決一些“疑難雜癥”。作為一種自上而下的社會管理創新，網格化管理如果通過一定的創新手段將民意需求納入政府目標，客觀上帶來了“雙贏”效果，不僅能及時回應和解決基層群眾訴求，同時也改善了底層干群關系。在這個意義上，網格化管理中的行政主導起到了積極的作用，尤其是在解決底層民眾的需求層面具有不可替代的作用。

四、行政主導下網格化管理的局限性

行政主導下的網格化管理仍然采取類似“錦標賽”的激勵機制，是和政績、待遇掛鉤的，導致基層的工作人員壓力過大。由于網格化管理是面向基層的管理，導致考核往往只是區級以下鄉鎮以及相關職能部門的考核，一定的問責機制和錦標賽的激勵機制固然能力促問題的解決，但是可想而知，基層工作人員的壓力過大，在網格化管理的評估環節中，往往是以結果導向的，尤其是對居民滿意度的調查作為評估基層單位的網格化管理業績的依據，但是導致居民不滿意的因素往往并不是基層政府能夠勝任的，例如物價因素是和市場因素相關的，更多的是受大環境影響，但是網格化管理的相關條例中卻往往只問結果，不問原因，導致網格的泛化。由于網格化管理幾乎是全方位的，涵蓋了社會、生態、環境、應急事項等，是一種結果取向(包括硬指標和彈性任務)，并且在指標體系的設計上都增加了居民滿意度和幸福感等軟指標，上級政府固然通過一定的問責機制、激勵機制能督促下一級政府機構(派出機構)來高效地完成，但是從一定意義上看，行政主導的網格化管理仍然是一種垂直管理，只不過在將資源、人力下移的同時，重新明確了基層單位的責任，并和報酬對接，形成一種新的壓力機制，給基層工作人員帶來過大的壓力，并且這種“結果導向”的考評往往無益于問題的真正解決。

行政主導下的網格化管理還面臨著高成本問題。相比于一些社會自治組織，行政主導下的網格化管理顯然要耗費大量的組織成本、物質成本以及人力成本。從網格的劃分、責權利的重置到對不同網格績效的評估考核顯然都需要投入大量的人力、物力、財力。行政主導下的網格化社會管理還加劇了社區行政化，導致不少基層居委會的工作人員享用財政補貼，這無疑增加了管理成本，這種高成本也會給地方政府帶來很大的財政壓力。目前，實施網格化管理的基本上都是財政條件較好的地區，一旦財政條件惡化未必能支撐網格化管理的長期發展，在這個意義上，行政主導下的網格化社會管理具有一定的受限性。

行政主導下的網格化管理面臨基層如何自我實施治理的困境。從社會系統的良性發展來看，基層社區最終需要借助于基層社會資本和社會組織進行自我管理和自我服務，而行政主導下的網格化管理由于政府的強勢介入，會不會削弱社區自治能力的可能性?正如有學者所擔憂的，“政府行為的全面回歸，不僅使公共服務輻射到社會各個領域，同時也在很大程度上形成了行政強制的傾向，行政體制儼然成為一步設計合理、運轉有效的龐大機器，但面對社會出現的突發事件和具體矛盾，則需要每個部件、每個齒輪都隨同這一機器系統調整方向，連帶運行，失去了靈活多變、敏銳出擊的應對能力”［8］。正如上文分析的，從目前行政主導的趨勢來看，確實促進了社會秩序，也滿足了居民一定的社會需求，但從長遠來看，政府仍然需要與社會進行有效分離，不能走向“行政社會”。對于網格化管理而言，地方政府需要擺脫目前的管控思維模式，作為一種重要的社會資本，和社區、社會組織形成良好的平等的合作伙伴關系，而不是扮演“一股獨大”的角色。和源自草根的社會創新不同，行政主導下的社會管理創新由于沒有充分運用社會資本，具有一定的受動性和高成本等特點，長期的行政主導無法形成政府與社會之間的張力，也不利于基層自治空間的擴展以及社會自我管理的實施。

結 論

中國在經濟管理方面的創新積累了一定的經驗，但是對于社會管理領域的創新才剛剛嘗試。本文以網格化管理為例，分析了中國社會管理創新所具有的中國情境，即這種管理創新具有一定的行政主導特征，這也是中國行政社會階段的必然結果。從經驗層面來看，行政主導下的社會管理創新具有獨特的優勢，同時也帶來一定的缺陷，行政主導下的網格化社會管理是一柄雙刃劍。作為地方政府響應中央政府發起的一種創新，網格化管理受到地方政府的充分重視，具有資源充分、效率高等優勢;作為一種自上而下的社會管理創新，網格化管理也通過一定的創新手段將民意需求納入政府目標，客觀上帶來了“雙贏”效果，改善了底層干群關系;但是行政主導下的網格化管理仍然采取類似“錦標賽”的激勵機制，是和政績、待遇掛鉤的，帶來了新的壓力體制;和源自草根的社會創新不同，行政主導下的社會管理創新由于沒有充分運用社會資本，具有一定的受動性和高成本等特點，其是否具有可持續性還有待觀察。行政主導下的社會管理創新的未來走向如何?現在還很難下斷語。但比較理想的一個方案應該是政府在完成最初的啟動和激活功能之后，應該逐步向社會釋放空間，即讓社區和社會組織承擔起社會管理和社會服務的功能，也需要更多社會資本的參與。這不意味著政府完全退出社會領域，而只是有限地退出，政府作為重要一極在網格化的社會管理仍然要擔當重要的角色，它和社會組織、社區應該形成協作伙伴的關系，在這個意義上網格化管理也漸趨于社會治理的要義，這也是治理現代化的題中應有之義。

［1］ 王喜.地理信息技術發展的新方向——網格GIS 初探［J］.測繪與空間地理信息，2006，(4).

［2］ 程述.城市網格化管理運行機制研究［D］.上海:同濟大學博士學位論文，2009.

［3］ 楊光飛. 網格化社會管理:何以可能與何以可為［J］.江蘇社會科學，2014，(6).

［4］ 劉安.網格化社會管理及其非預期后果［J］.江蘇社會科學，2014，(3).

［5］ 田毅鵬.城市社會管理網格化模式的定位及其未來［J］.學習與探索，2012，(2).

［6］ 張楚文.論長株潭城市群社區服務網格化管理模式［J］.湖南社會科學，2011，(3).

［7］ 竺乾威.公共服務的流程再造:從無縫隙政府到網格化管理［J］.公共行政評論，2012，(2).

［8］ 渠敬東，等.從總體性支配到技術治理:基于中國30年改革經驗的社會學分析［J］. 中國社會科學，2009，(6).