從多元主體到程序分工：公共服務供給網鏈化模式的生成邏輯

張勇杰

（對外經濟貿易大學，北京　100029）

從多元主體到程序分工：公共服務供給網鏈化模式的生成邏輯

張勇杰

（對外經濟貿易大學，北京100029）

［摘要］從宏觀視角來看，公共服務供給是在多元主體平等協商、合作互惠的網絡中得以實現。從程序分工的微觀視角來看，公共服務供給的過程實際上在多元主體內部乃至跨主體之間發生了多個環節的外包與轉移、分工與協作，形成了諸多制度供給的“服務供應鏈”。在服務供應鏈中既包括服務規劃者與生產者相分離而進行的初次分工，也包括服務生產者內部的再次分工。然而任何組織都只能在服務程序中的某些環節擁有優勢，只有網鏈中的各組織在優勢環節上展開合作，才能取得整體服務效益的最大化。為此，公共服務的供應鏈實現了從縱向一體化向橫向一體化的擴展，形成了縱橫交錯、緊密復雜的“網鏈化模式”，對公共服務供給方式的變革產生深遠影響。

［關鍵詞］多元主體；程序分工；公共服務供給；網鏈化模式

一、問題的提出

自19世紀80年代以來，席卷全球的新公共管理范式在世界各國范圍內掀起了行政體制改革的浪潮。從大的方面來說，這一變革包括政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權力多中心化。政府職能的市場化包括國有企業的民營化、公共事務引入內部市場機制等。［1］其中，民營化成為了政府體制改革的主流趨勢，政府更多地依靠民間機構，更少地依賴其本身來滿足公眾的需求，通過以公私伙伴關系的合作治理方式來提供公共產品服務和進行治理體制的創新。公共服務提供的合作治理實踐正在逐漸改變著公共服務的形態和邏輯，促使人們去認真思考國家、市場與社會在公共服務提供中的重新定位與能力發展。

過去我國深受傳統的行政壟斷式公共服務供給模式的影響，從中央到地方的各個層級中，政府往往決定著制度供給的方式、程序、內容以及戰略安排。單一的制度供給模式不僅將其他的社會主體排斥在體制之外，而且服務供給的高投入與低產出之間形成了巨大的反差。近些年，我國政府在職能轉變的過程中通過引入市場機制和社會主體的參與，創新服務供給的方式，打破傳統的官僚體制，實現公共服務的多中心化供給，取得不少的成就。然而，學界針對公共服務的供給問題大多數是集中于探討公共服務的主體（who）、原因（why）、內容（what）等宏觀現象，其實在微觀層次上，對于如何供給（how）及其程序分工則關注較少。因此，進行公共服務供給程序分工的描述性分析，為制度供給提供有效的實踐模式在當下具有重要的現實意義。

二、公共服務供給的宏觀視角：多元主體

在實踐中，我國公共服務的供給模式經歷了從單一主體向多元主體供給的轉變，大致包含了政府主導的供給模式、市場和社會參與的供給模式、政府-市場-社會的多中心供給模式。改革開放前，在中央高度集權的行政體制下，政府作為“無所不包、無所不攬”的全能式政府，通過政府包攬、分級承擔、統一計劃的方式來進行公共服務的供給。在非市場條件下，政府的自然壟斷導致了過高的體制運行成本，同時計劃分配的產品供給，既造成區域間公共服務“碎片化”的不均態勢，又形成比社會有效水平更低的非市場產出。改革開放以來，我國開始探索社會主義市場經濟的建設，重新調整政府與市場、政府與社會的邊界，推進公共服務供給的市場化和社會化。一方面允許多種所有制的并存，讓市場主體參與到制度供給的程序中來；另一方面，社會組織得到迅速的發展，有效地彌補了市場機制和政府機制在提供公共產品上的空白。不過這一時期市場化的改革仍處于探索時期，政府在市場化改革的進程中更多地發揮著“政府替代”的作用，通過強制性的行政、法律手段直接或間接地干預企業社會的運行機制和資源的合理配置。因此，市場和社會主體參與公共服務的供給具有明顯的依附性。不過上世紀90年代以后，隨著經濟全球化、治理理論的深入發展，面對日益變化莫測的外部環境和多元化的公眾需求，原先片面地依靠政府機制、市場的競爭機制或者是社會的志愿服務機制來進行公共服務供給的方式已經是捉襟見肘，公共服務供給往往是通過政府、市場和社會三者之間的合作伙伴關系得以實現。建立這種關系的一個潛在的邏輯在于，無論是公共部門還是私人部門，它們在公共服務的生產和提供的過程中，都有其獨特的優勢；成功的制度安排在于汲取雙方的優勢力量以建立互補性的合作關系。［2］

基于公共服務供給方式的回顧，不難發現制度供給模式實現了從單線條的科層結構向多元主體網絡化結構的轉變，總體上呈現出以下四種發展方向：

1.從權威機制走向協商治理

在傳統的形式中，以權力為基礎的供給機制是建立在規則、機構和政治等級之上的縱向模式，以行政命令和責任機制來控制制度供給的流程。政府與其他的主體，諸如市場、社會以及公民個人之間是非對稱的依附與被依附關系。然而多元主體的網絡化結構中，各主體間的地位發生了深刻的轉移，主體間基于共同的利益目標而形成相互依賴、互利共贏的關系，政府以協商治理的方式來完善制度供給機制的重新再造。學者庫珀認為：“不管這種協商治理指的是與被管制的企業進行談判、與營利和非營利組織的服務合同、與任何其他政府機構的跨權限安排、與作為客戶的公民的服務協議，還是政府組織內成員間的績效協議，這樣的管理在90年代不管是在保守的還是溫和的政府下，不管是在發達國家還是發展中國家都得到了加強。”［3］

2.從內部化走向合同外包

公共服務供給的“內部化”是指政府將購買服務行為轉移到政府的次級組織或者通過其依附性主體來完成公共產品的供給。例如在我國政府主導模式下發展起來的社會組織，政府機關與社會組織之間往往有著千絲萬縷的聯系，其中有相當一部分社會組織還是由事業單位改制轉換而來，缺少了其應有的獨立性和自主性。在我國，社會組織絕大多數時候反而成為政府職能部門的延伸，作為政府購買社會服務的承接者。這一情況造成了購買行為的 “內部化”，即社會組織變成了與政府行政性質相同的“次級政府”，由此也帶來了服務質量、費用合理性以及資金透明度等一系列問題。［4］如今，公私合作伙伴關系被作為一種新的制度安排，正改變著公共服務的生產和遞送方式，有效地拓展了現有資源基礎的供給能力。［5］政府將一些本需要自己承擔的公共服務以合同形式承包給其他的社會主體去經營，以此來完成公共服務的制度供給。在經營性強、適合競爭性的項目上交由市場上的企業主體來參與服務提供，而在一些“市場失靈”和“政府失敗”的空白領域則外包給志愿性的社會組織來服務，以此提高公共服務的有效性。

3.從低水平走向高績效

政府單一主體的制度供給方式存在高度的壟斷性，實際上在復雜的環境面前政府所需的信息與資源和實際現狀之間具有明顯的不對稱性。政府財政壓力不斷增大、信息資源逐漸受限、公眾需求現狀不斷膨脹等等，種種的壓力都需要迫使政府采取高績效的方式來改善制度供給的現狀。多元主體的公共服務模式無疑成為最佳的選擇，市場資本和社會資本的介入，大大減少了政府的公共開支，使得政府將有限的資源用于更多的其他公共事業；同時，多元主體之間的資源互補、信息共享有效地改變了單一主體資源不足的困境，使得公共服務在合作網絡中實現增量式的提高，充分發揮資本、技術、專家、經驗在網絡環境中的規模效應。

4.從政府負責走向風險共擔

在多元主體的公共服務供給模式中，政府通過公私合作伙伴關系來共同致力于公共產品的開發與提供，或者政府以合同外包的形式委托給其他的參與主體。這大大地減少了由政府獨自承擔社會公共服務的成本與風險。然而風險共擔并不意味著政府責任的轉移，政府作為合法的權威性機構，仍然擔當著提供公共服務的主要職責，只不過供給服務方式的轉變，使得機制運行的成本在復合型的網絡結構中實現了風險與成本的分攤。各行為主體都需要樹立強烈的責任意識和風險意識，保障在合作治理的網絡中實現共贏。因此，政府的責任不僅沒有淡化，而是發生了更為深刻的轉變。政府開始需要關注合作關系的確立，規則的制定，合同外包的管理，外包服務的績效測量和監管等內容。

三、公共服務供給的微觀視角：程序分工

從宏觀視角來看，公共服務供給是在平等協商、合作互惠的網絡關系中依賴多元主體之間的相互作用得以實現。在“多中心”的合作伙伴關系中，公共部門與私人部門發揮各自的優勢來提供公共服務，共同分擔風險、分享收益。然而隨著社會分工的不斷細化，公共服務供給的過程實際上在多元主體內部乃至跨主體之間發生了多個環節的外包與轉移、分工與協作，形成了諸多制度供給的“服務供應鏈”。因此，程序分工為我們從微觀層次觀察服務供給的流程提供了新的視角。

程序分工何以產生？可以說，區分服務的規劃者與服務的生產者是公共服務供給程序分工的前提條件。原先多中心服務供給的參與主體開始在“服務供應鏈”中扮演起角色的分工，成為了服務的規劃者、服務的生產者和服務對象。為此，筆者特繪制了以下的流程圖（圖1）對“服務供應鏈”中的程序分工進行描述性分析。

圖1：公共服務供給的程序分工

從服務需求的輸入到產出，從政府主體的壟斷式供給到社會與市場機制的參與，公共服務的供給在整個服務供應鏈中可能經歷了n次的程序分工才能得以完成?？傮w上包含了兩個組成部分，第一部分我們將服務規劃者與服務生產者的分離稱為 “初次分工”，這是程序分工的首要環節與初始階段。服務的規劃者一般是指政府，通常接受服務對象（公眾）的利益訴求、確認公共服務的內容需要、制定服務供給的政策法規和提供必要的資金支持等?？梢哉f，政府活動的范圍不再是一項服務提供的 “全能者”，而是明確地將其生產性的職能劃撥出去，由其他的生產性主體來承擔。正如薩瓦斯教授所認為：“政府本質上是一個安排者或者提供者，是一種社會工具，用以決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題?！保?］

服務生產者則作為政府合同外包的承包人，通過組織生產來直接滿足服務對象的需求。然而，對于服務生產者不能直接有效的生產內容，則還需要通過業務的分工與轉移，交由其他資源優勢的主體進行彌補和輔助，間接地滿足服務對象的需求，即形成了“生產者內部的再次分工”。生產者內部的再次分工本質上是在初次分工之后公共服務供應鏈在生產環節上的進一步延伸與拓展。一般來講，服務的生產者既可以包括企業、社會組織，也可以包括政府。政府并不總是服務的規劃者，在不同的情景中往往扮演不同的角色，因此生產者內部的再次分工往往是發生在這三個參與主體的內部服務生產鏈，或者跨主體的內部分工與合作中（如圖2所示）。大體上包含了以下幾種情況：

1.政府內部的程序分工。這是所有供給方式中，最為基本和傳統的方式。政府服務供給的鏈條一般是通過不同層級的政府和一線技術官僚的分工來實現公共服務。政府內部也有層級，不同層級政府之間要進行公共服務的職責分工。服務的同質性越強，就越應該由高層級政府來承擔，由此產生的規模效應會更加明顯；服務的同質性越弱，就越應該由低層級的政府來承擔，以提高服務的針對性和有效性。［7］不同層級政府的責任分工是不同的，而一線技術官僚又將政府部門的要求通過專業的職業技能送達服務對象，形成了自上而下責任分工的擴散機制。

2.企業生產鏈內的程序分工。企業往往是服務生產的承接者，有效地承擔著政府的合同外包，或者通過特許經營權參與公共服務的制度供給。然而承包政府服務的生產企業，它不可能擁有所有所需的資源，往往還需要通過自身上游和下游的企業或者同行業當中的其他優勢競爭者來完善服務供應鏈當中的某些業務。其中擔當服務生產者的核心企業將供應鏈中的每一個節點的優勢者集合起來，實現服務供應鏈整體效益和產出的最大化。以北京四號線為例，北京地鐵四號線是國內首例運用PPP（Public Private Partnership）模式建設、運營的地鐵線路。其建設、運營的微觀層面充分體現了企業服務生產者的內部分工。在地鐵建設期，北京市政府通過招標的方式，與由北京市基礎設施投資有限公司、北京首都創業集團有限公司和香港地鐵有限公司共同出資組建的北京京港地鐵有限公司簽訂合作合同，共同對北京地鐵四號線進行投資建設。在服務供給中實現了規劃者與生產者的初次分工。京港地鐵有限公司作為地鐵建設的“生產者”，但并不是完全依據它自身來完成地鐵建設，而是將具體的生產者納入到地鐵建設中的各個環節，這就需要凝結其供應鏈中的上下游企業參與到公共服務的建設中來。地鐵建設的供應商通常需要建設工程承包商、設備供應商、材料供應商等。可以看到地鐵建設在初次分工之后再次進行了生產者內部的分工，將規劃建設中的每一個重要環節再次交由行業內的出色企業分工合作完成。而在北京地鐵四號線建成之后，2006年4月12日，北京市政府與作為特許經營公司的北京京港地鐵有限公司正式簽訂了《特許協議》和《資產租賃協議》，并以這兩份協議作為制度依據，北京地鐵四號線公私合作項目正式確立，這標志著地鐵在運營期間的初次分工的完成。而京港地鐵將以租賃的方式獲得由市政府投資的第一部分即土建部分的資產使用權，并享有30年的特許經營權。在這30年期間，由京港地鐵運營北京地鐵四號線，承擔設備維修與維護、運營和管理。這個過程又是生產者內部再次分工的過程，京港鐵路要承擔起地鐵運營期間監督管理的每一個環節的服務，為民眾的出行提供良好的服務。

圖2：生產者內部再分工的示意圖

3.社會組織間的程序分工。作為彌補政府和市場機制的供給機制，在當下發揮著越來越重要的作用。尤其近幾年，社會組織在社會家居養老服務、城市環境衛生、公益慈善中承擔重要的角色。社會組織內部也形成了多NGO間的友好合作機制，并通過大批專業的社會工作者將公共服務直接提供給的廣大民眾。

4.跨主體內部協作的程序分工。不論是政府內部層級的職責分工、企業內部在生產供應鏈中上下游企業或者是同行業企業的內容分工，還是社會組織間自發的分工協作。實際上，跨主體內部的協作供給成為公共服務供給中的主要形式。在服務生產者中，任何一個主體的“服務供應鏈”都可能會與其他主體的“服務供應鏈”交織在一起進行分工合作，從而形成了緊密的網鏈式結構。例如在環境治理中，政府首先既可以作為規劃者也可以作為生產者，通過強制性的稅收、法律等手段對污染型企業進行“胡蘿卜加大棒式”的懲罰。其次可以與環保NGO進行合作，將部分生產性的職能交由環保社會組織去做，實現在服務供給中的“初次分工”。環保NGO一方面可以通過新聞曝光等手段進行對污染型企業的問責；另一方面，它可以將職責分工進一步延伸到企業生產的供應鏈中，進行服務生產的“再分工”，與處在污染型企業供應鏈上的核心企業展開合作，由核心企業承擔部分的責任，對供應鏈上下游的不良企業進行施壓，促進污染型企業進行整治和治理。從這一事例中，我們可以看到跨組織間的協作服務，其制度供給的供應鏈是在多鏈條的分工協作中得以實現，具有高度的復雜性。公共服務的供給不僅涉及到單一明確的服務生產者，更會在服務生產者的內部展開一次又一次的分工，最終通過彼此緊密聯系的供應鏈，將各節點的職責內容整合起來實現高績效的制度產出。

四、公共服務供給網鏈化模式的生成及優勢

從公共服務的需求到產出，我們知道任何主體都只能在服務程序中的某些環節擁有優勢，只有網鏈中的各主體在優勢環節上展開合作，才能取得整體效益的最大化。誠如圖3所示，繼公共服務供給的初次分工之后，公共服務的生產者內部都已形成各自縱向一體化的“服務供給鏈”。然而在虛擬的邊框內，生產者的分工并不只是局限于服務供給的單鏈式結構，而是在跨主體的協作間實現了服務供應鏈的橫向擴展，結成縱橫交錯、緊密復雜的“網鏈化模式”。

圖3：公共服務供給的網鏈化模式

公共服務供給網鏈化模式的生成并不是生產程序中“服務供應鏈”的簡單累加，而是由其遵循的基本邏輯。一方面依據網狀的思維方式進行轉變，原先單鏈式結構的服務供應鏈是在遵循線性思維的情況下，通過縱向一體化來實現核心組織對于服務生產過程的控制與管理，以達到服務效益的最大化和生產成本的最小化；而網鏈式結構的服務供應鏈是在多參與主體的范圍內形成的戰略合作與聯盟，是橫向一體化在不同服務生產主體間的擴展；另一方面，公共服務供給網鏈化模式的生成本質上是基于核心權力的擴散機制。從宏觀層面，多元主體的供給模式是以主體間的平等協商為前提，但是從微觀的程序分工來看，實際服務供給的過程中主體間的權力大小是不一致的。在服務供給的網鏈化模式中往往會存在一個核心權力主體，主要是作為政府合同的承包者。它能夠對整個服務生產的網鏈進行資源整合和監督管理。在服務生產網鏈的各個單元中，如果哪一個程序單元無法接受新的挑戰和任務，那么核心權力主體就可以放棄它，轉而與服務網鏈中其他優勢主體進行合作，以保持公共服務供給網鏈結構的動態性、平衡性。由此可見，這種基于權力關系而形成的服務供給網鏈，并不是單一“服務供應鏈”的無序組合，因為每一個主體都有自己的職責分工和能力要求。

當下公共服務供給的網鏈化模式作為一種實現服務生產協同和服務價值增值的主要載體，已經顯現出其獨特的優勢。

1.彌補局部劣勢，實現資源互補。在服務生產的網鏈中，通過生產者內部的程序分工與協作，可以有效地為生產者間提供一種節約交易成本的制度安排。學者Jonas Prager就曾指出：“事實上，沒有一個私人部門能整合所有所需的資源用于生產，因為典型的私人部門正在逐漸承擔有限數量的基本業務，而輔助性業務則委托其他外部的承包人完成。”［8］由此可見，作為服務生產者在其內部具體的操作化程序中出現了高度的分化，服務生產者可能是整個制度供給網鏈中的生產組織者，它在把握整體的服務供給方向下，自己承擔公共服務供應鏈中的優勢業務，而將非優勢業務再次通過外包、協議或者合作轉移到其他的優勢主體。我們知道不同主體擁有完全異質的資源和核心能力，在服務供給的網鏈化模式中生產者內部的程序分工就是為了打破自身能力與資源的束縛，通過各主體相互之間的戰略性合作，使彼此在更大范圍內實現資源優化配置以及核心能力的互補融合。

2.保持優勢專長，強化核心競爭力。服務生產者的核心競爭力是一生產者區別于其他生產者的重要標志，也是服務規劃者進行服務供給招標選擇的參考依據。Prahalad和Hamel認為核心競爭力是組織中的積累性知識，特別是關于如何協調不同的生產技能和有機組合各種技術流的知識。［9］一方面，組織的核心競爭力具有競爭性，不同的組織因其能力與資源的差異，往往在組織的核心領域進行能力的較量，以便在激烈的競爭環境中形成區別于他者的組織特色；另一方面，組織的核心競爭力具有不可替代性，它是組織在生產技術、業務水平、社會聲譽上綜合能力的體現。因此，要保持組織在服務網鏈中的某一分工環節上的競爭優勢，關鍵是要保持分工內核心專長的競爭優勢，而不需要在所有的分工環節上都進行專長的分散。因此，戰略環節要緊緊地控制在組織內部，而非戰略環節的許多活動可以通過多次外包的方式進行分工轉移。這樣在完整的服務供給網鏈中，不同優勢環節上優勢組織有效的分工協作就形成了服務績效的價值增值。

3.促進生產周期變革，改善公眾服務需求。當前公眾對于公共產品要求的數量、質量、形式和內容越來越高，公共服務供給的壓力不斷增大。而單一化特色的服務產出已經遠遠不能滿足現實多樣化的需要。一方面，現有的服務產出難以滿足公眾“超需求”的俱樂部產品，在服務生產的過程中積壓了諸多過往低效的公共產品，造成資源的浪費；另一方面，傳統的服務需求反饋機制程序較長，往往需要經過服務的規劃者，經確認之后再進行生產，難以對變化中的需求進行有效的回應。而通過服務供應網鏈中的程序分工，服務生產的周期發生了巨大變革，許多組織不再一味執著于承擔服務生產的所有流程，而是直接將自己的輔助性業務交給專門的優勢生產者，這樣就大大縮短了公共產品開發和服務公眾的時間。同時，服務對象利益反饋機制也大大縮短，能夠直接將建議反饋給服務供應鏈的每一個環節主體，迫使其進行服務質量的改進與提高。

五、結語與展望

公共服務供給的網鏈化模式無疑是在服務供給的程序分工中實現了高度的整合，通過 “服務供應鏈”縱向一體化和橫向一體化的融合，有效地納入了政府機制、市場機制和社會機制的作用，提高了公共服務的效率與質量。

然而公共服務網鏈化模式中的管理仍然面臨著挑戰。一方面，依靠網鏈中的程序分工來提供公共服務，那么就需要確定并明確指出誰將成為服務供給網鏈維系與管理的核心權力主體，增強核心權力主體的管理能力與技巧，以確保服務供給網鏈中的相關節點能夠有效地履行其職能，并提高其優勢服務的水平。另一方面，公共服務網鏈化模式的運行是依據一系列的合同外包轉移而得以實現，但是合同管理仍然在實踐中困擾著服務生產網鏈中的參與者。例如當網絡的建立和集體運作帶來靈活性的時候，責任的疏漏就發生了，它也使責任更加復雜。［10］因此，政府作為服務合同的發起者，有必要增強合同管理的能力。

總而言之，從多元主體的制度供給模式到公共服務供給的程序分工，是一種從宏觀視角向微觀視角的轉移，是概念框架向具體操作層面的落實。它既有效地整合了服務供應網鏈中各環節的優勢資源，以網鏈中多邊的戰略聯盟與分工協作實現了整體績效的最大化，又不斷地回應民眾的需求，真正地做到以公民為本。這種潛在的能力與價值勢必對于公共服務供給方式的變革產生深遠的影響。

參考文獻：

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［8］JonasPrager，Contractingourgovernmentservices：Lessons from the private sector，Public Administration Review，1994；54，2；p：176.

［9］Prahalad E S，Hamel G.The Core Competence and the Corporation.Harvard Business Review，1990，68（3）.

［10］Eugene Bardach and Cara Lesser，Accountability in HumanServiceCollaboratives-ForWhat？AndtoWhom？Journal of Public Administration Research and Theory，1996 （197）.

責任編輯張小莉

［中圖分類號］D035

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672-2426（2015）10-0071-07

［作者簡介］張勇杰（1992-），男，河南夏邑人，對外經濟貿易大學碩士研究生，研究方向為跨部門聯盟、非營利組織等。