城中村改造過(guò)程中失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀及對(duì)策分析——以陜西省S村為例

王 華，謝彥潔

(西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西楊凌 712100)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城中村發(fā)展的滯后性成為各級(jí)政府亟待解決的問(wèn)題。在城中村改造中，失地農(nóng)民離開(kāi)了唇齒相依的土地，卻缺乏適應(yīng)城市社會(huì)的知識(shí)和技能，如果不能解決他們的生活生計(jì)，他們會(huì)淪為城市中的“新貧民”，關(guān)注這部分人的生活，就業(yè)是解決這一問(wèn)題的良好途徑。調(diào)查選擇了陜西省S村，該村2009年被列入陜西的城中村改造名單，村周?chē)髽I(yè)高校聚集，交通便利，S村現(xiàn)如今已沒(méi)有耕地，村里有800余戶4 000余農(nóng)民，每戶農(nóng)民家大多都有十余間房屋出租。S村的租客遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其村農(nóng)民人口，一方面給S村村民帶來(lái)了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，另一方面使得S村村民對(duì)出租收入形成了依賴心理，由此帶來(lái)了更多的社會(huì)問(wèn)題。調(diào)查采用問(wèn)卷訪談相結(jié)合的方式，調(diào)查對(duì)象選擇16歲以上的該村農(nóng)民。抽樣采用了多段抽樣和隨機(jī)抽樣，共發(fā)放問(wèn)卷250份，收回有效問(wèn)卷235份，問(wèn)卷有效率為94%。

1 S村失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀

1.1 S村失地農(nóng)民再就業(yè)率低、質(zhì)量不高 在自然耕地被征收以后，加之城市建設(shè)的突飛猛進(jìn)，S村借著地理位置優(yōu)勢(shì)迅速發(fā)展起來(lái)，村內(nèi)違章民房建筑林立，出租房屋成為農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，占到農(nóng)民年均收入的5成以上。在調(diào)查中，以16～59歲為適齡勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)，S村失地農(nóng)民幾乎無(wú)外出打工情況，絕大多數(shù)賦閑在家，未就業(yè)的適齡勞動(dòng)力占調(diào)查人數(shù)的82.1%。該村失地農(nóng)民反映再就業(yè)相當(dāng)困難，既然出租房屋能夠維持生計(jì)也只能安于現(xiàn)狀。

調(diào)查中，也有極少數(shù)農(nóng)民在村附近謀職，共18人，僅占調(diào)查人數(shù)的7.7%，他們的就業(yè)多為臨時(shí)工、鐘點(diǎn)工、自雇工等無(wú)制度保障的非正規(guī)性就業(yè)，基本從事建筑、運(yùn)輸、物流、物業(yè)管理、清潔環(huán)保等工作，這些工作的進(jìn)入門(mén)檻低，工作穩(wěn)定性差，基本屬于臟、累、苦等低收入的產(chǎn)業(yè)以及城市人不愿意從事的拾遺補(bǔ)缺性質(zhì)的服務(wù)業(yè)，就業(yè)的質(zhì)量不高。

1.2 S村失地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力缺乏 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，以市場(chǎng)就業(yè)為取向的勞動(dòng)用工制度改革和以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)求職者的年齡、知識(shí)、技術(shù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)要求越來(lái)越高［1］。在對(duì)S村的調(diào)查中，失地農(nóng)民普遍年齡偏大，40～59歲的失地農(nóng)民所占比重達(dá)到58.3%。在文化程度方面，S村失地農(nóng)民的受教育程度偏低，初中及以下文化程度的占83%，高中文化水平的僅占9%，大專及以上的占了8%。而且，不同年齡段的失地農(nóng)民其文化程度有比較大的差異，年齡在40歲以下者，初中文化程度比重最大;40～49歲農(nóng)民的文化程度以初中和小學(xué)為主，占到77.1%;隨年齡的增長(zhǎng)，50～59歲失地農(nóng)民小學(xué)文化程度占到51.2%(表1)。

S村農(nóng)民的文化程度低，影響了其非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)。在被調(diào)查的失地農(nóng)民中，大多非農(nóng)生產(chǎn)技能不足，只有5.21%的失地農(nóng)民接受過(guò)非農(nóng)職業(yè)培訓(xùn)，曾經(jīng)從事過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的只有15.1%。S村各年齡段的失地農(nóng)民未從事過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比例都在5成以上。而且50～59歲的農(nóng)民沒(méi)有從事過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高達(dá)93.5%(表1)。因此，年齡大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)就業(yè)技能三大就業(yè)劣勢(shì)，嚴(yán)重制約了S村失地農(nóng)民在城市就業(yè)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。

表1 S村失地農(nóng)民基本情況 %

1.3 S村失地農(nóng)民就業(yè)意愿薄弱 S村的失地農(nóng)民主要收入來(lái)源于房屋租金，因?yàn)殡y于找到就業(yè)機(jī)會(huì)他們對(duì)就業(yè)問(wèn)題的考慮很消極。對(duì)于政府提供的免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)，他們不關(guān)注，對(duì)于是否愿意接受培訓(xùn)，答案多數(shù)選擇了“無(wú)所謂”。通過(guò)深入訪談，他們沒(méi)有積極的就業(yè)態(tài)度，一是他們習(xí)慣了食利生活;二是一部分人認(rèn)為即使工作也是收入太低，比較辛苦;三是感覺(jué)自己不能勝任，71.5%的農(nóng)民認(rèn)為自己很難再?gòu)氖鲁宿r(nóng)業(yè)以外的工作。面對(duì)S村即將被拆的事實(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民抱著走一步看一步的態(tài)度，他們的就業(yè)意愿受到了年齡、知識(shí)與技能、目前生活狀態(tài)等主客觀因素的影響。調(diào)查中實(shí)現(xiàn)臨時(shí)性就業(yè)的18人文化程度都是中學(xué)以上，且年齡較輕。年齡越大，就業(yè)意愿越薄弱，小學(xué)以下文化程度的農(nóng)民就不愿意談就業(yè)。

當(dāng)?shù)卣_(kāi)展的就業(yè)培訓(xùn)收效也不理想，對(duì)培訓(xùn)目的認(rèn)識(shí)不清占到了調(diào)查總數(shù)的69%，這部分失地農(nóng)民大多缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，把培訓(xùn)當(dāng)成一項(xiàng)任務(wù)或負(fù)累。通過(guò)訪談進(jìn)一步了解到他們多數(shù)把就業(yè)培訓(xùn)理解成加強(qiáng)人際交往的一個(gè)方式，通過(guò)培訓(xùn)可以和村干部取得更多的聯(lián)系。69.8%的農(nóng)民對(duì)就業(yè)培訓(xùn)效果評(píng)價(jià)不高，10.3%的農(nóng)民反映就業(yè)培訓(xùn)缺乏完整的培訓(xùn)體系與制度，培訓(xùn)都是零敲碎打，沒(méi)有和就業(yè)直接掛鉤，農(nóng)民沒(méi)有感受到培訓(xùn)帶來(lái)的益處。

2 影響S村改造過(guò)程中失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的主要因素

城中村改造和建設(shè)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的社會(huì)工程，能否使村民順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，積極地推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)是保證城中村改造和完成建設(shè)的關(guān)鍵。在調(diào)查中，S村失地農(nóng)民就業(yè)存在一些制約因素。

2.1 地方政府對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)缺乏整體設(shè)計(jì) 首先，當(dāng)?shù)卣畬?duì)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的重要性沒(méi)有足夠認(rèn)識(shí)。征用S村的耕地時(shí)，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為失地農(nóng)民問(wèn)題是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，主要采用了以發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)的形式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題就被推向村里，S村失地農(nóng)民并沒(méi)有被列入城鎮(zhèn)的就業(yè)體系，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有出臺(tái)相應(yīng)完善的就業(yè)保障政策。

第二，雖然政府開(kāi)展了失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，但是S村優(yōu)越的地理位置及農(nóng)民長(zhǎng)期依賴出租收益，使得他們難有長(zhǎng)遠(yuǎn)的就業(yè)觀，而當(dāng)?shù)卣畬?duì)此缺乏積極應(yīng)對(duì)措施。因而，對(duì)于S村開(kāi)展的就業(yè)培訓(xùn)來(lái)說(shuō)，由于沒(méi)有一套系統(tǒng)的管理辦法，就業(yè)培訓(xùn)流于形式，收效甚微。

第三，缺乏就業(yè)政策執(zhí)行效果的評(píng)估。目前政策執(zhí)行之后對(duì)執(zhí)行效果的追蹤和反饋幾乎是個(gè)盲區(qū)，相關(guān)部門(mén)沒(méi)有對(duì)政策做出適合S村的調(diào)整，這造成了很大程度上的資源浪費(fèi)，也降低了人們對(duì)改造、對(duì)政府的信任與信心。

2.2 失地農(nóng)民缺乏積極的就業(yè)觀 訪談中了解到，S村的失地農(nóng)民目前以出租經(jīng)濟(jì)和集體分紅為主要收入，而且出租經(jīng)濟(jì)在一段時(shí)間還將是農(nóng)民的主要收入來(lái)源。出租房屋只需要失地農(nóng)民提供自己宅基地的使用權(quán)，不需要承擔(dān)勞動(dòng)，各家宅基地較多，出租收入十分可觀。由于視野不夠開(kāi)闊，就業(yè)意識(shí)薄弱，觀念保守，他們只追求短期經(jīng)濟(jì)利益的滿足，忽視了長(zhǎng)期就業(yè)的重要性，進(jìn)而對(duì)家中下一代的教育和就業(yè)也不是十分重視，以至于年輕人容易形成不健康的價(jià)值觀，不懂得勞動(dòng)的重要性，整天無(wú)所事事。從長(zhǎng)期來(lái)看，這不利于失地農(nóng)民保持穩(wěn)定的生活，不利于他們生活質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

2.3 就業(yè)環(huán)境不利于失地農(nóng)民就業(yè)

2.3.1 就業(yè)市場(chǎng)不完善。首先是就業(yè)信息不對(duì)稱，失地農(nóng)民不知道該通過(guò)什么途徑來(lái)找到合適的職業(yè)。陜西省出臺(tái)了不少政策措施來(lái)扶持城中村失地農(nóng)民就業(yè)，并通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)報(bào)紙媒體等渠道宣傳政策。但由于S村失地農(nóng)民年齡、受教育程度以及所處環(huán)境的關(guān)系，很少接觸網(wǎng)絡(luò)和報(bào)紙，這就導(dǎo)致在被調(diào)查者中，一些失地農(nóng)民有自主創(chuàng)業(yè)的想法，但是卻沒(méi)有人對(duì)本區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策完全了解，即使有8.1%的人表示對(duì)此有點(diǎn)了解，但苦于找不到入手的方法。

其次是S村的第三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)展，村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不夠成熟，可以吸納的勞動(dòng)力數(shù)量有限。S村周?chē)煌ū憷谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展空間還很大，但是因?yàn)閭鹘y(tǒng)建筑格局導(dǎo)致的擁堵狹窄的整體環(huán)境，使得第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，目前不多的村辦小廠效益不樂(lè)觀。

2.3.2 就業(yè)創(chuàng)業(yè)的資金支持不穩(wěn)定。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)S村部分年輕的失地農(nóng)民有很強(qiáng)烈的自主創(chuàng)業(yè)的欲望，但是他們困于沒(méi)有大量的資金，更不知道從何處獲取創(chuàng)業(yè)資金。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)氐囊恍┬°y行有部分閑散資金，但是卻沒(méi)有得到很好的利用。

2.3.3 大量年輕流動(dòng)人口的競(jìng)爭(zhēng)。S村周?chē)煌ū憷咳肓舜罅客獾氐哪贻p打工者，這些農(nóng)民工群體大多受到了城市文明的輻射，他們和S村失地農(nóng)民相比不僅具有年齡、受教育程度以及工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，而且他們具備積極的就業(yè)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，加之社會(huì)對(duì)技能型人才的需求，導(dǎo)致失地農(nóng)民在就業(yè)上不具備很好的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2.4 農(nóng)村職業(yè)教育缺失 對(duì)S村職業(yè)培訓(xùn)情況的調(diào)查顯示，缺乏針對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)。一是S村沒(méi)有專門(mén)的農(nóng)村職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的培訓(xùn)組織都是當(dāng)?shù)卣R時(shí)組建的，而非常設(shè)的組織。其次，就現(xiàn)有的培訓(xùn)項(xiàng)目來(lái)看，缺乏針對(duì)這些年齡偏大、知識(shí)技能匱乏的失地農(nóng)民的項(xiàng)目。其三，對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)沒(méi)有硬性要求，加之失地農(nóng)民培訓(xùn)彈性大，約束力不強(qiáng)，導(dǎo)致培訓(xùn)率低，造成了資源的極大浪費(fèi)。

3 加快S村失地農(nóng)民就業(yè)的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)的制度支持 S村失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，地方政府要發(fā)揮公共服務(wù)的職能，從制度建設(shè)上完善相關(guān)政策法規(guī)，保障失地農(nóng)民的就業(yè)和再就業(yè)。

3.1.1 當(dāng)?shù)卣胸?zé)任通過(guò)政策傾斜，幫助失地農(nóng)民就業(yè)。一方面，政府通過(guò)制定相關(guān)的保護(hù)政策，優(yōu)先錄用失去土地的農(nóng)民;另一方面，地方政府要發(fā)揮財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付功能，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金，這部分資金用來(lái)補(bǔ)貼失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用;或獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼安置失地農(nóng)民就業(yè)的工作單位;或有償扶持S村失地農(nóng)民辦理集體企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)。

3.1.2 健全就業(yè)服務(wù)體系。一是要建立失地農(nóng)民就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，將S村失地農(nóng)民納入這個(gè)平臺(tái)，建立工作檔案，對(duì)他們的就業(yè)狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，并為他們提供及時(shí)的有價(jià)值的就業(yè)信息、中介服務(wù)等;二是由政府牽頭，在村中定期舉辦勞動(dòng)力市場(chǎng)，免費(fèi)進(jìn)行職業(yè)介紹;三是由政府相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)與各類(lèi)職業(yè)中介組織的聯(lián)系，設(shè)立專門(mén)的熱線電話、網(wǎng)上問(wèn)答區(qū)等，為失地農(nóng)民提供更貼切的服務(wù)。

3.1.3 要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，在S村建立失地農(nóng)民的失業(yè)補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容應(yīng)包括貨幣等硬性補(bǔ)償和職業(yè)培訓(xùn)等軟性補(bǔ)償;補(bǔ)償前應(yīng)對(duì)補(bǔ)償對(duì)象劃分等級(jí)，實(shí)行差異性補(bǔ)償?shù)取?/p>

3.2 完善失地農(nóng)民就業(yè)經(jīng)費(fèi)保障

3.2.1 要解決經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題。前期主要從地方政府相關(guān)專項(xiàng)就業(yè)經(jīng)費(fèi)和民間社會(huì)多渠道籌集專項(xiàng)就業(yè)經(jīng)費(fèi)，后期以S村村集體經(jīng)濟(jì)流動(dòng)資金為主。

3.2.2 建立相應(yīng)的基金。地方政府應(yīng)建立就業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)基金，拓展培訓(xùn)服務(wù)渠道，資助以就業(yè)創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)應(yīng)建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金，將S村失地農(nóng)民納入小額擔(dān)保貸款的政策范圍，提供就業(yè)扶持。建立失地農(nóng)民失業(yè)基金，為失地農(nóng)民融入新生活提供堅(jiān)實(shí)后盾［2］。

3.2.3 對(duì)S村失地農(nóng)民中的創(chuàng)業(yè)者給予經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠政策。如在創(chuàng)業(yè)初期減免營(yíng)業(yè)稅;金融機(jī)構(gòu)在貸款時(shí)給予優(yōu)惠政策;政府和相關(guān)法人協(xié)商減免其所需要設(shè)施的租金等。

3.3 積極拓展就業(yè)渠道

3.3.1 成立創(chuàng)業(yè)中心，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)業(yè)中心可以為失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、政策指導(dǎo)、信息咨詢、公布優(yōu)惠政策等多方面的創(chuàng)業(yè)服務(wù)。創(chuàng)業(yè)中心負(fù)責(zé)考核創(chuàng)業(yè)者本身的創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)及所具備的能力。創(chuàng)業(yè)中心可以與企業(yè)管理咨詢機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，幫助S村創(chuàng)業(yè)者選擇創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，進(jìn)行創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。

3.3.2 大力開(kāi)發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位。S村周?chē)煌ū憷瑢?duì)服務(wù)業(yè)的需求會(huì)逐漸增加，開(kāi)發(fā)社區(qū)服務(wù)崗位，可以推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而且，已經(jīng)建成的S新村的公共服務(wù)還不完善，可以把S新村的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務(wù)等項(xiàng)事業(yè)結(jié)合起來(lái)，為失地農(nóng)民提供相當(dāng)數(shù)量的就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民在家門(mén)口的就業(yè)。

3.3.3 引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)。積極引入市場(chǎng)機(jī)制，使村集體經(jīng)濟(jì)在組織制度、經(jīng)營(yíng)機(jī)制上進(jìn)行市場(chǎng)化改革，同時(shí)創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

3.4 提升失地農(nóng)民就業(yè)能力 提高就業(yè)能力是失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)可持續(xù)就業(yè)的根本途徑［3］。解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，政府和社會(huì)的幫助只是外因，只有通過(guò)內(nèi)因，開(kāi)發(fā)其就業(yè)能力，加大人力資本存量，才能從根本上扭轉(zhuǎn)局面。

3.4.1 轉(zhuǎn)變就業(yè)觀。政府要積極引導(dǎo)S村失地農(nóng)民對(duì)新身份的認(rèn)同，定期在村內(nèi)廣播、網(wǎng)上宣傳或者開(kāi)辦一些培訓(xùn)班，加強(qiáng)農(nóng)民的基礎(chǔ)文化知識(shí)，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，普及相關(guān)法律常識(shí)，當(dāng)?shù)卣畮椭麄兎e極投入到自身建設(shè)，提高文化素質(zhì)。

3.4.2 開(kāi)展勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)。勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)可以通過(guò)相關(guān)政府部門(mén)牽頭，與一些高校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)相結(jié)合［4］，針對(duì)失地農(nóng)民提供職業(yè)素養(yǎng)和技能方面的培訓(xùn)，并授予所有培訓(xùn)合格者資格證書(shū)。

3.4.3 加強(qiáng)鄰里關(guān)系。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)多舉辦相關(guān)活動(dòng)，加強(qiáng)S村失地農(nóng)民間聯(lián)系，增強(qiáng)其集體榮譽(yù)感，促進(jìn)互幫互助，共同創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

失地農(nóng)民就業(yè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，S村有一定的代表性，一些位居優(yōu)越地理位置的城中村失地農(nóng)民因?yàn)橐蕾嚦鲎饧t利而忽視長(zhǎng)期就業(yè)。要改善這種狀況需要政府和社會(huì)的引導(dǎo)與輔助，也需要失地農(nóng)民的觀念轉(zhuǎn)變及自身素質(zhì)提升，使這一群體積極適應(yīng)城市生活。

［1］翟年祥，項(xiàng)光勤.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)的制約因素及其政策支持［J］.中國(guó)行政管理，2012(2):50－53.

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