試論行政執(zhí)法理念與方式的變革

一段時間以來，法治思維和法治方式得到高度重視和創(chuàng)造性運用。以法治為主題的四中全會再次凸顯了法治思維和法治方式對深化改革、建設法治國家的重要性。法治化作為國家治理現(xiàn)代化的內容，既是衡量國家治理現(xiàn)代化的標準，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的路徑。改革開放30多年，中國在取得巨大成就的同時，也步入了深水區(qū)，對政府而言將面臨著更加復雜艱巨的挑戰(zhàn)，攻堅、克難將成為常態(tài)。與此同時公民、社會對政府行為的期待值也越來越高，建設法治政府、規(guī)范行政執(zhí)法權已是刻不容緩。信息化時代政府的執(zhí)法行為隨時會引起社會各界和媒體的關注，因不慎而導致的違法行為極有可能成為引發(fā)群體性事件的導火索。因此，對政府而言，善于運用法治思維和法治方式進行理性思考和創(chuàng)新，積極尋求能為廣大人民群眾所接受并行之有效的執(zhí)法方式，嚴格執(zhí)法行為，細化執(zhí)法標準，嚴密執(zhí)法程序，都顯得迫切而重要。

一、行政執(zhí)法理念與方式變革的意義

2010年10月《國務院關于加強法治政府建設意見》強調：各級行政機關及領導干部要切實增強建設法治政府的使命感、緊迫感、責任感。《行政強制法》《行政處罰法》《行政許可法》等行政法律規(guī)范，在規(guī)范行政權、保障公民權利方面也起到了一定的積極作用，并逐步使政府行為漸入法治化軌道。但長期以來，由于行政執(zhí)法理念的滯后，實踐中仍存在“重管理、輕服務”，忽視程序的現(xiàn)象，執(zhí)法方式簡單粗暴，以至于頻繁出現(xiàn)“暴力執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等現(xiàn)象，嚴重損害了政府的形象。人們常說思想是行動的先導，所以解決問題首先還應從理念上下手，以法治、科學的理念來指導行動。

理念作為一種思維活動模式，它是客觀事實的本質性反映及外在表征。方式是說話做事所采取的方法和形式。理念也好方式也好，它不是人們一朝一夕就能形成的，它是人們長期以來說話做事的習慣。所以，良好的理念和行為方式需要長期不懈、持之以恒的訓練和養(yǎng)成。行政執(zhí)法理念就是政府長期以來說話做事的習慣，其變革是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及到執(zhí)法方式、方法，而且還涉及到執(zhí)法體制、執(zhí)法范圍、執(zhí)法目標及執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人的關系的變革，由此還可能導致整個執(zhí)法機制的轉換。市場經濟體制對行政執(zhí)法體制的要求是：分工明確、辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范，而要做到這一切必須依靠法治。

為順應全球化的發(fā)展，西方政府從20世紀70年代開始就變革其公共行政。在明確公共行政服務導向的前提下，將宗旨定位為：服務民眾，進一步實現(xiàn)從身份行政到契約行政的轉變，如：確立公共行政的評估機制、強調結果及績效等。重新定位政府與市場的關系，如放松管制，將市場機制引入政府活動領域。我國的行政執(zhí)法方式變革是在行政管理體制改革實踐的基礎上進行的，隨著行政執(zhí)法方式非權力化趨勢的明顯，相伴而生的是政府服務意識的增強，行政指導、行政合同、行政救助等方式越來越多的運用于實踐，大量非政府組織誕生，政府與社會組織及公民正在通過此種方式進行溝通與合作，并在此基礎上建立彼此間的信任。

黨的十八大以來特別是三中全會和四中全會決定都反復強調：加快轉變政府職能，創(chuàng)新政府管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。特別對執(zhí)法人員和執(zhí)法隊伍提出了更加嚴格的要求，如持證上崗和資格管理制度，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。所以當下的執(zhí)法理念的變革應該是圍繞法治理念進行的變革，也就是習總書記多次強調的法治思維和法治方式。

二、行政執(zhí)法理念與方式變革面臨的問題

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施，嚴格執(zhí)法是推進依法治國的重要內容。當下在行政執(zhí)法領域，不執(zhí)法、亂執(zhí)法，以權謀私、設租尋租等現(xiàn)象依然存在，在一些涉及民生的重要領域，如食品安全、環(huán)境保護、社會治安等領域，存在大量問題仍得不到有效治理，除了體制機制的原因以外，還有一個很重要的原因就是一些負有監(jiān)管職責的政府部門及其執(zhí)法人員責任感不強、不愿擔當，而這很大程度上又取決于執(zhí)法人員的執(zhí)法理念。

（一）缺乏法治思維導致的粗暴執(zhí)法

如媒體曾報道的：河南新鄭夫妻半夜被拋墓地房屋被強拆；青海湟中孕婦遭城管毆打胎兒引產；黑龍江哈爾濱犯罪嫌疑人受到刑警和非警務人員刑訊逼供死亡……等等。執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法問題為何頻頻進入人們的視野？究其原因與執(zhí)法人員的法治意識和職業(yè)素質有直接關系。執(zhí)法人員本應是公民權利的守護者，卻屢屢因粗暴執(zhí)法激發(fā)沖突，甚至引發(fā)群體性事件或極端惡性事件。拿征地拆遷來說，按照國家信訪局統(tǒng)計，征地拆遷問題占到全部上訪案件的半數(shù)以上。而群體性沖突事件中，大部分由征地拆遷引起。所以執(zhí)法人員一定要具備基本的職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)良知。如何做到？除了加強思想教育以外，還必須在制度上下功夫，進一步細化、量化執(zhí)法權，還要運用好考核的指揮棒，如四中全會將法治納入領導干部政績考核的指標體系。如果要讓一線執(zhí)法人員重視法治，就必須用法治考核一線執(zhí)法人員。這就是領導重視，上下一心重法治。

（二）缺乏權力制約導致執(zhí)法尋租

我國行政機關承擔著政治、經濟、文化、社會等幾乎所有領域的行政管理事務，承擔著80%以上法律的執(zhí)行以及全部行政法規(guī)的執(zhí)行權。而一些手中握有國家行政權力的執(zhí)法人員，一方面吃拿卡要，濫用職權，另一方面又收受錢財，褻瀆職權。如廣東省曾連續(xù)有三個執(zhí)法隊隊長因在查處違法建筑中涉嫌受賄而“落馬”。“收你錢財，給你關照”這就是一些執(zhí)法者與違法者之間的“潛規(guī)則”。“潛規(guī)則”是規(guī)章制度之外實際存在的不成文、不公開又獲得廣泛認可的規(guī)矩。可以想象一個潛規(guī)則盛行的社會是個什么樣子，那可能將是所有公民和社會的不幸。所以習總書記在2014年5月蘭考調研時強調：讓那些看起來無影無蹤的潛規(guī)則在黨內以及社會上失去土壤、失去通道、失去市場。所以要加大對權力的制約，把權力關進制度的籠子。

（三）裁量權過多導致“彈性執(zhí)法”

我們經常會看到這樣一種現(xiàn)象：對同一種違法行為，行政機關的處罰從1萬元到10萬元，最低和最高之間相差10倍。這就是近些年來，備受詬病的“彈性執(zhí)法”問題，而其背后的原因則是行政執(zhí)法部門的自由載量權過多、過大，使隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法成為可能。老百姓對公平正義的感受，來自于每一個具體的案件，而行政執(zhí)法者濫用自由裁量權，必然會損害老百姓的切身利益、損害公平正義，同時也會降低政府的公信力。同時，裁量權的過多、過大，也給執(zhí)法者在實踐中如何適度把握帶來困惑。行政權離不開自由裁量，政府的管理也離不開自由裁量，關鍵是如何用好裁量權。因此，治本之策還在于解決法律規(guī)范質量不高、科學性不足的問題，進一步厘清“權力清單”，通過科學立法最大限度減少權力的自由裁量，并細化裁量權，使裁量權得到依法治理和約束。

（四）執(zhí)法依據(jù)的多樣導致執(zhí)法方式隨意

一直以來，執(zhí)法部門經常把政策性文件和領導的批示做為執(zhí)法的依據(jù)，以至于執(zhí)法的隨意性太強，這也是典型的人治思維。樹立法治思維，把法律的規(guī)定作為唯一的執(zhí)法依據(jù)，政策文件和領導批示可以是改進工作作風、提高工作效率的的動力，但不是執(zhí)法的依據(jù)。一方面領導干部要帶頭尊法守法，做好示范，而不能以權代法，以權壓人；另一方面執(zhí)法人員要嚴格執(zhí)法、敢于擔當。因此，行政執(zhí)法體制與方式的改革既需要法律的支持與保障，更需要執(zhí)法人員的法治理念與責任擔當。

三、行政執(zhí)法理念與方式的轉變

近些年來，國務院圍繞建設法治政府的目標，通過貫徹行政許可法、行政強制法、推行行政執(zhí)法責任制等，不斷把行政執(zhí)法推向新階段，行政執(zhí)法的理念、方式都在發(fā)生著變化，總體上表現(xiàn)為強權色彩在減弱，民主性（服務）趨勢在增強。

在行政執(zhí)法的手段行使方面，從主要依靠強制開始轉變?yōu)橹饕揽肯鄬θ撕献鳌姆菑娭菩姓袨榈呐d起到行政行為的程序化趨勢表明，當代中國的行政權力正朝著民主、溝通、合意的趨勢發(fā)展演化。如近些年來，隨處可見一些政府管理民主化的細節(jié)變化：原來是“此處禁止停車，違者罰款”，現(xiàn)在是“此處交通要道，請勿停車，謝謝合作。”由方法生硬、盛氣凌人到親切、溫暖，說明政府的執(zhí)法理念在轉變。

在行政權力的主體和作用領域，隨著政府職能向社會組織的轉移，履行公共行政職能的主體將更加多元化，今后會看到越來越多的行業(yè)協(xié)會、社團組織等在特定領域治理中承擔起履行提供公共秩序和公共服務的職能。這預示著中國社會組織結構將會發(fā)生深刻的社會變化。傳統(tǒng)政府管理模式是強權規(guī)制，公民的諸多活動需要政府批準同意。而計劃經濟在向市場經濟轉軌過程實際也是政府放松規(guī)制的過程，即行政權力會從許多領域退出。這也預示著政府的執(zhí)法權一定要依法為民行使，依法為民慎用，即一切權力的行使要以維護社會公眾利益為前提，并嚴格依照法律。

在行政執(zhí)法的具體方式上，從“剛性”開始轉變?yōu)椤叭嵝浴薄Ｓ捎趥鹘y(tǒng)行政模式日益向現(xiàn)代民主型行政模式轉化，在行政活動的具體方式上，體現(xiàn)“剛性”的行政命令、行政強制、行政處罰等類型行政行為的作用相對下降，而體現(xiàn)“柔性”的行政合同、行政指導等非強制行政方式正越來越多地受到人們重視。如：繼安徽合肥聘請“洋城管”體驗式執(zhí)法后，又出現(xiàn)湖北武漢城管用“眼神執(zhí)法”的嘗試，20名城管隊員依靠“沉默列隊圍觀”的執(zhí)法方式，成功糾正了商戶出店經營的違規(guī)行為。與以前城管經常被曝光的“暴力執(zhí)法”方式相比，這種“創(chuàng)意”起碼是文明和柔性執(zhí)法的進步，至少也是一種有益的嘗試。

目前，各地城管在執(zhí)法方式上都在創(chuàng)新探索，已紛紛出臺各自的“柔性執(zhí)法”政策。如：北京市城管采取“提示、告誡、約見、建議”等六個執(zhí)法程序，來改善執(zhí)法效果；湖北省城管執(zhí)法遵從“能教育管理則不處罰”原則；昆明市城管推出“首違不罰”制度；福建省禁止城管毀壞小販財物；鄭州市政府與城管隊員簽訂“不打人”承諾書，等等。作為一種嘗試，也引起人們的一些質疑，柔性執(zhí)法到底能不能成為破解當下城管執(zhí)法難題的“秘方”？從法治的角度講，也只有將“柔性執(zhí)法”變成一種制度，使之成為一個長效機制，從而不斷提升城市管理水平和城管隊伍形象，才能從根本上解決問題。

在先進的現(xiàn)代理念指引下，行政公職人員在行政執(zhí)法中必須樹立以人為本、依法行政、執(zhí)法為民的理念，公平對待和相互尊重體現(xiàn)了行政主體與行政相對人之間的服務與合作。新型行政執(zhí)法方式具有兩個明顯的特征：一是執(zhí)法方式呈現(xiàn)立體結構模式，不再是傳統(tǒng)的簡單的命令、服從的扁平結構模式。在這種模式里，行政執(zhí)法主體之間包括行政相對方及行政第三人的關系是良性互動的，以溝通協(xié)商、指導合作為主要手段。二是新的執(zhí)法方式具有回應型的性質，在雙方良性互動的基礎上，以非強制、人性化的執(zhí)法為主要方式，以增進彼此信任和實現(xiàn)社會合作為主要目的，以統(tǒng)合行政機關的權力資源和行政相對人的社會資源為基本內容，以柔性化和人性化為其特點，在公益與私益、私益與私益之間的沖突中，努力尋求多元利益的協(xié)調，突出以行政主體對相對人利益和意志的充分尊重和平等對待。

習近平在2012年12月首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會的講話中說，各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，健全權力運行機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。如果各級執(zhí)法人員都能運用法治思維和法治方式，并時刻牢記“人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”，那么城市管理的水平會大幅度提高，政府的形象也會大幅提升。

［1］王敬波.城市管理與行政執(zhí)法[M].北京：研究出版社，2011.

［2］姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

［3］周志忍.當代國外行政改革比較研究[M].北京：國家行政學院出版社，1999.