淺談對《黑龍江省地方志工作規定》的幾點思考

韓 卓

(黑龍江省地方志辦公室研究室 黑龍江 哈爾濱 150001)

黑龍江省地方志立法工作從2011年起草《黑龍江省地方志工作規定》初稿，到2014年9月11日省政府第31 次常務會議通過，于9月17日由陸昊省長簽發黑龍江省人民政府令第2 號予以公布，并從11月1日起施行。《規定》的頒布是我省地方志事業發展歷程中具有里程碑意義的一件大事，標志著我省地方志事業法制化工作進入了新的階段。歷時4年的立法過程，讓筆者收獲良多，下面就《規定》起草中的一些體會和學習《規定》中的幾點思考，談談自己的看法。

一、《規定》立足自身優勢，體現我省省情特點

2006年國務院《地方志工作條例》頒布后，省志辦就積極加快地方志工作法制化步伐。后因一些客觀因素限制，立法工作一度擱置。自2011年立法工作重新啟動以來，為盡早出臺我省地方志法規，省地方志辦公室配合省法制辦開展了六次調研，數易其稿，在廣泛借鑒其他省市經驗，認真聽取各級地方志工作者意見的基礎上，按照科學規范的立法要求制定了《規定》。在我省《規定》2011年起草以前，全國已有23 個省出臺了關于地方志工作的地方性法規條例。因此，我省在《規定》的起草過程中，充分發揮后發優勢，對這23 部已出臺的法規、條例進行深入研究，即總結了其中的優秀經驗，也通過考察調研、致函致電等方式了解了各項規定、條例在施行過程中遇到的問題和不足。所以，我省的《條例》可以說是博采眾家之長，并根據各省施行中的具體情況，彌補了其他省份立法中的遺憾。

《規定》不但總結了我省三十年修志的寶貴經驗，而且凝聚著各級地方志工作者和關心、支持地方志事業同志的集體智慧，更充分體現了省委、省政府對地方志工作的高度重視和關心支持。《規定》是對國務院《地方志工作條例》的具體細化和落實，在國務院《地方志工作條例》的基礎上，結合我省地方志工作開展的實際情況，對我省地方志工作的任務和要求、組織和保障、審查和驗收、編纂和出版、管理和使用以及違法處罰等作出了具體的規定。《規定》的頒布實施，對于進一步強化依法修志、依法用志和依法管志，建立修志工作長效機制，保障地方志事業蓬勃健康發展，具有重要的現實意義和深遠的歷史影。

二、《規定》立足現實情況，注重解決實際問題

在《規定》起草之初，就定位為了解決當前地方志工作推進過程中遇到的實際問題，尤其是一些行政協調不好解決，或長期解決不好的問題，如一些單位對國務院《地方志工作條例》落實不到位，修志經費保障不到位，修志人員待遇不到位等。為此，《規定》全文共22 條，28 款，主要強調了縣級以上人民政府要加強對地方志工作的領導，并全面系統的規范了全省地方志工作的組織編纂、審查驗收和開發利用等，明確各級政府和地方志工作機構的職責。

(一)規章制度是否科學有效，除了體現在內容上，更重要的體現在執行上。《規定》執行的是否有力、到位，不僅僅關系《規定》本身的成敗，對我省地方志事業的發展進步也關系重大。《規定》落實的到位、執行的有力，則可加速推動地方志事業的發展。如果《規定》定而不行或行而不力，就會辜負全省地方志工作者對《規定》給予的期望，損害大家工作的積極性，對全省地方志事業的發展進步造成不利影響。因此，為使《規定》能夠落實到位，在《規定》中不但對地方志工作機構的職能做以規定，而且對各級政府在地方志工作中的職責也做出明確規定。強調“縣級以上人民政府應當將地方志工作納入國民經濟和社會發展規劃，地方志工作所需經費列入本級財政預算。縣級以上人民政府應當逐步建立方志館(室)、地方志資料庫和地方志網站，明確負責地方志工作的機構，根據實際需要配備專職地方志工作人員，保障地方志工作條件。”為進一步加強各級政府對地方志工作的重視，將“承編責任制度”以正文的形式寫入《規定》，明確指出“地方志書編纂實行承編責任制度，按照下列規定簽訂承編責任書:(一)以省、市級行政區域名稱冠名的地方志書的承編單位應當與省人民政府簽訂承編責任書;(二)以縣級行政區域名稱冠名的地方志書的承編單位應當與市級人民政府簽訂承編責任書。”

(二)明確承編單位的職責。承編單位是志書編修的主體，承編單位履職盡責是否到位，不但關系志書編修質量，更對地方志事業的發展具有長遠影響。但由于我國各省市具體區情不一，國務院《地方志工作條例》中并沒有對承編單位提出明確要求。而我省在制定《規定》之初，就把《規定》定位為上承國務院《地方志工作條例》精神，下接我省省情實際。因此，我們結合我省地方志工作實際，對承編單位提出了明確要求，即“承編單位，應當確定負責編纂工作的機構和人員，按照時限和質量要求完成地方志編纂任務。”在制定本條款時，通過分析地方志事業發展變化出現的新情況，對承編單位的主體進行了適當放寬，除“按照規劃和有關規定承擔地方志編纂任務的國家機關、社會團體、企事業單位”外，又加入了“其他社會組織”，以便時《規定》不但立足當前，還能夠為將來地方志事業的發展變化留有余量。

(三)資料是一切書籍編寫的基礎，尤其是對定位于資料性文獻的地方志而言，資料更是生命，資料是否全面、真實、準確直接影響著志書的質量。地方志包括地方志書和地方綜合年鑒，地方綜合年鑒由于是逐年編寫，資料的收集整理還相對容易。而目前地方志書的編修周期是二十年，如果沒有嚴格的資料收集整理制度，在十幾年后開始編修志書的時候再去收集，難度可想而知。從已出版的志書來看，也有很多志書就是因為資料遺失比較嚴重，致使直到出版還留有很多遺憾。因此，為了規范我省地方志資料征集整理制度，為地方志事業長遠健康發展奠定基礎，《規定》中明確了“縣級以上人民政府負責地方志工作的機構應當建立資料征集制度”。并根據實際需要將資料范圍進行了界定，除包括“紙介質、電子文檔、音像制品”等傳統資料外，還加入了“實物和口述資料”這些近年越發被社會和學界重視的資料。由于地方志志書編修的時間跨度長，隨著社會的發展變化一些事物會逐漸消亡，比如在第二輪志書的編修過程中就經歷了國企改革和政府部門精簡合并等過程，在撤銷并轉的過程中，由于缺乏嚴格規定造成很多資料遺失，為志書編修造成了很大困難。從長遠看，“改革”將是我們今后社會生活的新常態。在改革的過程中，這些撤銷并轉的過程也一定會出現。為了避免在這一過程中資料遺失，《規定》制定了資料移交條款，“承編單位撤銷、合并或者注銷的，應當將所存地方志資料移交人民政府負責地方志工作的機構保存;承編單位承擔編纂工作的機構和工作人員發生變化的，應當向單位移交有關地方志資料。”

(四)志書在編修過程中一直存在一對矛盾，就是地方志官修信史的性質和志書資料性文獻的工具書作用，決定了對志書的質量要求大大高于一般圖書。但是由于志書編修的過程跨度時間長、涉及范圍廣，眾手成志已經成為現代志書編修的常態，雖經總纂統一整理，但難免會因編者水平不同、理念不一而產生質量問題。如何解決這一矛盾，就需要地方志工作機構在志書成書之前加強評審和審查驗收。《規定》為進一步加強我省志書編修質量，對志書的質量要求和評審、審查驗收的主體程序都做出了明確規定。其中對志書的質量提出了“符合有關法律、法規規定;全面系統、客觀地反映本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀;符合地方志的體例要求，觀點正確，行文規范，記述準確，圖表及說明文字齊全”等三點要求。為使質量要求能夠切實可行，配套規定了評審制度，要求“縣級以上人民政府組織的地方志書審查驗收機構對地方志書進行審查驗收，應當根據需要組織有關方面專家共同評審，經評審不符合第七條規定的，可以將地方志書文稿退回修改或者重新編修。”為了對志書質量把好最后一關，對地方志書的審查驗收進行了嚴格規定，提出了三點要求:一、以省行政區域名稱冠名的地方志書，經省人民政府負責地方志工作的機構審查后，報省人民政府組織的地方志書審查驗收機構終審驗收;二、以市級行政區域名稱冠名的地方志書，經本級人民政府組織的地方志書審查驗收機構審查后，報省人民政府組織的地方志書審查驗收機構終審驗收;三、以縣級行政區域名稱冠名的地方志書，經本級人民政府組織的地方志書審查驗收機構審查后，報市級人民政府組織的地方志書審查驗收機構終審驗收。

(五)修志為用，這不但是現代方志屆達成的共識，更是志書作為工具書的屬性決定的。現代地方志工作的成果不應當僅僅局限在志書編修上，更應該體現在服務社會發展進步中。在古代客觀條件決定地方志的成果只能為少數人服務，現代科技的發展進步為志書服務社會提供的充分的基礎條件。而地方志事業的科學健康發展離不開全社會的關注和支持，用志服務正是地方志工作擴大影響力，提高社會關注度的重要途徑。地方志服務社會體現在兩個方面，一方面是立足本地歷史及自然資源特點編修特色志書;另一方面是發揮工具書作用，公開面向社會服務。《規定》將用志服務放在重要位置，對志書服務社會的兩個方面都做出具體規定:在特色志書開發上要求，“縣級以上人民政府負責地方志工作的機構應當加強對地方志資源的開發，可以根據本行政區域歷史發展和自然資源的特點，立項編纂特色志書，本級人民政府應當在資金等方面給予支持和保障。鼓勵編纂部門志、行業志、專業志、企業志以及鄉鎮(街道)志、村志等特色志書、年鑒或者其他地情文獻。”在公開面向社會服務方面要求，“縣級以上人民政府負責地方志工作的機構應當將出版后的地方志在政府網站、地方志網站上公布，并通過電視、廣播、報刊等公共媒體向社會推介。方志館(室)或者地方志資料庫應當公示服務項目，免費向公眾開放。”并“鼓勵有關單位和個人利用地方志資源，按照地方志記載的內容，編寫普及性、趣味性讀物，制作音像制品。”為方志資源的開發利用提供了有力保障。

(六)地方志官修信史的性質和垂鑒后世的作用決定了地方志是一項神圣而嚴肅的工作。但在無法可依的年代，地方志書的嚴肅性很大程度上要依靠地方志工作者自身的責任感和使命感保障。因此，為進一步體現依法治志的要求，在《規定》中明確破壞地方志工作的罰則。由于地方志橫陳百業，所以《規定》中的罰則不但對于地方志工作機構和工作人員提出要求，對編纂志書的有關單位和個人同樣提出了罰則。

三、嚴格落實《規定》要求，積極加強自身建設

自黨的十八大以來，習總書記發表了一系列重要講話，特別是他在首都博物館考察調研時強調，搞歷史博物展覽，為的是見證歷史、以史鑒今、啟迪后人。要在展覽的同時高度重視修史修志，讓文物說話、把歷史智慧告訴人們，激發我們的民族自豪感和自信心，堅定全體人民振興中華、實現中國夢的信心和決心。這一重要論述明確了新時期地方志事業的發展方向，為地方志事業發展提供了大好形勢和機遇。特別是今年召開了第五次全國地方志工作會議，中共中央政治局常委、國務院總理李克強作出重要批示，中共中央政治局委員、國務院副總理劉延東與部分會議代表座談并做重要講話。總理批示，副總理親自到會講話，充分說明黨中央、國務院對地方志工作的高度重視，對今后地方志工作的發展寄予厚望。

中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，鮮明提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的命題。黑龍江省委第十一屆五次全會審議通過了《中共黑龍江省委關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的實施意見》。

因此，不論從中央對地方志工作重視的角度，還是從推進依法治國，加強法治黑龍江建設，貫徹落實《規定》的角度，對我們都是重大機遇，更難能可貴的是這兩大機遇目前正處于疊加期，形成了寶貴的戰略機遇期。全省各級地方志工作者，應該搶抓機遇，迎接挑戰，通過宣傳貫徹落實《規定》，積極加強自身建設，推進地方志工作加快發展。《規定》在國務院《地方志工作條例》的基礎上，進一步明確了地方志工作屬于政府行為和官修職責，任何社會團體和個人都不得擅自編修，對地方志工作的地位和作用、任務和職能、目標和要求、方志資源的開發利用等方面進行了制度設定。認真學習、宣傳和貫徹《規定》，對提高各級機關及全社會對方志工作重要性的認識，切實加強各級政府對地方志工作的領導具有重要的指導意義;對于推進落實文化強國戰略，促進社會主義文化大發展大繁榮將發揮特殊的作用。

“修志問道，以啟未來”，這是李克強總理對地方志工作功在當代，利在千秋的高度概括和形象總結。如果把我們的地方志工作比作一艘駛向未來的航船，那么《規定》就為我們提供了強有力的護航武器，在《規定》的規范和保障下，地方志工作一定能夠健康蓬勃的發展，并未后人留下一份滿意的答卷。