中央一號文件起草組:讓農村改革落地生根

趙陽羅丹王賓

（解讀人：中央一號文件起草組成員）

破解“三農”發展難題，根本出路在改革。一號文件圍繞增添農村發展活力，對全面深化農村改革做出了全面部署。要完善頂層設計，抓好試點實驗，不斷總結深化，加強督促落實，確保改有所進、改有所成，進一步激發農村經濟社會發展活力。

亮點一：引導農民以土地經營權入股

嚴禁擅自改變土地的農業用途搞“非農化”

構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，是現代農業對經營方式的內生要求，是著力推進農業經營體制機制創新的需要，是加快農業經營方式轉變的需要，是破解“誰來種地”難題的現實選擇。農村改革扭住新型農業經營體系，就扭住了調整農業生產關系、激發農業發展活力、發展現代農業的關鍵。

中央審議通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出，實現所有權、承包權、經營權“三權分置”，為加快構建新型農業經營體系提供了制度支撐。

加快構建新型農業經營體系，千頭萬緒，涉及方方面面，要有“堅守”，有“引導”，有“鼓勵”，還要對不利于重農抓糧的各種行為“亮紅牌”。一號文件提出，加快構建新型農業經營體系，要堅持和完善農村基本經營制度，堅持農民家庭經營主體地位。這兩個基本遵循，就是“堅守”。

“引導”和“鼓勵”，體現了加快構建新型農業經營體系的政策導向。一號文件提出，引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業。引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度。鼓勵發展規模適度的農戶家庭農場，完善對糧食生產規模經營主體的支持服務體系。

“亮紅牌”十分堅決。一號文件提出，土地經營權流轉要尊重農民意愿，不得硬性下指標、強制推動。盡快制定工商資本租賃農地的準入和監管辦法，嚴禁擅自改變農業用途。土地經營權有序流轉，既要從當地農業勞動力轉移的實際狀況出發，更要尊重農民的意愿，不能搞“大躍進”，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。

亮點二：創新農村集體經濟運行機制

從嚴掌握確權確股不確地范圍

農村集體產權制度改革，事關農民切身利益。盤活農村集體產權，必須在保障農民合法權益的前提下，通過相關制度安排，實現農村集體資產的保值增值。

這項改革，從試點起步。目標方向，是要探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。中央審議通過的《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》，為農村集體產權制度改革創造了制度條件。

搞好這項改革，要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟。一號文件提出，推進農村集體產權制度改革，創新農村集體經濟運行機制，出臺穩步推進農村集體產權制度改革的意見。

對農村土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，總體上要確地到戶，必須從嚴掌握確權確股不確地的范圍。對非經營性資產，重點是探索有利于提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制。對經營性資產，重點是明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作。

開展這項改革試點，要根據不同權能分類實施。農民對集體資產股份的占有權和收益權應落實到位，農民對集體資產股份的有償退出權和繼承權應選擇有條件的地方開展試點，農民對集體資產股份的抵押、擔保權應在制定相關辦法的基礎上慎重開展試點。集體資產有償退出現階段應嚴格限制在本集體經濟組織內部，切實防止集體資產流失和侵蝕農民利益。

亮點三：“三塊地”改革試點須封閉運行、風險可控

非試點地區不能盲目攀比、擅自行動

現階段深化農村土地制度改革，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業現代化道路。中央審議通過的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為農村土地制度改革指明了方向。

當前，農村土地制度改革試點正在破繭。一號文件提出，在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，按照中央統一部署，審慎穩妥推進農村土地制度改革。

機制順則改革成。推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度這“三塊地”的改革試點，要探索建立一系列行之有效的機制。一號文件指出，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善對被征地農民合理、規范、多元的保障機制。賦予符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，建立健全市場交易規則和服務監管機制。依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障新機制。

改革試點必須審慎穩妥。“三塊地”改革，涉及重要法律的調整，涉及重大利益的調整，涉及農村重要制度的完善，牽一發而動全身。推進這三項改革試點，要分類實施，嚴格限定在經過批準的試點縣（市、區）進行，確保封閉運行、風險可控，邊試點、邊總結、邊完善，形成可復制、可推廣的改革成果，非試點地區不能盲目攀比、擅自行動。