論出入境邊防檢查行政自由裁量權(quán)的規(guī)制

白海濤

（內(nèi)蒙邊防總隊(duì)策克邊檢站，內(nèi)蒙古 阿拉善盟750300）

出入境邊防檢查是指國家通過設(shè)在對外開放的陸路、水路和空港口岸依法對出入境人員、交通運(yùn)輸工具及攜帶的物品進(jìn)行檢查監(jiān)督的一種行政管理活動。在進(jìn)行出入境邊防檢查的過程中，由于旅客特點(diǎn)各異，且邊防檢查工作的情況會隨著季節(jié)、環(huán)境、國際形勢等因素發(fā)生變化，立法機(jī)關(guān)的立法思路和速度往往跟不上形勢的發(fā)展變化，因此，為了更好地實(shí)施出入境邊防檢查，國家賦予出入境邊防檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的行政自由裁量權(quán)。其具體的實(shí)施主體為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)，其中，北京、上海、廣州、深圳、天津、廈門、珠海、海口、汕頭九個邊防檢查總站為公安體制，直屬公安部出入境管理局；其他200多個口岸的邊防檢查站為公安現(xiàn)役部隊(duì)，屬武警體制，行政隸屬于公安部邊防管理局，業(yè)務(wù)上受公安部出入境管理局指導(dǎo)。盡管兩種體制在執(zhí)法主體的身份和自身特點(diǎn)上存在差異，但是就行政自由裁量權(quán)這一問題上并無太大區(qū)別，都依照相同的法律法規(guī)和法律精神實(shí)施行政自由裁量權(quán)。

1 出入境邊防檢查行政自由裁量權(quán)概述

自警察出現(xiàn)以來就存在自由裁量權(quán)的說法。出入境邊防檢查警察也不例外，具體到出入境邊防檢查工作的自由裁量權(quán)，就是指在《出境入境管理法》等相關(guān)法律、法規(guī)對邊防檢查主體的行政行為的范圍、方式、手段、內(nèi)容未作明確具體規(guī)定的前提下，基于法律、法規(guī)的明確授權(quán)或默許，邊防檢查主體根據(jù)自身對法律、法規(guī)的理解，依據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力。簡單講，就是邊防檢查主體對于法律未明確規(guī)定的情形依據(jù)邊防檢查的原則靈活處置的權(quán)力。

具體而言，出入境邊防檢查的自由裁量權(quán)在如下幾種情況下行使：第一，出境入境管理法等相關(guān)邊檢行政法律法規(guī)未予規(guī)定的，在憲法等基本法律及邊防檢查工作基本原則的指導(dǎo)下，邊防檢查主體采取相應(yīng)措施；第二，出境入境管理法等相關(guān)邊檢行政法律法規(guī)未予明確規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)相對模糊時，邊防檢查主體根據(jù)現(xiàn)地實(shí)際靈活處置；第三，出境入境管理法等相關(guān)邊檢行政法律法規(guī)規(guī)定多種處置方式或彈性處置區(qū)間時，根據(jù)實(shí)際情形和效果最佳的原則，邊防檢查主體選擇最佳的處置方式予以處置。

2 出入境邊防檢查自由裁量權(quán)在執(zhí)行中存在的問題

目前，出入境邊防檢查部門在行使自由裁量權(quán)時，還存在如下幾點(diǎn)問題：

2.1 相關(guān)的行政法律和法規(guī)有待完善

盡管《出境入境管理法》已于2012年6月30日通過，7月1日起正式施行，但由于其配套的實(shí)施細(xì)則及相關(guān)法律法規(guī)尚未完全更新完畢，在實(shí)施過程中尚存在法律體系透明度不夠，內(nèi)部文件法律約束性受到多方質(zhì)疑，且不同時期、不同部門的法律法規(guī)之間存在交叉、抵觸甚至矛盾的地方，這些都導(dǎo)致邊防檢查的法律法規(guī)中存在滯后性。此外，實(shí)際執(zhí)法中還存在同一類型案件在不同的法律中表現(xiàn)出的罰款額度和拘留期限有所不同，導(dǎo)致邊檢機(jī)關(guān)抉擇時無所適從、左右為難，不知道以哪個法律條文為主。

2.2 執(zhí)法主體濫用自由裁量權(quán)

由于執(zhí)法主體在自身素質(zhì)、工作地域等方面存在差異，在法律未予嚴(yán)格規(guī)定處罰方式、處罰程度等具體措施時，個別執(zhí)法主體往往將自由裁量權(quán)作為自身執(zhí)法工作的權(quán)力予以濫用，導(dǎo)致不同人員在不同的時期和不同口岸執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，存在重過輕罰、輕過免罰或應(yīng)罰行為協(xié)商處理等不當(dāng)現(xiàn)象，給出入境邊防檢查工作帶來了負(fù)面影響。同時，這種法律上的空當(dāng)也給腐敗留下了滋生的空間和土壤，個別執(zhí)法人員利用法律的不完備性，在罰款時公私不分甚至公飽私囊，給邊防檢查機(jī)關(guān)的職業(yè)聲譽(yù)帶來惡劣影響。

2.3 執(zhí)法主體不行使或疏忽行使自由裁量權(quán)，主要包括兩種情形

第一，邊防檢查主體在實(shí)施檢查過程中，由于對法律規(guī)范理解錯誤或故意扭曲，對于理應(yīng)使用自由裁量權(quán)的情形不行使或疏于行使行政處罰權(quán)；第二，邊防檢查主體盡管行使了自由裁量權(quán)，但其做法有違于相關(guān)的邊防檢查法律法規(guī)精神，未經(jīng)過審慎考慮和理性思考來權(quán)衡，僅憑主觀臆斷便作出判斷和選擇，違背了法律公正和道德正義。

3 出入境邊防檢查自由裁量權(quán)的規(guī)制

基于上述現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，出入境邊防檢查自由裁量權(quán)的行使必須輔以配套措施來正確引導(dǎo)和規(guī)制，主要應(yīng)當(dāng)從如下幾個方面入手：

3.1 加強(qiáng)各邊防檢查站的定期交流和培訓(xùn)，提高一線檢查員素質(zhì)

第一，要牢固樹立檢查員的秉公執(zhí)法、執(zhí)政為民的執(zhí)法理念，堅(jiān)持凡事從群眾角度出發(fā)，以人為本，堅(jiān)持把保證執(zhí)法的順暢性和保障出入境人員合法權(quán)利作為執(zhí)法行為的指導(dǎo)原則和行為準(zhǔn)則；第二，要加強(qiáng)對檢查員的培訓(xùn)力度，對于新文件精神、新形勢變化以及其他邊防檢查站的先進(jìn)執(zhí)法理念和成功戰(zhàn)例進(jìn)行及時推廣和系統(tǒng)學(xué)習(xí)；第三，加強(qiáng)現(xiàn)役站和九總站間的交流學(xué)習(xí)，雙方取長補(bǔ)短，相互補(bǔ)充提高；第四，將培訓(xùn)、交流和業(yè)務(wù)考核作為干部晉職晉銜的重要依據(jù)，提高廣大干部在思想上的認(rèn)識和重視。

3.2 加強(qiáng)相關(guān)法律的出臺和完善，形成有法可依、有據(jù)可參的邊檢法律體系

第一，要進(jìn)一步完善出入境邊防檢查法律體系，從源頭上對自由裁量權(quán)進(jìn)行明確和規(guī)范；第二，要形成有指導(dǎo)價(jià)值的范例體系，形成規(guī)范性的戰(zhàn)例和案例集，參考西方的范例法典，制定邊檢站內(nèi)部通行的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和參照；第三，要明確有效控制自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即自由裁量權(quán)既要符合法律授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不可跨越，又要合乎情理不可過分；第四，要加強(qiáng)自由裁量權(quán)相關(guān)規(guī)章制度的公開性，建立陽光工作機(jī)制，讓群眾全面準(zhǔn)確掌握執(zhí)法行為的要求，正確維護(hù)自身合法權(quán)利。

3.3 加強(qiáng)行政法治監(jiān)督

第一，加強(qiáng)司法監(jiān)督，通過司法權(quán)力對出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行約束和規(guī)制，由人民法院等司法機(jī)關(guān)依法通過行政審判權(quán)對濫用或錯用自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行撤銷、變更和追究；第二，明確行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，獎懲分明、獎優(yōu)罰劣，著力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識和執(zhí)法人員守法觀念；第三，建立高效的行政督察通報(bào)機(jī)制，防止權(quán)力濫用；第四，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，通過行政復(fù)議約束執(zhí)法主體的權(quán)力和行為。

3.4 發(fā)揮群眾的主觀能動性，用權(quán)利制約權(quán)力

第一，絕對的權(quán)力會造成絕對的腐敗，而制約權(quán)力的最大法寶就是群眾的監(jiān)督，因此，應(yīng)當(dāng)將邊檢執(zhí)法的依據(jù)、內(nèi)容、程序、時限、相關(guān)的權(quán)力和義務(wù)及時向群眾公開；第二，舉辦邊檢開放日，邀請出入境旅客到邊防檢查一線，面對面地向邊防檢查機(jī)關(guān)提意見、找毛病，讓群眾全面客觀了解出入境邊防檢查工作；第三，加強(qiáng)信訪渠道和投訴機(jī)制，給群眾提供發(fā)表看法、提出見解的途徑和渠道。第四，落實(shí)聽證制度，邀請利益攸關(guān)方對相關(guān)情況進(jìn)行充分討論，對群眾的知情權(quán)、參政權(quán)予以充分尊重。

隨著各口岸出入境違法違規(guī)案件發(fā)案率的逐年上升，作為口岸出入境執(zhí)法單位的邊防檢查機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的機(jī)率必將逐年遞增，能否正確、合理地行使自由裁量權(quán)，在執(zhí)法過程中有法可依、有法必依，已經(jīng)成為檢驗(yàn)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和服務(wù)效能的重要依據(jù)。尤其是在各級人員都在強(qiáng)調(diào)提高邊檢機(jī)關(guān)服務(wù)水平的今天，更應(yīng)當(dāng)對執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，將嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)有機(jī)結(jié)合，確保邊防檢查人員能夠正確履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)任務(wù)，全面高效地推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。