論我國目前的城鎮化建設

張韜王雪

（西安工業大學思想政治理論教學科研部，陜西 西安710021）

1 城鎮化的概念及其提出

城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、規模擴大的一種歷史過程。它主要表現為隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反映。

城鎮化是一個歷史范疇，同時，它也是一個發展中的概念。中共第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮化”一詞。這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮化”。

2 我國城鎮化建設存在的問題

2.1 “土地城鎮化”快于“人口城鎮化”問題

近幾年來，一些地方打著“加快城鎮化進程”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設開發區，不斷擴大城市面積。部分地區在“經營城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為。失地農民增多和一些地方后續社會保障跟不上，已成為影響社會穩定的隱患；另一方面，促進農民工在城市落戶的制度仍未建立，導致“土地城鎮化”速度快于“人口城鎮化”速度。若按此模式繼續推進城鎮化，失地農民的數量還會大量增加，農村人口人均占有耕地資源的數量將進一步減少。農村人口的減少慢于農村耕地的減少，不僅危及國家的糧食

2.2 空間規劃和城市規劃問題

一些城市布局結構不合理，相鄰城市之間發展不夠協調，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮體系和空間格局。還有一些城市片面追求經濟增長和擴大城市規模，不考慮當地資源環境承載條件，提出超越發展階段的人口、經濟、城區面積等指標，發展存在一定的盲目性。部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區，不同程度地存在人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環境惡化等問題。城市規劃和管理脫節，市政工程缺乏統籌規劃和建設，綜合管理能力滯后，影響城市運行效率，一些城市“城中村”和“城市貧民區”問題比較突出。

2.3 農民工就業和社會保障問題

目前，農村勞動力進城務工人數已超過1億人，但大部分農民工在城市的就業崗位不穩定，流動性很強，農民工社會保障滯后的問題也很突出，農民工工傷保險和醫療保險納入保障范圍的工作剛剛起步，養老保險尚未納入統一的城鎮職工養老保險范圍。很多錄用農民工的企業都沒有按國家有關規定為其錄用的農民工提供法定的保險。值得關注的是，當前對廣大農民工和失地農民的社會保障欠帳，雖然降低了目前的企業運營和城市發展成本，但是將構成對未來社會保障體系的巨大壓力。

2.4 城鎮化的多頭管理問題

當前我國城鎮化進程中，不同的政府部門從各自的職責范圍和自身利益角度出發對城鎮化的過程進行管理，政出多門、多頭管理的現象非常普遍。城鎮化的進程涉及許多領域，但在統一市場的框架內，具有區域整體性的特征，部門分割、地區分割的管理模式不符合城鎮化這一特征的要求，不利于統一的城鎮化政策的制定和實施，各項政策在實施中難以形成合力，影響城鎮化進程健康高效地發展。

產生上述問題的原因是多方面的，既有資源、環境和體制約束等客觀原因，也存在認識不足、管理不當的主觀原因。其中一個重要原因是，對城鎮化的基本內涵、主體形態、空間布局三個基本問題，還缺乏全面把握和有效指導，需要我們在今后的工作中予以重視。

3 加快我國城鎮化建設的對策建議

3.1 堅持因地制宜

促進城鎮化健康發展，就要堅持因地制宜的方針，合理確定發展目標。我國區域差異大，不同地區城鎮化條件、發展水平和發展階段不同。要根據各地經濟社會發展水平、區位特點、資源稟賦和環境基礎，合理確定各地城鎮化發展的目標，因地制宜地制定城鎮化戰略及相關政策措施，東部地區要重點提升中心城市服務功能，促進產業結構升級，加快生態環保工程建設，著重提高城鎮化質量；中部地區要完善中心城市功能，提高綜合承載能力，大力提高縣城、中心城鎮的綜合服務水平，促進人口有序轉移和聚集，重點建設糧食、能源新型材料、裝備制造業基地和綜合交通樞紐；西部地區要圍繞大中城市，進一步增強人口聚集能力，扶持為旅游、內陸邊貿服務的特色小城鎮發展，加大對邊遠山區、革命老區和生態環境脆弱地區城鎮發展的扶持力度；東北地區要加強區域性交通設施、能源電力、節水節能工程建設，加快城市基礎設施更新改造，注重資源枯竭型城市、老工業基地城市、森林工業城市和國有農場地區城鎮的建設，促進城鎮發展轉型。

3.2 堅持城鄉統籌

促進城鎮化健康發展，就要堅持城鄉統籌，使城鎮化和新農村建設協調發展。我國長期以來形成的城鄉二元管理的體制和機制已不適應城鎮化快速發展的要求。這就需要我們從全面建設小康社會全局的高度，統籌城鎮化發展和新農村建設。

進一步完善城鎮功能，提高城鎮綜合承載能力。引導農民向中心村集中，加強對閑置的鄉村建設用地的整理，促進城鄉建設用地總體集約節約。結合“村村通”工程的實施，加強鄉村公路、通訊等基礎設施和文化設施建設，推進基礎設施和公共服務向農村地區延伸。改善農村居住和生活條件，使廣大鄉村居民共享改革開放的成果。

3.3 堅持可持續發展

促進城鎮化健康發展，就要堅持可持續發展，加強對城鄉空間的規劃管理。將基本農田、重要自然人文資源和生態保護區、環境脆弱區作為禁止和限制開發的地區，嚴格控制這些地區的建設活動。同時，還要劃定城鎮增長邊界，提高城鎮建設用地使用效率，促進城鎮緊湊布局，集約發展。

3.4 堅持以人為本

促進城鎮化健康發展，就要堅持以人為本，提高城鎮人居環境建設水平。要加強住房建設，特別是保障性住房和廉租住房建設，提升居住品質，使“居者有其屋”。完善城市服務功能，加快對“城中村”、城鄉接合部的改造，降低中心城區過高的人口密度，增加公共綠地。積極發展大運量的城市軌道交通，改善路網布局，完善城市公共交通系統。

4 總結

一個國家走向現代化，就意味著從農業社會轉向工業社會，這在絕大部分國家都伴隨著一個城市化的過程。我國城鎮化進程經歷了曲折的道路，目前城鎮化水平低于世界平均城市化率10多個百分點，嚴重制約了我國的現代化建設。因此，在我國現代化建設的進程中，實施城鎮化戰略決策，加快城鎮化建設步伐，對于促進經濟結構的優化與調整，推動國民經濟持續快速增長有著重要意義。

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