關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

李思薇

（長江大學(xué)，湖北 荊州 434023）

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。近些年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為包括理論界在內(nèi)的社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)議題。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系是三農(nóng)政策的基石。隨著項(xiàng)目立市、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村部分剩余勞動(dòng)力紛紛進(jìn)企入廠，對土地的依賴性越來越小。加之近年來農(nóng)業(yè)連續(xù)遭受旱災(zāi)的襲擊，收入銳減、入不敷出，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)的方式獲得穩(wěn)定收入的愿望日益強(qiáng)烈。同時(shí)，一些有經(jīng)濟(jì)眼光的人才紛紛到農(nóng)村做產(chǎn)業(yè)文章，先后組建成立了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，土地迅速向其積聚的趨勢也十分明顯。新階段，應(yīng)對農(nóng)村不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，在堅(jiān)持土地承包關(guān)系長期不變的前提下，應(yīng)積極探索建立依法、自愿、有償?shù)氖袌龌恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實(shí)指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

我國當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要類型有土地互換、出租、入股、合作等方式。流轉(zhuǎn)土地要堅(jiān)持農(nóng)戶自愿的原則，并經(jīng)過鄉(xiāng)級(jí)土地管理部門備案，簽訂流轉(zhuǎn)合同。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

改革開放初期農(nóng)村改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度：在土地公有的前提下，國家把農(nóng)村集體所有土地承包給農(nóng)民，農(nóng)民自負(fù)盈虧。土地承包經(jīng)營成本高、種田比較效益低，出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的狀況。

2.1 農(nóng)村集體所有制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的狀況

據(jù)國土資源部 《中國國土資源公報(bào)》，2010年—2012年全國共批準(zhǔn)建設(shè)用地171.14萬公頃（2567.1萬畝），其中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地117.73萬公頃 （1765.95萬畝）、耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地72.43萬公頃（1086.45萬畝），3年內(nèi)，全國農(nóng)村集體所有土地被國家征用（所有權(quán)流轉(zhuǎn)）的面積達(dá)190.16萬公頃（2852.4萬畝）；另外，全國農(nóng)村因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕等原因減少耕地123.78萬公頃（1856.7萬畝）；3年內(nèi)共減少耕地313.94萬公頃（4709.1萬畝）。

2.2 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的狀況

據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)營管理司對全國30個(gè)省、區(qū)、市（不含西藏）農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)匯總，2012年農(nóng)村土地承包經(jīng)營及流轉(zhuǎn)情況：

（1）家庭承包耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到21.2%。截至2012年底，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到2.78億畝，占全國家庭承包經(jīng)營耕地總面積（13.1132億畝）的21.2%。

（2）以轉(zhuǎn)包和出租方式流轉(zhuǎn)的比重占78%。耕地流轉(zhuǎn)形式仍以轉(zhuǎn)包和出租為主，轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的比重分別為49.3%、28.9%、6.5%、5.9%和4.0%；另有5.5%的耕地通過臨時(shí)代耕等其他方式流轉(zhuǎn)。

（3）流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的比重只占15.8%。在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占64.7%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的占15.8%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的占9.2%；流轉(zhuǎn)入其它主體的占10.3%。

（4）流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食作物的比重占55.8%。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積為1.56億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的55.8%。

3 土地流轉(zhuǎn)過程中所面臨的問題

3.1 土地流轉(zhuǎn)法律制度不健全

目前我國土地法律政策和土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制都相對不夠健全。2002年 《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》、2003年實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》成為土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，但這兩份文件在涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一動(dòng)態(tài)過程中的細(xì)節(jié)問題沒有做詳細(xì)闡述，如土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、調(diào)節(jié)各產(chǎn)權(quán)主體之間的利益等情況都沒有太強(qiáng)的可操作性條文。在執(zhí)法過程中，行政部門也缺少具體的規(guī)章制度，對農(nóng)地違法行為也缺乏嚴(yán)厲的制裁措施。

3.2 流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全

目前我國各地土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)還不健全，多數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制尚未建立。即缺少完整的土地信用、土地測量評級(jí)、土地交易、土地合同管理等制度體系，也沒有土地流轉(zhuǎn)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)。如土地沒有經(jīng)過專業(yè)的土地價(jià)值評價(jià)機(jī)構(gòu)評估，轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金的也是僅僅是通過“互相打聽”等方式確定，客觀出現(xiàn)變相壓低租金和漫天要價(jià)兩種現(xiàn)象。

3.3 土地流轉(zhuǎn)對國家和人民的糧食安全不利

我國是一個(gè)擁有十幾億人口的大國，糧食安全和人民的生存與發(fā)展、國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和諧息息相關(guān)。通過土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營，從而提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高糧食產(chǎn)量。可是從各地的探索實(shí)踐來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對糧食生產(chǎn)也會(huì)帶來負(fù)面影響。一些種植大戶、企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)獲得的土地后，“非糧化”甚至“非農(nóng)化”，他們不再繼續(xù)種植糧食作物，改種經(jīng)濟(jì)作物,如蔬菜瓜果、花卉苗木，以獲取更高的收益；有些用租來的農(nóng)地發(fā)展休閑旅游，有的租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的用途。還有些企業(yè)租用農(nóng)地后并不經(jīng)營，玩資本運(yùn)作，將低價(jià)租來的土地再高價(jià)出租，從中攫取利益。

3.4 土地流轉(zhuǎn)期限較短，不利于經(jīng)營者加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

當(dāng)前我國各地土地流轉(zhuǎn)期限多在五年以下，很多地方農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合同每年一簽，這是由于土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上會(huì)有上升的預(yù)期。由于合同期限短，土地經(jīng)營者對灌溉設(shè)置、培肥地力等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不愿投入或者少投入，加劇了當(dāng)前農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境。種糧大戶，企業(yè)等有規(guī)模經(jīng)營主體很少自發(fā)投入開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局部完善、總體惡化的局面難以改變。

4 規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作

4.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須在毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，在依法、自愿、有償、尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位的基礎(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

4.2 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)中心或組織

各地政府特別應(yīng)積極創(chuàng)造條件，依托基層農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理部門建立“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”等中介服務(wù)組織，為供需雙方提供流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，提供流轉(zhuǎn)信息、合同、法律、競價(jià)、糾紛仲裁、風(fēng)險(xiǎn)保障等服務(wù)，接受土地流轉(zhuǎn)雙方的咨詢，組織開展對經(jīng)營主體的能力評估和公開招投標(biāo)活動(dòng)，在雙方協(xié)商一致的前提下，為土地流轉(zhuǎn)提供有序、公開、快捷的服務(wù)。

4.3 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社會(huì)保障制度

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，借鑒浙江嘉興以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，以承包地經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障的做法，進(jìn)一步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度保障。把土地流轉(zhuǎn)與安置農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、五保供養(yǎng)、就業(yè)引導(dǎo)和最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度配套進(jìn)行，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂。

［1］魯威.流轉(zhuǎn)的土地能種啥？ [N].農(nóng)民日報(bào),2009－06－16.

［2］讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)好[OL].中國農(nóng)地網(wǎng).

［3］陳榮卓,陳鵬.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2013(05):55－60.

［4］昝劍森,原棟.對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的若干思考[J].福建論壇:人文社會(huì)科學(xué)版,2013(05):42－46.