對新疆失地農民上訪問題的思考

張 影，汪 霖，潘麗萍

（新疆農業大學，烏魯木齊 830052）

一、新疆地區土地征收安置補償及保障現狀

1.征地補償標準。新疆的土地征收補償標準為：（1）土地補償費：該地被征撥前種植糧食作物的耕地，一等耕地（高產田）補償計算基數為1 500元/畝；二等耕地（中產田）補償計算基數為800元/畝；三等耕地（低產田）補償計算基數為600元/畝。種植特種作物的耕地、菜地、果園的年產值應高于一等耕地標準；棉花地最高不得超過1.5倍；果園地最高不得超過2倍；蔬菜地最高不得超過3倍；葡萄地最高不得超過4倍。其他經濟作物按實際年產值測算；（2）安置補助費：耕地補償計算基數的12~20倍；（3）青苗補償費：年產值2~3倍，—般農作物的青苗補償費按該作物前三年平均產值補償；（4）地上附著物補償費：根據實際損失，按規定補償[1]。

2.征地安置模式。新疆失地農民安置模式多以一次性貨幣安置為主，但是現行貨幣補償安置的標準偏低，無法解決農民長久生計，由此帶來的社會矛盾、上訪事件逐年增加且愈演愈烈。為此新疆各地州不斷探索失地農民補償安置新模式，入股分紅、社會養老、留地安置、農地置換等安置方式在部分縣市開始試點并進行了階段性的嘗試。目前新疆失地農民的安置方式主要包括：貨幣安置、招工安置、農業生產安置、留地安置、入股安置和社會保障安置等。但是，除貨幣安置模式外其他幾種安置方式實施范圍小、起步晚，處于低水平狀態，被征地農民的基本生活、就業、創業、社會保障等問題仍缺乏有效的解決途徑。

3.失地農民的社會保障。失地農民社會保障制度應該包括最低生活保障制度、養老保險、醫療保險、就業培訓和社會互助服務以及法律援助。目前，除烏魯木齊、昌吉州、伊犁州直等個別地州市的部分地區，新疆大部分地區的失地農民未被納入社會保障體系之中。但即使是被納入社會保障體系的失地農民，其所能享受的社會保障待遇與城鎮居民相比仍存在一定的差距。

二、征地引發的失地農民上訪情況分析

2006—2011年全疆范圍內土地征收民間糾紛呈上升態勢。2006—2008年間新疆調節征地拆遷民間糾紛案件平均為1 542件，2009—2011年間新疆調解征地拆遷民間糾紛案件平均為2 289件。2010年新疆農村土地征用問題上訪達175件，占當年全疆信訪總量的46.4%[2]。新疆區內因征地拆遷而引發的上訪案件的矛盾焦點主要集中于征地補償標準，除此之外，還涉及到安置方式單一、失地農民缺乏必要的社會保障以及征、占用跨區草場的補償費歸屬糾紛等。

三、新疆征地引發的失地農民上訪現象存在問題分析

1.征地補償標準偏低。目前，我國征地補償費用計算的基本方法是以該地前三年平均產值乘以一定倍數而得，既沒有考慮到農地產量提高和種植結構調整帶來的發展潛力，也未考慮土地區位的影響、農地轉為建設用地的增值、土地的產權價格與土地對于農民的社會保障功能等因素[3]。且《土地管理法》規定“按照被征用土地的原用途給予補償”，這就無形中將被征地農戶排除于土地增值收益的分配體系之外，進一步損害了被征地者的利益。

2.現行的征地補償未能體現土地增值收益。實施征地統一年產值標準后，補償水平雖有一定提高，但是統一年產值仍以土地原用途作為測算依據，土地永不滅失、保值增值、持續收益的不動產屬性難以體現。征收后土地用途轉變為經營性的土地，其土地補償費與征地后再次出讓所得收益差距非常大，難以體現出土地增值收益的合理分配，被征地農民未能充分分享工業化、城鎮化發展成果[4]。且受“漲價歸公”理論的束縛，失地農民分享土地增值收益存在巨大的障礙。

3.社會保障機制不健全。由于新疆部分地區受到經濟水平不高等條件的限制，并不是所有的失地農民都能被納入社會保障體系之內，他們中的大多數人都被采取一次性的貨幣安置。在“戶口城鎮化”以后，其待遇卻未能實現“城鎮化”。且失地農民普遍勞動技能較差、文化程度不高，因此，當他們與原本的城鎮市民進行崗位競爭時，往往處于弱勢。在這種情況下，他們又缺乏必要的保障和社會福利，對于征地的不滿情緒將逐漸膨脹。即使部分失地農民被納入養老等社會保障體系之中，其所享受的保障標準與城鎮職工社會保障標準相比仍存在較大差距，有些地區的待遇甚至不及當地農村最低生活保障水平。

4.失地農民的知情權和參與權不足。部分地區在征地過程中為了減少阻力，提高征地速度，“兩登記一公告“難以落實，且實施效果也不理想。有的公告，有的不公告，公告的內容常常不完整，不具體，缺乏應有的透明度。并且，大部分地區未設立專門的征地部門，失地農民在征地過程中的知情權和參與權嚴重不足。當失地農民在征地過程中的權益受到侵害時，由于可供其選擇的維權路徑太少，所以大部分人會以上訪方式維護自己的權益。

5.利益訴求機制不完善。隨著農民素質與維權意識的逐步提升，再加上網絡等信息傳播媒體的普及，人們表達利益訴求的欲望愈來愈強烈。然而現有的表達渠道并不暢通，體制內訴求方式主要是訴訟與信訪。然而訴訟途徑比較費時費財，農民不到迫不得己不會選擇該途徑。由于現行的信訪機制不健全，相關法律制度缺失，導致信訪機構職權不明確，缺乏強有力的監督，運作效率低，使得農民的訴求信息上行困難。在上訪無門的情況下，農民只能選擇更為直接和有效的諸如集會、鬧事等非常規途徑來表達訴求。

四、對策建議

1.提高征地補償標準。在土地征收補償過程中，可以適當引入市場機制，用每畝土地的出讓金減去征地補償費、新增建設用地土地有償使用費、土地開發費以及國家規定的各項計提費用（包括農業土地開發資金、國有土地收益基金、保障性住房建設資金、農田水利建設資金、教育資金、被征地農民保障資金和土地出讓業務費等），然后將剩余的資金在政府和被征地農戶之間進行合理分配，適度提高農民分配比例，保障農民權益。

2.增加失地農民在土地增值收益中的分配比例。提高農民參與增值收益中的分成，使農民在失去土地后不僅僅是一次性獲得固定補償，而是在未來的土地增值收益中劃定一定的比例作為補償；或者在未來的城市建設中分配一定比例的實體物業給農民，由其轉讓或者出租來獲利[5]。土地出讓純收益要更多地用于失地農民，為土地征收后產生的農村剩余勞動力提供充分的非農就業技能培訓和就業機會，為農村居民建立起與城鎮居民相當的社會保障體系，確保農民能長期分享土地增值收益及社會發展成果，避免土地增值收益分配不公。

3.完善社會保障機制。打破傳統的城鄉二元結構，注意城鄉社會保障體系的有效銜接，逐步實現城鄉社會保障服務的均等化，建設相配套的養老保障、醫療保險、最低生活保障等多樣化的措施[6]。同時要千方百計幫助失地農民再就業，對失地農民進行專業技術培訓與就業指導，或者對有興趣創業的失地農民提供一定的信貸支持以及稅收優惠，鼓勵創業，努力拓寬其經濟來源的渠道，提高失地農民自身的收入保障。

4.健全利益表達機制。提高基層政府的治理能力，拓寬失地農民利益訴求渠道。不僅要拓寬信訪的表達方式，加強網絡受理與監督，使網絡成為化解內部矛盾的有效途徑，并將信訪的規定法律化，讓其作為中國最具特色的利益訴求制度，充分發揮其利益協調的作用[7]。進行司法體制改革，重視司法調解，降低訴訟成本，加大執法的透明度，增強其公信力，讓其成為失地農民可選擇的訴求渠道之一。通過信訪與司法等方式的綜合應用，暢通農民利益訴求渠道，引導農民正確地表達訴求，預防并及時地化解矛盾。

[1]張潔.新疆農村土地征收社會穩定風險評價研究[D].烏魯木齊：新疆農業大學碩士學位論文，2013.

[2]王華華.當前中國土地征收的執行困境與對策研究——社會公正地視角[D].溫州：溫州大學碩士學位論文，2013.

[3]劉耀東，李松梅.當前我國失地農民群體性事件產生的原因及對策[J].湖北工業大學學報，2014，(3).

[4]岳紅舉.失地農民群體性事件研究[D].蘭州：蘭州大學碩士學位論文，2009.

[5]李坤英.保障農民利益建立合理的土地增值收益分配機制[J].新農業，2014，(10).

[6]王海港，李偉巍，羅鳳金.什么樣的農民容易上訪?——對失地農民上訪傾向的實證分析[J].世界經濟文匯，2010，(2).

[7]石嫻.當前失地農民集體上訪成因及對策研究[D].蘇州：蘇州大學碩士學位論文，2010.