自然資源資產管理領域大部制的目標模式與路徑選擇

■ 周 達（1、國家行政學院 北京 100089 2、中國水利電力對外公司 北京 100120）

隨著當今世界各國對本國自然資源有效合理開發利用意識的增強，自然資源管理體制改革作為經濟體制和生態文明體制改革重要內容的認識已逐步達成共識。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”。在我國自然資源管理領域把分散在相關行政監管部門的職能進行整合，組建一個大的部門，即自然資源管理大部制，不僅是落實黨的十八屆三中全會提出的改革目標，而且也是深化行政體制改革和建設服務型政府的重要舉措。

自然資源管理模式現狀與存在問題

改革開放以來，伴隨我國各項體制改革的不斷深入，當前我國自然資源管理領域基本形成了多部門分頭管理、相關法律法規為制度保障的行政管理模式?！胺N樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞”，習近平總書記在十八屆三中全會上所講的這句話形象鮮明地指出了我國現行自然資源管理模式的現狀和弊端。

（一）所有權人不到位

所有權人不到位歸根到底是產權問題。經濟學認為產權是所有制的核心和重要內容。我國憲法規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”憲法已將自然資源資產分為了全民所有和集體所有。但目前我國還尚未將自然資源資產的所有權屬確定清晰，對諸如國家所有國家直接行使所有權、國家所有地方政府行使所有權、集體所有集體行使所有權等各種權益邊界也尚未厘清，這就為后續開展資源資產的使用、權益、評價等工作埋下了根源性缺陷。

（二）碎片化的行政管理體制障礙

目前我國的資源、環境和生態保護等行政監管職能是實行分類管理的，行政監管部門之間的職能分工存在著交叉重疊等不合理因素，缺乏協同性，整體上呈現出一種碎片化的行政管理體制。這種頂層設計上的缺位使“九龍治水”的局面對自然資源監管領域造成了極大的影響，特別是在跨部門、跨領域合作的自然資源管理領域帶來行政的低效率。例如2007年北京市六里屯垃圾場事件和2013年北京市霧霾天氣事件就是具體的體現。因此要深化行政管理體制改革，加強部門之間的協調，最終實現協同管理，以消除碎片化影響，消除體制障礙。

（三）缺乏有效的公民及非政府組織參與機制

發達國家非政府組織已日益發展成為社會管理的重要力量，而當前我國公民及非政府組織參與自然資源和生態保護的法律法規還不健全，使公眾對環境和資源決策的參與權、監督權知之甚少，公眾普遍參與程度低。我國的非政府組織往往受體制、資金等因素制約，并未真正形成和發揮社會組織的作用，沒有能有效彌補政府和企業這兩種主要的資源配置主體的不足。

（四）造成政府和市場的雙低效

由于自然資源的產權人缺失，一方面造成缺乏真正的自然資源資產決策規劃部門，現行多部門的分散管理阻礙了資源的有效合理配置，增加了管理成本，必然降低政府的監管效率。另一方面因無法正常開展自然資源資產的登記、核算、合理定價和市場交易，導致自然資源資產被低價濫用，市場價值被掩蓋，資源價格機制無法真正形成，勢必大大降低市場對自然資源配置的決定性作用，從而導致市場的低效率。

（五）法律約束口徑不統一

我國現行的一些自然資源監管依據的法律法規都是由各行政部門根據各自監管職能和機構性質制定或提出建議后由全國人大常委會批準的。由于彼此之間缺乏有效地銜接和溝通，加之法律法規制定的時間、實施的背景不同，使不同的法律法規在處理同種性質的問題上標準和口徑不統一。例如，在江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治適用《水污染防治法》，而海洋污染防治則適用《海洋環境保護法》。2008年實施的《水污染防治法》規定的處罰最高限額為100萬元，而2000年實施的《大氣污染防治法》規定的最高處罰限額僅為50萬元。違法的低成本已遠遠不能帶來震懾作用，自然資源管理領域的法律約束口徑亟需統一。

自然資源資產管理體制的目標模式及需要把握的問題

對任何資源資產的管理都將是一個動態的過程，需要依據國家的國情和經濟社會發展需要來選擇適合的管理體制。習近平總書記在《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中指出“健全國家自然資源資產管理體制的要求，總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制”，這就指明了我國在自然資源領域，大部制將成為我國構建統一的自然資源資產管理體制的目標模式，以最終提升政府和市場的效率。為最終達到這個目標，應首先深入分析并把握以下三個問題：

（一）國家所有的內涵問題

國家所有是指所有權屬于國家的財產，它以國家制度為基礎，服從和服務于國家組織形態，是國家組織框架的重要組成部分。要確定全民所有自然資源資產的管理主體，全面掌握國家所有的內涵是關鍵。從法律層面上看，《物權法》第四十五條規定“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權，法律另有規定的，依照其規定”。從我國目前政府管理體制上看，我國中央政府擁有國家公共事務的決策權和區域經濟發展的主導權，地方政府只擁有憲法和法律規定的部分執行權?！稇椃ā访鞔_規定國務院即中央人民政府，是國家最高權力機關的執行機關，是國家最高行政機關。上述兩點已足以說明全民所有即國家所有，二者屬于同義，國務院代表國家統一行使國家所有自然資源所有權符合我國現階段法律和政體的基本特征。

（二）委托代理關系問題

由于我國自然資源產權主體包含國家和集體，因此界定二者的關系成為確立所有權人代表的重點。對于國家所有的自然資源資產，國務院作為“國家所有”的代理者和實施者由其進行統籌，授權相關機構代表中央政府履行國家所有權監管職能。地方政府在享有平等所有權人權利的前提下根據授權或委托履行監管職責，從而形成“國家所有、分別代表”的模式，即“全民所有自然資源資產——全體人民——全國人大——國務院——中央政府和地方政府”的管理鏈條。對于集體所有自然資源資產監管主體可否納入地方政府管理范疇的問題可再結合實際做進一步的分析。但無論是否納入，有兩點是毋庸置疑的。一是國家所有的權利與集體所有的自然資源權利處于平等地位，二是要有利于決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調運行機制的運行。

（三）產權體制問題

經濟學理論認為產權是經濟所有制關系的法律表現形式，包括所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。隨著經濟社會的發展，產權一詞的概念內涵也在發生變化。如黨的十八屆三中全會提出農村土地承包權與經營權分離，經營權成為在公開市場上流轉的主要權能。這就出現了在憲法規定自然資源國家所有和集體所有的基本制度基礎上，所有權和占有、使用和收益權分離的新問題，即形成了新的公私混合財產權體制。從當前實際情況來看，應該說如果沒有這種自然資源產權制從傳統公有制向多種所有制體制的過渡，就沒有進一步推進深化改革的可能性。長期以來，集體占有并長期經營的土地、水域等資源已實際擁有了占有權，因此在實施自然資源管理領域大部制過程中，應重點把握產權內容的內涵，注重保障實際權益主體的利益。

構建自然資源管理大部制的路徑選擇

構建中國自然資源管理大部制應本著穩妥的原則，循序漸進，逐步建立符合我國國情特點的自然資源管理體制。

第一步：以不動產登記為契機，盡快建立信息共享平臺。建立自然資源管理大部制，首先就是要先摸清“家底”。由于我國現行的自然資源管理屬于部門分管體制，造成各個部門在資源普查等方面技術和標準不一，造成信息失真。信息的共享對于及時了解并掌握自然資源分布和儲量，提高政府決策的科學性、有效性，避免逆向選擇具有十分重要的作用。當前應以不動產登記為契機，抓緊全國自然資源信息共享平臺的建設，盡快實現信息公開化、透明化，從而有效降低行政運行成本，提高政府效率。

第二步：準備界定和劃分自然資源監管主體，對自然資源實行分類授權管理。由中央對自然資源實行統籌管理，對現有跨地區、跨流域（如海洋、江河等）自然資源實行直接管理。對現有自然資源產權邊界界定較為清晰的，由中央整體授權或委托地方政府進行管理，并由其承擔與集體資源所有權人協調的職能，從而確定各級政府的管理邊界。

第三步：研究制定相應的機構組織法，明確機構設置和權責邊界，做到有法可依。在具體權責邊界劃分上，中央層面上主管機構應至少擁有自然資源資產的規則制定權、規劃制定和調整權、履職監督及最終處置權等權責。地方層面上應明確監管機構的權利和責任，特別是服從中央對自然資源資產的最終處置權。應特別強調的是，無論監管主體是誰，國家均享有最終處置權，如在戰爭、自然災害等情形下，國家保留對所有自然資源資產的調度和無償處分權。

第四步：建立中國自然資源管理大部制——國家自然資源資產管理委員會。該委員會應負責建立信息共享機制，整合目前分散在國土資源部、農業部、水利部、林業局等行政機關的管理職能，承擔起決策中樞的使命，統一發揮領導和監督的職能；制訂重大戰略決策，梳理現行管理體制下制定的有關自然資源管理制度，確保在新的自然資源資產管理體制建立后各項監管制度的正常執行。在機構的層級設置和人員組成安排上，應由國務院領導同志兼任該委員會的主要負責人，作為隸屬于國務院的獨立一級的副國級行政機關對外開展工作。

第五步：成立地方政府自然資源資產管理機構，形成管理鏈條。各級地方政府參照中央設立自然資源資產管理機構，實行地方政府和國家自然資源資產管理委員會“雙重領導”的垂直管理體制。省級自然資源資產管理委員會主要職責是結合所在省區實際情況貫徹執行國家自然資源資產管理委員會的決策，可制定具體的細則，實施本轄區內的一攬子自然資源分配。同時負責與所在地區集體資源所有權人主體的協調。為有效加強監管，國家自然資源資產管理委員會可派駐區域性監督機構，對中央政策執行情況進行監督檢查、協調區域內自然資源資產管理事務，收集地方意見等。這就在一定程度上將政府的“掌舵者”和“劃槳者”的雙重身份進行了有效分離，從而最大程度上確保了決策權、執行權、監督權三者之間相互制約又相互協調運行機制的正常運轉。

改革從來都不是一蹴而就的。實施自然資源資產領域大部制應做好統籌規劃，充分預計并研判改革中可能遇到的困難，下定決心穩妥推進，從而使大部制真正的發揮出優勢，更好地適應我國市場經濟和社會發展的需求。

1.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16

2.習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013（22）

3.中華人民共和國憲法.中國法制出版社，2014

4.秦天寶，王金鵬.生態大部制的范例—我國臺灣地區“環境資源部”改革述評[J].環境保護，2014（7）