城鄉一體化下農村土地產權問題的研究*

宋曉麗，王 湃

（海南大學政治與公共管理學院，海口 570228）

為了推進與實現城鄉統一發展，國家出臺了一系列改革的舉措，如2007年建立城鄉統一的土地分類體系、2014年開始實行戶籍制度的改革，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度，2014年中央一號文件提出要建立城鄉統一的建設用地市場。作為土地產權制度來說要打破城鄉二元壁壘也勢在必行。

1 中國現行土地產權制度的特點

1949年后，中國確立了土地的社會主義公有制，此制度是具有中國特色的土地產權制度。

1.1 全部土地公有制，沒有私有土地

中國大陸全部土地實行公有制，但這種公有，不同于其他國家的政府所有，政府只是代表國家行使權利，在理論上權利的行使或實施，并不等同于權利的歸屬。

1.2 城鄉二元化的土地產權制度

在中國大陸，土地分國家所有和集體所有，兩大所有權主體并存。

城市土地屬于國家所有，城中村土地可以依法變為國家所有，農村和郊區土地不能證明屬于集體的，推定為國家所有，農村和郊區土地可以因公共利益需要強制變為國家所有。除上述以外的農村和郊區的土地歸集體所有。

1.3 所有權與使用權相分離

理論上所有權具有占有、使用、收益和處分4項權能，而使用權具有占有、使用、收益和部分處分權。所有權與使用的區別關鍵在于，所有權主體 （國家和集體）有最終的處分權，土地不能自由買賣。土地使用權主體擁有的土地權能是不完整的，只有部分處分權，不能隨意改變用途，抵押、轉讓等權利有所限制。

1.4 他項權利在所有權與使用權以外設立

他項權利是對所有權與使用權的補充與完善，同時也是對使用權的限制。

2 農村土地產權存在的問題

2.1 土地權利不統一、界定不清楚

改革開放后，土地權利的意義日益彰顯，我國相關立法雖從不同層面、不同角度，作出了一些有關土地權利的規定，土地權利在土地法律制度中的地位有所提升，但我國尚無一部對土地權利作出統一、系統規定的立法，有關土地權利的規定散見于 《憲法》、法律、法規、部門規章、地方性法規規章，甚至政策性文件中，上述各規定在土地權利的稱謂、取得與喪失、內容與限制等方面存在諸多不統一、不一致之處，致使土地權利還不具規范性。

各種不同的法規，基本術語不一致，界定角度、表述不一致。如農地使用權與土地承包經營權之間的關系就界定不清。再如，我國有關立法條文對農村集體土地的所有權主體時用 “農民集體”，時用 “集體經濟組織”，但都沒有明確界定。根據現行法律規定，農民集體分為鄉 （鎮）、村、村民小組3個層次，三大主體之間是什么關系也不得而知。

2.2 土地權利的設置不能滿足用途管制之需要

土地是資源也是資產，前者要求明確土地適宜作為何種用途才能進行開發，后者要求對土地進行確權，確定權利的類型與權屬狀況，才能在市場上交易，這二者應該是相輔相成的。而現實中，土地權利的取得強調的是土地權利人的土地權益受到法律的保護，而對用途的管制沒有起到有效的作用。

基于我國人均耕地少的國情，制定并實施了嚴格的土地政策，如控制建設占用耕地、要求農地農用。如果用途與權利捆綁，改變用途成了賦予權利人或國家的一種處分權，如果建設需要改變用途 （農轉非）則要先付出高昂的成本來購買這種權利， “地的城鎮化”現象自然會減少，被迫轉向存量建設用地上，對于農民而言，可以選擇轉讓這種權利，也可以保留這項權利 （保值增值），但都不改變農地農用的現狀。這樣一來，既有利于控制建設占用農地，也能平衡不同用途帶來的懸殊利益，真正做到城鄉土地同地同權同價。

2.3 農村土地權利主體不明確

第一，人們對于土地產權的意識越來越強。比如村民小組不同意村民委員會參與征地補償費的分配，這表面上是鄉、村能不能參與村民小組征地補償費的分配?實際上是集體土地所有權主體的問題，按照現行土地管理法規定，農民集體所有表現為村民小組、村集體、鄉（鎮）集體所有，是三級所有，三大主體之間是什么關系？誰來真正代表行使土地所有權，沒有明確規定。這讓土地執法者也無所適從。

其次，土地使用權的主體問題。現在人們普遍認為宅基地使用權、農地使用權的主體應該是集體經濟組織成員。那這項土地權利的取得是基于社員權，土地權利人應該是村民或農民。一般來說對于村民或農民的理解應該是生活居住在農村且從事生產勞動，是農業戶口。但在法律中也沒有明確的表述。如果面對現在農轉非的情況，是否退出宅基地或農地，各地做法也不盡相同。

2.4 集體土地與國有土地權能不對等

首先，集體土地所有權與國家土地所有權不對等。土地管理法規定，土地歸國家和集體所有。但從主體、客體、權能上來看，兩種所有權是不對等的。主體上，國家所有即全民所有包括農民、市民，集體所有即農民所有；客體上來說，國家可以為了公共利益需要將集體土地變為國家，這種變化是不可逆的，同時不能證明是集體的就推定為國家所有；權能上，集體土地所有權權能具有不完全性，在收益和處分方面受到一定限制，如不能用于房地產開發，不能賣房給城里人。

其次，集體土地使用權的占有、使用、收益、處分權能不完整。集體土地使用中，宅基地使用權與土地承包經營權是最主要的兩項權利，由于是村民的 “福利”，因此它的流轉均受到了限制，如宅基地地出租或轉讓后就不能再申請宅基地。但現實的情況是，農民務農的收入或打工的收入，都是微薄的，最大的財產性收入就是房屋和土地，如果農民工為了在城里租房、小孩上學、生意投入等急需一大筆錢，使得他們不得不賣掉村里的房子、土地以解燃眉之急。國家政策出發點是為了農民的利益，但實際上使得其土地權益無形受損。

3 農村土地產權設置的建議

3.1 土地所有權不再分國家所有與集體所有，全部土地定性為國家所有

第一，就集體所有權主體而言， “農民集體”是一個虛化的主體，按照現在的法律，是三級所有，表現為村民小組、村集體、鄉 （鎮）集體所有，但村民小組沒有固定的機構或獨立的賬號，只是歷史時期形成的一種生產組織，集體所有最后成了村干部、鄉鎮干部說了算，農民的利益成了少數人的利益。

第二，如果存在國家所有與集體所有，就前分析兩種權能是不對等的。國家為了公共利益的需要確實需要征收集體的土地，在征地中農民集體不能自己說了算，得到的補償費與土地收歸國有后增值收益相比，更讓老百姓覺得不合理也不公平，也造成了社會利益與個人利益的沖突，造成了個人對國家的不信任。這一規定從一開始就讓 “國家”與 “集體”處于緊張、尷尬的關系。

第三，從現實的情況來看，2011年多部門發布 “農村集體土地確權登記發證若干意見”中提到，屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權利證書。對于村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書。法律中規定 “三級”所有，使得存在村民小組這一主體，如果確定所有權，對于原屬于村民小組的土地就要確權給小組集體，但現實是沒這樣一個機構，最后由村民委員會代為保管土地權利證書。實際上對于農民來說需要的是使用權。

如果就所有權來說，只存在國家所有，一方面可以避免征地這一尷尬，同時緩解了國家、集體、農民這三者之間的矛盾。同時作為國家可以實現有效的整體調控，保證公共利益，平衡利益，縮小城鄉差距，縮小城鄉收入差距。

因此，土地所有權定性為國家這一主體，是從實際出發，既解決了集體所有權主體虛位的問題，也有利于實現同地同價同權，還保留了國家必要時對土地使用權有一定的限制權利。

3.2 土地使用權的分類應該與土地用途或土地利用分類（地類）相掛鉤

在土地權利的建設上，如何充分反映土地利用的特點。國家已于2007出臺了城鄉統一的土地分類體系。土地使用權類型可以先按用途來劃分，再決定其取得方式是有償還是無償，以及期限等。將土地資源屬性與資產屬性捆綁在一起，這樣更有利于土地各盡其能，更有利于實現用途管制，從而實現國家的宏觀調控。

全部土地為國家所有，土地使用權也就沒有了國有和集體之分。國有土地使用權可分為建設用地使用權、農用地使用權；建設用地使用權之下可以細分為住宅用地使用權、商業用地使用權等，農用地使用權下細分為耕地使用權等。

眾所周知，農地尤其是耕地，解決的是全國人民吃飯的問題，它關系到糧食安全，乃至國家安全。美國一學者曾在20世紀就提出 “中國能否養活自己”， 中國13億人口吃飯問題，被國際上認為是 “中國威脅論”，且不論是否構成威脅，但就我國耕地數量已經接近1.2億hm2紅線這一鐵的事實，對于農地尤其耕地，如同城市的能源、基礎設施用地一樣，它的重要性、公益性更加凸現。耕地作為人類生存的最基本的保障，也應該提高層次，以法律的形式確立為國有農地使用權，從供地源頭上予以重視，耕地中的基本農田也應該納入劃撥用地目錄，體現無償、無期限。沒有國家批準，不能隨意調整農地的用途，應該提高農轉非的門檻。

不論城市還是農村，住宅土地使用權可以借鑒現有的宅基地制度，實現限額，一戶只有擁有一處符合規定面積的住宅用地，如果是自住且是第一套房時，土地的取得方式設定為劃撥性質，這樣能更好地保障每個居民的住房問題，一定程度上遏制一戶多宅，緩解建設用地需求。

3.3 農村土地使用權主體資格的界定

在統一土地所有權主體后，對于土地使用權的主體要有一個清楚法定的界定或表述。尤其是城鄉戶籍制度改革后，全部為居民，不再分農業和非農業，農村土地取得主體的資格也應相應調整。

目前，作為農村兩項最主要的權利類型，即農地的承包經營權和宅基地使用權是作為農民的一項社會福利。而且就土地管理法、農村土地承包法多項法律中規定，農地使用權取得主體主要為集體經濟組織成員，而宅基地使用權主體也只能是村民或農民。在以前或當下還是以農業戶口為主體資格條件。

集體經濟組織是我國相當長的歷史時期存在過的一種組織形式，其前身是農業生產合作社，在農村進行家庭聯產承包責任制以后，在村一級又設立了基層群眾性自治組織——村民委員會。現行的法律多沿用了集體經濟組織這種組織形態，又都沒有對該形態作進一步的細化解釋。由于法律對集體經濟組織缺乏明確的規定，使其發展呈現多樣化的狀態。有的成立了農工商聯合會視為農村集體經濟組織，有的以企業集團作為農村集體經濟組織；行使集體土地所有者的權利等等，其和村民委員會是同一套人馬。在政策上，國家曾認同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。

隨著城鎮化的發展，農民進城打工的越來越多，可是對近2億的農業轉移人口來說，他們在城市有穩定的收入和固定的住所，恰恰又因為在城市有了收入，而不急于將農村的土地賣掉 （流轉出去），他們就會將農村的土地 “有”在那里，留作 “鄉愁”，或等待土地升值，致使農村的部分土地呈現撂荒和閑置現象，而真正生活在農村的部分村民又因為用地緊張無地可分。隨著規模化經營和城市化的發展，會有更多的農民進城打工，如果兩頭都占，對于國家是一個沉重的負擔，對于城市市民來說，尤其是底層的市民來說，也是顯失公平的。更何況當代的農民不再是面朝黃土背朝天的代名詞，收入不一定就比城里人低。

對于這部分農業轉移人口，國家2014年政策是一方面給予其城市戶口，一方面又強制不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。其實在9億農民群體中，這一部分農業轉移人口，在農村不是弱勢群體，真正留在農村從事農業生產勞動的人才是弱勢群體，才是土地權利受損者，才是應該真正保護的對象。

事實上之前附著在非農戶籍上的福利在逐步剝離。20世紀80年代，就業福利取消。90年代，糧油福利取消，分配住房福利隨著房改而逐步剝離。伴隨國企改革，各種單位福利減少。目前附著在城市戶籍上的福利還有教育、醫療、養老和低保等，但這些福利的市場化程度越來越高，如養老保障，靠個人存繳養老保險金。2014年開始實行戶籍制度改革不再分農業與非農業戶口，原來農業戶口上附著的土地權利也應該隨著逐步剝離。

4 結論

隨著時代的變革，土地權利內容的調整是不可避免的。土地權利的設置應該立足于城鄉統一發展的目標，兼顧國家和社會的利益，平衡城市人和村里人的土地權益，建立適合中國國情的城鄉統一的土地權利體系。

堅持土地公有制，實行兩權分離是具有中國特色的一項土地產權制度。兩權分離后，所有權是相對完整的一項權利，擁有最終的處分權，所有權人應該對使用權人的某項行為，具有控制、約束的作用。就連私有制國家，私有權都不是絕對意義的，如在英國農地要改變用途，國家要對增值收益收百分之百的稅。土地權利的設定一方面要能保證權利人的自身權益，一方面要讓國家可以從全局、全民的利益有效控制其土地利用行為。

[1]樊志全.土地權利理論與方法.北京：中國農業出版社,2004

[2]劉劍,謝小靈.土地法制新起點——中國土地權利研究專家談.中國土地， 2001,（10）： 3~15

[3]國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見

[4] 劉兆軍.人權理念下的農民土地權利保護.中國土地,2010,（7）： 18~22

[5] 劉劍,謝小靈.關于中國土地權利立法的制度分析.廣東土地科學,2003,（6）： 4~11

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