依法治國與執政思維的邏輯契合——理念轉變、價值轉換與制度轉型

彭 澎

（中共湖南省委黨校 法學教研部，湖南 長沙 410006）

法治是一種國家治理規則和基本治理制度，是政治文明和政治現代化發展的高級表現形式，法治體現了國家與社會對更好治理模式和發展體制的一種價值選擇與理念追求，因此，法治具有深刻的政治涵義和鮮明的政治特征。特別是在我國政治現代化的發展過程中，法治在政策選擇和體系建設上深受黨的執政理念、執政價值和執政制度的深刻影響，體現了黨理性的執政思維和明確的執政主張。全面推進依法治國符合我國現代政治體制運行的價值要求和發展規律，也體現了黨的執政體制規范和執政行為有序的基本趨勢與發展走向。黨的十八大報告明確提出：“法治是治國理政的基本方式”、“全面推進依法治國”、“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”這其中包含著執政黨對全面推進依法治國地位和作用的深刻理解與基本認識，體現了以習近平為總書記的黨中央對依法治國的高度重視，對法治執政的高度認識，對依法治權的高度認可。從執政維度理解依法治國和從執政視角分析依法治國，其中蘊含著許多重要的執政思維，不僅能科學總結全面推進依法治國的執政內涵，更能體味到當前黨的執政基礎和執政根本，蘊含著一種執政理念的轉變、執政價值的轉換與執政制度的轉型。

一、黨執政理念的轉變：依法從嚴治黨管黨

（一） 依法從嚴治黨管黨是全面推進依法治國的基本要求

1.中國共產黨高度重視依法治黨、依規治黨。依法治黨、依規治黨，就是要嚴格按照國家的法律和黨內的法規來規范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。在黨的十一屆三中全會上，鄧小平同志就說過：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”［1］同時，鄧小平同志明確指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法”。［2］江澤民同志提出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴”，［3］闡明了黨必須在依法治國的進程中加強自身建設，從嚴治黨管黨。黨的十八大報告指出：“力爭經過5 年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架。”2012 年11 月15 日，習近平同志在新一屆中央政治局常委與中外記者見面會上講話時說：“打鐵還需自身硬。我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，密切聯系群眾，使我們的黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。”黨的十八大以后，以習近平為總書記的中央領導集體，圍繞在新的歷史階段如何治黨，提出了許多新思路，出臺了許多新舉措。特別注重加強黨內法規建設，有計劃有步驟地統籌推進黨內法規制定工作，加強黨內法規制度體系建設，推進黨的建設制度化、規范化、程序化，提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平。在法治思維的主導下，黨要管黨和從嚴治黨管黨邁向了依法治黨、依規治黨的新階段。2013 年5 月28日， 《中國共產黨黨內法規制定條例》、 《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》 公開發布。這兩個條例的修訂，從根本上避免或減少無權制定、越權制定、重復制定等黨內法規制定秩序的現象。2013 年8 月，黨中央對黨內法規制度進行集中清理，決定廢止和宣布失效一批黨內法規和文件。2013 年11 月， 《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017 年）》，12 月， 《黨政機關厲行節約反對浪費條例》公布。這些都是黨內法規制度建設中的大事，而且件件都是“黨史上的第一次”，充分體現了以習近平為總書記的中央領導集體依法治黨、依規治黨的堅定意志。

2.依法治黨是依法治國的前提和保障。依法治黨、依規治黨是我黨執政興國的新方略。因為中國共產黨是掌握國家政治、經濟、文化、軍事核心權力的唯一執政黨，黨的領導干部是公共權力的掌握者。2012 年12 月4 日，習近平同志在首都各界紀念現行憲法公布施行30 周年大會上指出：“新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。”由此可見，治國必先治黨，依法治國必先依法治黨、依規治黨；不依法治黨、依規治黨，也很難依法治國。依法治黨、依規治黨的目的，就是要求黨必須加強自身的制度和法規建設，用完備的制度實現黨內生活的民主化、法治化，從而保障黨必須在憲法和法律的范圍內活動。這是全面推進依法治國不可忽視的重要內容。

（二） 依法從嚴治黨管黨的內涵

1.依法把黨的主張轉化為國家法律，確保黨的主張和人民意志的統一。黨的各級組織要通過民主和法定的程序，使黨的代表進入各級人大，并擔任各級人大常委會的領導職務，使各級人大依法履行人民當家作主的職責，依法監督各級政府依法行政、各級司法機關依法司法。同時，黨要自覺地用憲法和法律來約束自己，不實施與國家法治相悖的行為和活動。

2.黨的各項方針政策必須符合國家的法律。國家法律對各種政治主體的基本制約，就是要求任何其他政治組織的規章制度和政策規定，都必須服從于國家憲法和法律的權威。因此，各級黨組織應當以國家的憲法和法律為準則，要以符合和遵守國家法律為前提，來制定和審視各種黨的各種政策、文件、指示、規定和決議。在黨組織的政策規定與國家的法律不相符合時，必須使黨的政策規定服從于國家的法律，堅決按照法律的要求糾正不合法的各種黨的政策文件。

3.嚴格依照憲法法律的規定和《黨章》 的要求處理黨組織與立法、行政和司法部門的關系。合理的權力分工是國家權力正常運行的必要條件。根據我國的政治安排，黨組織主要通過“總攬全局，協調各方”來發揮領導作用，而不能直接取代人大、政府和司法機關去行使立法、行政和司法職能。以黨代政，包攬一切，只會削弱黨的領導，損害黨的執政能力。

4.全體黨員，特別是黨員領導干部，要嚴格遵守黨的法規。黨內法規是黨員和黨組織的行為規范，黨章是黨內生活的最高準則。黨的各種法規代表了全黨的意志，體現了黨的執政經驗，是實現黨的最高宗旨的規程。黨章和黨內法規也反映了黨的執政要求，凝聚了黨對執政規律的認識。黨內法規與國家法律互為補充，從根本上說是一致的。對于黨員來說，遵守黨章和黨的其他法規，既是政治義務，也是法治精神在黨內生活中的要求。黨員領導干部要模范地遵守黨章和黨內法規，自覺維護黨章和黨內法規的權威，堅決抵制各種違反黨章和黨內法規的錯誤言行。

5.切實加強黨的各項制度建設。鄧小平同志曾指出：“過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”［4］因此，為了保障黨能正確執政、高效執政，防止錯誤行為的出現，以保證國家的長治久安，就必須改革和完善現行黨內的各項制度，真正依法治黨、依規治黨，用法律和制度的權威去制約權力膨脹、濫用。在新的形勢下，從嚴治黨管黨，“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”［5］黨的十八大報告指出：“要堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主。保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監督的制度環境，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權。完善黨的代表大會制度，提高工人、農民代表比例，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉鎮黨代會年會制，深化縣（市、區） 黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制。完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境。強化全委會決策和監督作用，完善常委會議事規則和決策程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。擴大黨內基層民主，完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度，推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關會議等做法，增強黨內生活原則性和透明度。”

二、黨執政價值的轉換：黨要在憲法法律范圍內活動

（一） 黨要在憲法法律范圍內活動是全面推進依法治國的必然要求

依憲執政、依法執政，是中國共產黨領導中國社會主義建設的經驗總結，是全面推進依法治國的必然要求。2004 年9 月15 日，胡錦濤同志在首都各界隆重紀念全國人民代表大會成立50 周年大會上提出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。”2012 年12 月4 日，習近平同志在首都各界隆重紀念現行憲法公布施行30 周年大會上再次強調：“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。”世界政治文明和政治現代化發展的顯著標志，就是政黨都嚴格遵守本國的憲法法律，緊緊依靠憲法法律來開展執政活動。現代政治學研究表明，政黨與憲法法律之間有著密切的內在聯系。第一，憲法法律是政黨活動的產物，不同文化背景之下的政黨制度，塑造了不同類型的憲法法律制度。第二，執政黨的執政地位尤其依賴于憲法法律提供的正當性與合法性。在中國的語境下探索憲法法律與政黨之間的關系，同樣發現符合這個基本原理：我國憲法法律是黨領導人民制定的，憲法法律本是黨的主張的法律化，是黨的領導、人民民主和依法治國的高度統一；同時，黨始終在憲法法律范圍內開展執政活動，緊緊依靠憲法法律來維護自己執政地位的合法性和權威性。

（二） 黨要在憲法法律范圍內活動的核心內容

依憲執政、依法執政是全面推進依法治國的核心內容。第一，依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，其實質就是執政黨要依法執政，參政黨要依法參政，行政機關要依法行政，司法機關要依法司法，人民團體和事業單位要依法開展工作，企業要依法進行經營活動，國家工作人員要依法辦事，公民要依法行使權利和履行義務。第二，依憲執政、依法執政，就是中國共產黨及其代表依照憲法和法律的規定，進入國家的各級政權機關執掌和行使國家權力，履行領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾根本利益的職責。依法治國作為黨治國的基本方略，依憲執政、依法執政作為黨執政的基本方式，都體現了我們黨維護和突出憲法法律權威的法治精神，都是為了實現我們黨提出的全面建設小康社會，進而實現中華民族偉大復興的宏偉目標，都是為了踐行立黨為公、執政為民的宗旨。

（三） 黨要在憲法法律范圍內活動的根本主張

1.中國共產黨作為我國的執政黨，是中國歷史和人民的選擇，得到我國憲法法律的確認。依照我國憲法和法律，黨要始終掌握國家政權，在國家政體中行使公權力，實現自己的領導和執政。黨執政的合法性，不僅來自于全黨同志對黨的性質和宗旨的忠誠和實踐，而且來自于民主選舉和憲法法律的認可。黨的地位、權力、責任和活動方式，都得到了憲法、法律的確認，具有合憲性、合法性。同時，黨的執政行為也以憲法和法律為依據，并接受憲法和法律的監督。

2.黨的歷代領導人多次語重心長地教導全黨要在憲法法律范圍內活動。毛澤東同志曾說：“憲法是全體人民和一切國家機關都必須遵守的。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表以及一切國家機關的工作人員，都是人民的勤務員，一切國家機關都是為人民服務的機關，因此，他們在遵守憲法和保證憲法的實施方面，就負有特別的責任。”［6］劉少奇曾說：“憲法是全體人民和一切國家機關都必須遵守的。”“中國共產黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。一切共產黨員都要密切聯系群眾，同各民主黨派，同黨外的廣大群眾團結在一起，為憲法的實施而積極努力。”［7］鄧小平同志曾告誡全黨：“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事。”［8］胡耀邦同志曾說到：“特別要教育和監督廣大黨員帶頭遵守憲法和法律。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領導人民制定憲法和法律，一經國家權力機關通過，全黨必須嚴格遵守。”［9］江澤民同志曾說：“所有的黨組織和領導干部都要在憲法和法律范圍內活動，自覺做到依法決策，依法行政，依法律己。”［10］胡錦濤同志指出：“黨的各級組織和全體黨員都要模范地遵守憲法，嚴格按照憲法辦事，自覺地在憲法和法律范圍內活動。”［11］2014 年，習近平同志在中央政法工作會上強調：“各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”

3.黨從來沒有把自己游離于憲法法律之外。通過制定各項制度和領導立法，保障黨在憲法法律范圍內活動。1981 年，黨的十一屆六中全會決議首次提出：“黨的各級組織同其他組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內活動。”現行《中國共產黨黨章》總綱明確規定：“黨必須在憲法和法律范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”黨的十五大報告提出了依法治國方略，并明確界定：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”“黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動。”黨的十六大報告指出：“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。”黨的十七大報告指出：“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。”黨的十八大報告指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”現行《中華人民共和國憲法》第五條及其修正案規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”第三十三條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”這些憲法法律條文和黨的各項文件規定，都是我們黨依憲執政、依法執政，在憲法法律范圍內活動的具體表現和行動規范。

4.不論時空如何變換，黨都會堅持在憲法法律范圍內活動的執政根本。在新的歷史時期，我們黨提出了全面推進依法治國的戰略。2013 年1 月23日，習近平同志在主持中央政治局第四次集體學習時指出：“任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。”同時，習近平同志再次強調：“黨是執政黨，堅持依法執政，對全面推進依法治國具有重大作用。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把黨的領導貫徹到依法治國全過程。各級領導干部要帶頭依法辦事，遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。”

三、黨執政制度的轉型：黨要堅持依法治權用權

（一） 依法治權用權是全面推進依法治國的客觀要求

依法治權、依法用權，堅持法治反腐，是全面推進依法治國的客觀要求，也是加強黨的建設的基本內容。“物必先腐，而后蟲生。”權力，既可以服務于公共利益，也可以滿足一己私利；既可以造就人，也可以腐蝕人。習近平同志曾說：“權力是柄‘雙刃劍’。領導干部手中掌握一定權力，這為其創造和提供了為人民服務的機遇，但同時也容易成為‘權力尋租’的主攻目標。”權力失去監督，就會異化，就會產生腐敗。腐敗是一個世界性難題，究其根源，就是權力的異化，是權力失去監督制約的必然結果。從實質上看，腐敗是權力變質和異化的產物，是公共權力在行使過程中偏離既定的目的，不再為公共利益服務，而被用來換取個人利益，成為社會上少數擁有權力者或集團攫取私人、局部利益的手段或工具。因此，腐敗實際上是權力和金錢的交換，或者說是權力的商品化與金錢的權力化。腐敗對于一個正在變革中的社會具有極大的危害性。能否抑制腐敗，消除腐敗現象，關系到一個社會的經濟、政治社會的健康發展，關系到全面推進依法治國能否有效實現。

黨的十八大報告指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。”正如習近平同志在2012 年11 月17 日第十八屆中共中央政治局第一次集體學習時強調的：“近年來我們黨內發生的嚴重違紀違法案件，性質非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心。各級黨委要旗幟鮮明地反對腐敗，更加科學有效地防治腐敗，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共產黨人清正廉潔的政治本色。”“反對腐敗、建設廉潔政治，保持黨的肌體健康，始終是我們黨一貫堅持的鮮明政治立場。黨風廉政建設，是廣大干部群眾始終關注的重大政治問題。”2013 年1 月22 日，在第十八屆中央紀委第二次全體會議上，習近平同志再次強調：“要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓下去，善始善終、善做善成，防止虎頭蛇尾，讓全黨全體人民來監督，讓人民群眾不斷看到實實在在的成效和變化。”“要堅持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。要堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息”。

（二） 依法治權用權的法治目標，就是把權力關進制度的籠子里

法律規范的設置本身，在其服務于政治權力的同時必然制約政治權力，為政治權力的運行設置了一定的范圍，促使其有序、不斷健全，并不得隨意突破法律的約束。法治反腐是反腐敗的理性根基，是反腐敗的制度保障。法治不僅是一種制度，具有可操作性，更是一種觀念，屬于意識形態的范疇。它既指健全的法律體系，良好的法律運行狀態，更進一步意味著整個社會成員對法律發自內心的遵守，由此而形成的良好的法律秩序和狀態。中國的腐敗現象遍及全社會，與法治觀念的淡漠相關聯。不服從法律權威，反而信服個人權威，崇拜權力，熱衷于培植個人關系網。掌權者視權力為手中攫取私利的工具，缺乏權力來自人民、依法辦事、為人民服務等觀念，腐敗現象因而得以在全社會毫無顧忌地蔓延。為此，要堅持依法治權、依法用權，堅持法治反腐。這是懲治和預防腐敗的主要途徑。

1.重視法治理念的培育。要實現法治的理性回歸，不僅要建立健全防治腐敗的法律法規體系，提高反腐倡廉的法治化水平，加強國家立法質量，加快立法進程，在國家立法中，充分體現反腐倡廉基本要求，適時將經過實踐檢驗的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國家法律法規。

2.重視法治制度的構建，加強權力運行的監督與制約。2012 年12 月4 日，習近平同志在首都各界紀念現行憲法公布施行30 周年大會上指出：“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”同時，在第十八屆中央紀委第二次全體會議上，習近平同志再次強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”黨的十八大報告指出：“健全權力運行制約和監督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”2013 年11 月，黨的十八屆三中全會專門就“強化權力運行制約和監督體系”作出了深化改革的全面部署：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。”一系列相關體制機制的穩步推進、改革和完善，體現了我們黨依法治權、依法用權，堅持法治反腐的堅定意志，也為全面推進依法治國矗立起最堅強有力的柱石。

［1］［2］［4］［8］鄧小平文選：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：141-147、141-147、337-338、337-338.

［3］江澤民文選：第2 卷［M］.北京：人民出版社，2006:496.

［5］鄧小平文選：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993:379.

［6］毛澤東著作選讀（下冊）［M］.北京：人民出版社，1986：710.

［7］中共中央文獻研究室、中央檔案館編：建國以來劉少奇文稿.第6 冊［M］.北京：中央文獻出版社，2008：391-392.

［9］胡耀邦：在黨的十二次全國代表大會上的報告.學習黨的十二大報告［M］.鄭州：河南人民出版社，1982：232.

［10］江澤民文選：第1 卷［M］，北京：人民出版社，2006：256.

［11］胡錦濤：在紀念憲法施行二十周年大會上的講話［N］.人民日報，2002-12-05.