國有控股混合所有制企業財務管理問題初探

云南能投生態環境科技有限公司 許誠秋

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了積極發展混合所有制經濟，并強調國有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。國務院2015年9月印發了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》。該意見作為“國企改革頂層設計”的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》的配套文件，明確了國有企業發展混合所有制經濟的總體部署、推進要求、構建機制、加強監管，并提出了操作實施的具體要求。從產權所有來看，國有控股混合所有制企業由于搭上了“國企改革”的快班車，推進效率和程度較高，因此財務管理問題和挑戰尤為突出和明顯，需要進一步厘清和探尋。

1 國有控股混合所有制企業的概念以及意義

混合所有制企業是指由公有資本(國有資本和集體資本)與非公有制資本(民營資本和外國資本)共同參股組建而成的新型企業形式。國有控股混合所有制企業是指國有資本通過持有混合所有制企業一定數量的股份，進而對該公司進行控制。一般來講，如果國有控股混合所有制企業是國有企業的子公司，也就是能夠達到可以合并報表到國有企業的這一類混合所有制企業。

單一國有資本構成的國有企業，經營管理層的責任和權力不一致，僅僅靠經營業績考核，容易產生短視的行為，缺乏長遠的戰略眼光，運行的活力和效率較低。而國有控股混合所有制企業，國有資本通過控股形式，與其他性質的資本進行融合，引進多元化投資主體，對國有企業的產權結構進行改善。推動其在產權多元化的基礎上，逐步建立規范的現代企業制度和市場化的運作機制，以企業持續盈利為首要目的。一是有利于企業經營管理層的職責相統一，優化資源配置，提高企業運營效率；二是有效放大國有資本對其他資本的輻射功能，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力。

2 國有控股混合所有制企業財務管理難題

由于混合所有制改革有兩重意思。一是宏觀層面即公有制經濟與非公有制經濟的混合，最終形成以公有制為基礎、多種所有制經濟共存的局面；二是微觀層面即各類所有制企業之間文化、模式、理念、體制的融合。因此，進行“混合”是一整套復雜因素的混合，混合所有制經濟將會使得企業的治理結構、管理機制發生一系列質的變化。

2.1 投資經營決策問題

在國有控股混合所有制企業中，非國有資本除了股權比例享有的投票權，在董事會席位方面也有一定的要求。如何既保證相互制衡又平等保護，如何保證既能形成有效的集體決策又能體現雙方的意志。特別是國有資本這一方，在走內部董事會和股東會流程過程中，是否按照國有全資公司的相關決策流程來進行，混合所有制企業的靈活性和效率如何體現是一個難題，產生的時間成本也可能會造成非國有資本這一方對國有資本方失去信心和耐心。

2.2 績效考核目標設置

財務管理目標的不同會導致績效考核的難度增加。企業中的國有資本，其主要目標除了經濟利潤最大化，還包含一定的政治目標；而非國有性質的股東主要目標是股東財富最大化。因此在國有控股混合所有制企業年度績效考核目標設置的時候就可能會出現分歧。國有資本設置的目標任務一般會和上級行政機關的相關考核保持一致，往往導致目標虛高或者極低；而民營企業的考核一般會貼近市場環境，設置的績效考核目標以達到企業價值增值為目的。

2.3 財務制度執行不到位

雖然目前國有控股混合所有制企業已經建立了較為完善的管理機制，然而，財務管理中仍然存在不完善的地方。例如貨幣資金管理方面，未能納入集中管理，開戶數量隨意增加，加大了貨幣資金的管理難度；又如合同的簽訂和支付款項，隨意性較高，某些項目未簽訂合同便進行支付等。

2.4 員工持股激勵機制

國企混合所有制改革中“允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”是《決定》中對員工利益分配方面所給予的一項政策。然而，持股員工的范圍應如何確定、持股比例應如何劃分的問題，矛盾較為突出，因為企業員工持股計劃從本質上講是一種福利計劃，如果推行的不好將會影響整個企業的員工在工作上的主人翁意識的體現，進而對企業運轉造成不良的后果。

2.5 如何進行適當的監督問題

國有企業除了有完善的內部監督體系外，還要受到國資委、審計署、財監辦等行政機關的監督。而非國有企業內部一般沒有規范的監督控制體系，否則就是公眾企業，受到社會大眾的監督。國有和非國有企業兩者之間的監督體系差別很大，在形成國有控股混合所有制企業后，如何整合其監督體系不僅關乎企業資產安全、財務和經營風險的控制，還關乎企業今后的運作和發展。

3 國有控股混合所有制企業財務管理問題解決建議

混合所有制經濟在國家政策和市場體制下都勢在必行，而國有控股混合所有制企業又是該經濟的重要體現形式。因此，對于解決國有控股混合所有制企業財務管理問題也有很大的現實意義。

3.1 規范完善公司的治理結構

完善的公司治理結構能促進公司的運營效率和降低潛在風險，是有效解決財務管理問題的重要抓手。非國有經濟參股必然引起治理結構變化，國企“一股獨大”、監事獨立董事“花瓶”化、經營管理層的逆向選擇和道德危機等情況將會有所改變。同時，非國有經濟的經驗智慧會融進國企，與國企傳統的文化理念發生沖擊，使國企富有活力并實現了以少量國資帶動經濟發展，達到了治理增效、活力提效的目的。

公司治理結構的完善主要從以下四個方面進行，即公司的最高權力機構和最高決策機構股東大會、公司戰略決策主體董事會、由公司總經理及主要功能部門和事業單位副總經理組成的公司經營管理層和對董事會決策及董事盡職情況等起重要監督職能的監事會。為了確保公司治理結構的形式與其運行效果的一致性，除了在《公司章程》中要明確界定四個層次之間的責任、權力和義務外，還必須建立完備的股東會、董事會、經營層與監事會之間的授權體系，形成權力機構、決策機構、經營管理層和監督機構之間的制衡機制。因此，在公司成立之初就需要將治理結構進行統一梳理，并根據行業不同、情況不同，一企一策地制定出相應的《公司章程》，同時逐步建立四個層面的授權體系。

3.2 部分投資經營控制權下放

在較為完善的公司治理體制下，對于投資經營活動的決策和控制權應該下放。為提升董事會決策的質量和效率，突出重大決策的科學性與民主性，突出重大戰略對公司可持續發展影響，同時有效地制約股東(特別是上市公司股東)或經營層短期化行為，應該在公司層面成立戰略投資方面的委員會。國有資本方只需要在委員會中發表意見，同時在股東會層面上出具意見即可，并不需要由國有資本方事無巨細地對各層面的投資和經營進行逐條審批。

主要原因是非國有主體參與改革的動力取決于國企的誠意和改制后地位，所以控制權非常重要。非國有經濟需要發展空間與機會，自主決策、自負盈虧、經營靈活，是非國有經濟的優勢與活力。

而上述控制權下放，董事會授權形式可以解決當前國企聽黨話、決策難、層層報批、不決策不擔責等問題。授權改革就是進一步理順國有資本與國有控股混合制企業間的關系，給企業更多自主決策權力。

3.3 充分授權業績考核

現行管理體制中，國有控股混合所有制企業績效考核是按照國資委制定的一套指標，有嚴重的政府導向，不利于業績提升，損害了其他非國有資本中小股東的利益。混合所有制企業必須讓中小股東確信利益能夠得到保障、投資能夠獲得理想收益，國有資本方可以嘗試較低程度的干預，年度經營業績考核可充分授權、令其自行考核。國有資本方只需把考核情況匯報備案，上級單位僅需關注投資回報率、凈資產收益率等指標即可。如此，既簡化了國資部門工作量，又調動了非國有經濟主體參與的積極性，同時也確保了國資收益。

在與之相匹配的高管人員選聘方面，除了高層核心人員，例如董事、財務總監實行委派制外，其他高層尤其是經理層可以市場化選聘，同時允許非國有企業派出董事、監事、經理。

3.4 加強財務制度的執行力度

在財務制度的制定方面應該根據企業自身特點，以及參照上級國有部門的相關規定進行編寫，需要體現國有控股混合所有制企業的特點，例如全面預算管理的實施手段等。但某些事項還是需要在國有財務管控體系下進行操作，例如銀行開戶、重大合同的審批、財務擔保等方面。建立了良好的財務制度之后就要緊抓制度執行，不同經濟體應達到彼此制衡的效果，共同推進制度落實。

3.5 加強監事會和內部審計力度

在有良好的公司治理結構的保駕護航下，國有控股混合所有制企業既應保證董事會決策的獨立性、經營管理層的執行力，又要謹防其超越股東濫用職權，導致風險加大、資產流失。因此，要加強監事會和內部審計雙重監督作用。首先要保障監事會和內審部門的獨立性，保障監事會辦公經費并獨立使用，加大監督成果的獎懲力度，對相關人員進行專業知識培訓等。其次，要努力使決策科學化、程序化，操作合理化、透明化，可以外派監事或選聘外部董事的方式進行。還有要提高監事會在組織中的地位。監事會地位不高，導致監事會行使權限時會受到牽制，應該從國有資本方的組織結構和現行國資管理體制上進行調整，要么提級擴權，要么就實行垂直管理。

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