讓黨內各項管用的制度切實運轉起來

(中共中央黨校黨建部,北京 100091)

黨要管黨、從嚴治黨,需要發揮黨內各項管用的制度的作用。而一個有效運轉的制度一定是多種制度要素有機組合的結果。中國共產黨在革命、建設和改革的不同時期形成了一系列管用的黨內慣例、傳統、規定、規則、準則、條例等,這些制度在管黨治黨方面發揮了巨大作用。總結這些經驗,最重要的一條,就是這些制度、規則與傳統、慣例等耦合,實現了制度要素、環節的有機組合。十八大以來,全黨上下為了迎接“四大挑戰”,破除“四大危險”,提出了“打鐵還需自身硬”的要求,由此,黨要管黨、從嚴治黨被提到了新的歷史高度,順利完成這個歷史使命既需要實現制度要素的有效耦合,也需要實現制度之間的有機銜接,使黨內各項制度切實運轉起來。

1　既要有“法律”，也要有“心律”

所謂“法律”,是指約束人的行為的各種外在的規則、規定、規范等；所謂“心律”,是指人內心的自我約束。人的行為主要有兩種約束力量:一是人的自覺,即內心的自我約束,比如道德教化、宗教熏陶等；一種是外在約束,比如制度、規矩、習俗、傳統、法律等。中華數千年文明極其重視人自我約束的訓練,即“心律”訓練,如產生于周代的“天命”學說第一次成功地構建了中國人的“敬畏”意識,這種天命學說逐步發展為綿延幾千年的“天道”觀。孔子在《論語·季氏》中講:“君子有三畏:畏天命,畏大人,畏圣人之言。”荀子在《荀子·不茍》中也提出:“君子大心則敬天而道,小心則畏義而節。”道家則提出了對自然規律的敬畏,如老子講的“天網恢恢,疏而不失”。“天道”觀逐步浸潤在儒家的修身思想之中,并借助于佛教的禪道思想發展成宋明理學、心學等中華文化,全方位影響著中國人的思維方式。

在“心律”與“法律”的關系中,中國傳統文化歷來強調“心律”的優先地位,如《荀子·君道》指出:“法者,治之端也；君子者,法之原也。故有君子,則法雖省,足以遍矣；無君子,則法雖具,先失后之施,不能應事之變,足以亂矣。”可見,當時中國人頭腦中的“法律”有其獨特的含義,所以如果要對當時中國的老百姓講法律,他們可能不懂,但只要講“王法”,沒有人不懂。而“王法”某種程度上來自于古代中國的“天道”“天命”哲學。

由于有強大的“心律”訓練作基礎,中國古代出現了一批具有極強自控能力的封建官員。東漢楊震在赴任東萊太守途中,昌邑縣令王密半夜前往送禮,被楊震拒絕。王密說:“幕夜無知者。”楊震回答:“天知,神知,我知,子知,何謂無知?”[1]365清代河南巡撫葉存仁離職時,僚屬為避人耳目,特別安排在晚間設宴相送,并附送一批禮品。葉存仁當即附詩一首:“明月清風夜半時,扁舟相送故遲遲。感君情重還君贈,不畏人知畏己知。”[2]

中國共產黨從我國古代的“心律”文化中吸收了許多有益的智慧,成了黨性修養的思想源泉。劉少奇在《論共產黨員的修養》中將“慎獨”作為黨性修養的有效形式和最高境界加以提倡,他指出:“即使在他個人獨立工作、無人監督、有做各種壞事的可能的時候,他能夠‘慎獨’,不做任何壞事。”[3]133在黨員干部的“心律”訓練上,中國共產黨發明了一個新辦法,即在個人內心“修煉”的基礎上通過黨內政治生活中的批評與自我批評來實現組織的“修煉”,通過在實踐基礎上的主觀世界改造來提升個人修養。這種“心律”訓練超越了儒家、佛家的唯心主義式的個人修煉,把個人修煉和集體修煉結合起來,把客觀世界的改造與主觀世界的改造連接起來,創造性地實現了黨性修養的實踐途徑,在黨內培養了一大批黨性修養極強的黨員干部。在延安時期,有一位“紅色技術專家”張協和,一身正氣,始終堅持黨性修養,到了晚年他總結自己的座右銘:“做人,對有的事情要感興趣,對有的事情要不感興趣。比如追求權位、物質享受是無止境的,你的興趣若在這方面,就苦惱一輩子。如果你對求學問、對為人民服務很感興趣,你將會永遠樂觀。”[4]

當前,在推進黨的建設制度改革的大背景下,中國共產黨不能不強調“法律”這個制度的根本標準,但忽視對黨員干部的“心律”訓練,會出現管黨管不好、治黨治不嚴的局面。黨內制度建設當然不能像封建統治者那樣僅僅靠人的自覺和內心修煉來實現黨員干部的自律,黨內制度要運轉起來,要有“法律”,但也要有“心律”,要把二者有機結合起來。說到底,就是要把理想信念教育、黨性修養和科學的制度設計結合起來,把思想建黨的優良傳統和制度治黨的理性規則結合起來。

2　既要有“軟法”，也要有“硬法”

所謂的“軟法”是指黨在長期實踐中形成的優良傳統和好的工作慣例,不一定“明文”,但一定“明示”。經過實踐檢驗,約定俗成,為廣大黨員干部所接受,是全黨必須長期堅持并自覺遵循的“規矩”。政治學的新制度主義往往把好的傳統和慣例也作為正式制度的一種,更有甚者,把長期存在人們頭腦之中的“觀念”也看作制度。這些制度主要是指“軟法”。所謂“硬法”,是指黨的紀律和國家法律,既“明文”,又必須“明示”。黨的紀律包括政治紀律、財經紀律、組織紀律、保密紀律等,是剛性的約束,其中政治紀律是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。國家法律則是黨員干部必須遵循的剛性規矩。“軟法”只要入腦、入心,變成黨員干部長期的行為習慣,就能達到“軟法”不軟的效果；“硬法”是基本底線,黨員干部不能碰,碰之,輕則出局,重則亡身。如此,軟硬結合,黨內的各項管黨治黨制度就能有效運轉了。

中國共產黨在長期革命、建設和改革實踐中形成了一些優良傳統,這些傳統有些成文,有些不成文。如黨內政治生活的若干傳統:黨內實行集體領導,反對個人專斷；對領導人的宣傳要實事求是,禁止無原則的歌功頌德；禁止給領導人祝壽、送禮、發致敬函電；黨員干部要講真話,不講假話；黨員干部敢于同錯誤傾向和壞人壞事作斗爭；黨員干部保持艱苦奮斗的革命本色；黨員干部嚴格遵守生活待遇的規定,加強對子女的教育；黨員干部密切聯系群眾,從群眾那里聽取意見；黨的各級組織(包括黨組)要定期向上級組織匯報工作；黨員干部定期召開群眾大會；黨員干部在實踐調研中尋求真理；黨員干部定期與普通黨員聊天；黨員干部定期參加所在支部的民主生活會；正確對待黨內犯錯誤的同志；黨員干部既要重視人情,又要過好“人情關”；建立黨內關懷機制,提升黨組織“溫度”,等等。這些優良傳統、慣例是黨內的“軟法”,但“軟法”不軟,在執行中雖因人而有“度”的差異,卻是全體黨員干部行為的普遍原則和基本底線,不可不為,不可亂為。

黨的十八大尤其是十八屆四中全會以來,全黨提出依法治國與依規治黨相統一,這是黨內“硬法”有硬度的基本體現。其中,黨內法規必須同國家法律銜接和協調,以不違背憲法和相關法律為基本底線,這是黨內法規的基本要求。同時,黨的紀律是黨內規矩,由于黨員干部是群眾中的先進分子,黨紀黨規嚴于國家法律,這是黨紀黨規的特殊要求。從這個角度講,黨員干部既要遵守國家法律這個基本要求,提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力,實現從改革開放初期的“有膽有識”到今天“有法有為”的轉變；更要堅守自己的入黨誓言與承諾,遵循黨紀黨規的特殊要求,以高標準嚴格要求自己,堅定理想信念,踐行黨的宗旨,堅決同違法亂紀行為作斗爭。在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上,習近平指出,制定紀律就是要執行的。不以規矩,不能成方圓。黨的規矩,黨組織和黨員、干部必須遵照執行,不能搞特殊、有例外。各級黨組織要敢抓敢管,使紀律真正成為帶電的高壓線。

3　既要有“高線管理”，也要“底線管理”

在《禮記·禮運》中講到:“大臣法,小臣廉。”正風肅紀如從高官入手,則下面自然不敢胡作非為,社會風氣為之變矣。毛澤東在1913年的《講堂錄》手稿中指出:“在上者為政教,在下者為風俗。變之自上者,效速而易遷；變之自下者,效遲而可久。”毛澤東認為,民風、民俗的改變有賴于社會精英風氣的改變,良好的民風、民俗需自上而下給予引導。1986年1月17日,鄧小平在中共中央政治局常委會上指出:“抓精神文明建設,抓黨風、社會風氣好轉,必須狠狠地抓,一天不放松地抓,從具體事件抓起……越是高級干部子弟,越是高級干部,越是名人,他們的違法事件越要抓緊查處,因為這些人影響大,犯罪危害大。抓住了典型,處理了,效果也大,表明我們下決心克服一切阻力抓法制建設和精神文明建設。”[5]1102這表明,以“高線管理”抓黨風建設,首先要高級干部帶頭。黨的群眾路線教育實踐活動中掃除“四風”從中央政治局做起,量身制定“八項規定”,中央領導帶頭,以上率下,效果立顯。

高線管理與底線管理相結合,意味著黨要管黨、從嚴治黨還要解決“兩公里”問題。在中央,首先要解決政令通暢的“第一公里”問題,防止政令被有關部門肢解,蛻變為部門出政策；在基層,則要解決政令暢通的最后“一公里”問題,防止基層組織“軟弱渙散”,防止小官巨腐,以致黨的公信力在基層被侵蝕。在“兩公里”之間,管黨治黨還必須借助于發揮現代國家治理體系的作用,如科學調整國家治理層級,合理規劃中央與地方的事權和財權,規范權力運行流程,發揮權力的監督與制衡作用,等等。在解決政令暢通的“第一公里”時,要充分發揮中央委員會及中央委員會休會期間中央政治局的核心領導作用,黨和國家的各個部門、機構黨組織應該定期向中央委員會及其政治局匯報工作；充分發揮中央層面黨內監督機構的作用,保障政令通暢；充分發揮中央各種領導小組的綜合決策和協調各方的作用,以使其超越各種部門利益；在基層,如果基層組織不能在“最后一公里”服務好人民群眾,黨的影響力就會“斷路”“改道”甚至變成“盲腸小道”,消失于人民群眾的汪洋大海之中。為了解決服務群眾的“最后一公里”問題,浙江省寧波市寧海縣正在積極探索“村級權力透明運行三十六條”,把村級組織領導人在便民服務和集體決策方面的權力分解為36項,設立權力清單,通過規范權力運行的流程并廣而告之,既解決了村莊民主的授權問題,又解決了村干部“限權”的問題,把民主和法治精神有機結合起來,把依法治國與依規治黨有機結合起來。“村級權力透明運行三十六條”構建了一個公開透明公正的基層政治生態,實踐證明,越是在軟弱渙散的村莊越能發揮作用,牢牢把住了管黨治黨的“最后一公里”。

底線管理意味著管黨治黨不能停留在一般原則要求,還要落地。當前,應該牢牢抓住黨員應該承擔的基本義務,下大力氣規范并整治黨內民主生活、縣處級以上領導干部雙重民主生活會、黨員黨費繳納、流動黨員管理等短板,在黨員管理上逐步暢通黨員入口與出口,使黨員規模達到自然的優質平衡,把面上的“覆蓋率”變成實質性的“覆蓋率”,真正提高黨的“代表力”。

高線管理需要提出總體要求,底線管理需要培養底線思維。習近平指出:“黨章就是黨的根本大法,是全黨必須遵循的總規矩。在各級黨組織的全部活動中,都要堅持引導廣大黨員、干部特別是領導干部自覺學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章,自覺加強黨性修養,增強黨的意識、宗旨意識、執政意識、大局意識、責任意識,切實做到為黨分憂、為國盡責、為民奉獻。”“凡是黨章規定黨員必須做到的,領導干部要首先做到；凡是黨章規定黨員不能做到的,領導干部要帶頭不做。”[6]在底線思維中,黨的各級組織必須牢牢守住黨紀黨規的底線,任何人觸碰底線,就必須以“出局”為代價。

4　既要有“頂層設計”，也要有“細節設計”

管黨治黨需要頂層設計。黨內最大的頂層設計應該是黨的全國代表大會及其選舉產生的中央委員會。當然,黨的主要領導人也是頂層設計的重要發起者和參與者。同時,頂層設計也需要由中央委員會授權成立的黨內各種領導小組來牽頭并完成。當前,涉及管黨治黨的常設性領導小組有:中央黨的建設工作領導小組、中央宣傳思想工作領導小組、中央巡視工作領導小組、中央人才工作協調小組、黨的建設制度改革專項小組、紀律檢查體制改革專項小組、中央反腐敗協調小組、中央農村基層黨風廉政建設工作聯席會議,等等。此外還包括一些臨時性的領導小組,如:中央懲治和預防腐敗體系建設工作領導小組、中央治理“小金庫”工作領導小組、中央治理商業賄賂領導小組、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組,等等。頂層設計應充分發揚黨內民主,規范黨內協商議事規則,多方聽取黨內不同意見；在黨外,應該充分聽取民主黨派和各種社會團體、智庫等方面的建議。

頂層設計方向一旦定下來,就需要具體制度來跟進,如果管黨治黨提出了新思路、新方向,卻長時間缺乏具體配套制度,對于習慣遵從組織號召的黨員干部來說將會無所適從。因而,黨內關于管黨治黨的新思路、新方向最好選擇在具體跟進的制度設計基本成型后提出來,或在具體制度頒布的同時提出來,這樣使下級黨組織既有方向,又有行動指南,更容易形成統一意志。

“細節決定成敗”,細節就如機器中的零件,關鍵的零件壞了,機器就會停止運轉,因而對關鍵性細節的把握是制度和工作成功的重要保證,也是“頂層設計”的前提。因此,頂層設計不能只在理論上說得通,離開了對關鍵細節的把握,制度運行就會失調或失靈。以黨組的功能定位為例,在現行行政管理體制中,一些設置黨組的垂直管理部門的組織關系在地方,歸地方黨委領導,但在人事、業務方面卻受上級部門領導或指導。這樣的設計從理論上講得通,但在實際操作中地方黨委基本不管,垂直管理部門的干部交流、培訓等出口很窄,難以調動干部的積極性。于是,黨組的地位就很尷尬,屬于地方領導,卻不被地方黨委所“接納”,一定程度上出現管黨治黨漏洞。此外,在設立黨組的一些國有企業中,下級公司的黨委與所在地方黨委之間也存在類似的尷尬關系。

十八大以來,黨中央高度重視細節設計,在具體規范上給全體黨員干部定規矩,如:2012年12月的《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》,2013年2月的《關于加強新形勢下發展黨員和黨員管理工作的意見》,2013年3月的《關于在干部教育培訓中進一步加強學員管理的規定》,2013年5月的《關于在全國紀檢監察系統開展會員卡專項清退活動的通知》,2013年7月的《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》,2013年9月的《中央和國家機關會議費管理辦法》,2013年10月的《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職(任職)問題的意見》,2013年11月的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》,2013年12月的《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項工作的通知》、《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》和《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》,2014年1月的《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》,等。再如2014年5月的《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》規定:裸官不得在黨委、人大、政府、政協、紀委、法院、檢察院領導成員崗位、以上機關工作部門或機關內設機構負責人崗位等5類重要崗位任職,同時要求,針對已在所列5類崗位任職的裸官,組織人事部門應與其談話,或者動員其配偶、子女回國、或者調崗等。這些規定、意見、通知等黨內法規對全黨起到了極大的震懾作用,對過去規范不詳或規范盲區作了具體規定。

5　既要發揮制度的作用，也要發揮人的作用

管黨治黨首先要發揮黨紀黨規的作用,逐步改變黨內一定程度上存在的人身依附關系、圈子文化、熟人關系、利益關系等,形成建立在制度基礎上的透明、干凈、嚴肅的黨內工作關系,并依靠制度形成一種健康的良性運行的黨內文化。當然,任何制度的運行都是制度與人的函數,最終必然具備一定的“彈性”。所以,好制度也需要有人來執行,不能解決公正執行的問題,制度有效運轉就是一句空話。

無產階級政黨一貫強調要正確處理群眾、黨員與領袖之間的關系。在政黨建立初期甚至是政黨轉型的特殊關鍵時期,領袖對制度建成的影響力不可低估。領袖本人既是制度的創立者,也是制度的忠實執行者。作為創立者,一位優秀的領袖所擁有的開闊視野、高度負責的責任心、超凡的魅力能為良好制度設計打下堅實的基礎；作為執行者,優秀的領袖以身作則、以上率下、開拓進取,可以大大降低制度執行的阻力,最終在黨內形成一種遵循制度的風氣和土壤。因而,馬克思主義政黨在初創或其轉型的特殊關鍵時期,一個擁有廣泛黨內認同與權威的領袖的出現,能大大擴展黨內各項制度發揮作用的空間,提高各項制度要素耦合的效力,讓制度真正運轉起來。

管黨治黨歷來是各級黨組織書記的“第一責任”。在很長一段時間里,由于政績考核指標這個指揮棒的影響,經濟建設占用了各級黨組織書記大量的時間和精力,很少有時間和精力花在黨建工作上,導致了“偉大事業”這條腿長,“新的偉大工程”這條腿短,在一些地方甚至出現了“端起碗吃肉,放下碗罵娘”的現象,黨的公信力并沒有隨著經濟績效的提高而增強,甚至有所降低,這種不正常的現象必須改變。“舉直錯諸枉,則民服；舉枉錯諸直,則民不服”,這就意味著必須通過強調各級黨組織書記在管黨治黨方面的引領作用和“第一責任人”角色,只有把書記的作用充分發揮出來,管黨治黨的各項制度真正運轉起來就有了前提。

然而,各級黨組織書記的重視(比如當前普遍采用的年終黨建工作述職與評議、層層簽訂責任書、班子民主生活會等做法),能夠解決培育管黨治黨的氛圍與土壤的問題,卻依然難以解決在基層落地的問題。比如,截至2013年底,全黨有430多萬個基層黨組織,大量的基層黨組織書記在農村和城鎮社區,這些黨組織書記大都是兼職的,農民兼任村支書,社區工作站站長兼任社區支部書記,姑且不說他們是否熟悉黨務,農民大量的時間在種田勞作,有多少時間能抓黨建?街道辦下沉的行政職能都履行不完,社區書記哪有時間抓黨建?如果基層的支部書記都沒有時間抓黨建,那從上到下層層簽訂的落實黨建工作責任書又如何落實?黨務工作者專業知識的不足可以通過培訓來解決,可以解決“怎么干”的問題,卻難以解決“誰來干”的問題。為了破解農村和城市基層社區黨組織長期存在的“黨不管黨”的老大難問題,深圳市龍華新區從“總結自身經驗和借鑒世界其他政黨經驗”入手,以改革創新的精神積極探索一條在基層管黨治黨的新路子。比如,他們從借鑒國外現代政黨管理中的職業化黨務工作者這個經驗入手,積極探索實施“專業化、職業化”的黨務工作者機制。所謂專業化,就是通過培訓考試的方式提高現有專職黨務工作者的水平,并頒發等級證書；所謂職業化,即在所有社區基層黨組織中按照每200名黨員的比例配備一名職業化的黨務工作者,這些職業化的黨務工作者(由黨員組成)幾乎都由社會培養,都具有實際工作經驗,許多人一度擔任民營企業經理。他們的入職,克服了過去社區書記、村支部書記兼職化導致的黨的工作抓不深、抓不實、抓得不專業等問題,這項探索得到廣大基層黨員的歡迎,而且實施得當,目前已取得很好的效果。

當前,黨的建設正處于管黨治黨的關鍵時期,黨內各項管用的制度能否充分發揮作用并有效運轉,從近期看,決定了全面建成小康社會的戰略目標能否實現,決定了建黨一百周年時各方面能否形成比較成熟的制度；從遠期看,決定了中國特色社會主義偉大事業能否完成,決定了中華民族偉大復興的中國夢能否實現。

參考文獻:

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[4]張大健,張輝.“臨財毋茍得,臨難毋茍免”:紅色專家張協和延安經歷[J].中華魂,2012(1).

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