駕馭權力與現代國家建構

(中國人民大學國際關系學院,北京 100872)

國家是人類建構的政治社會最大實體。在國際機構還無法實際制約國家行為的情況下,國家便構成其主權范圍內最強有力的權力機制。古代國家對國家權力的規范嚴重乏力,因此,國家長期陷于權力的囂張狀態。現代國家借助國家總體結構的分化建制、權力結構的分權制衡、國家外部力量的限制,而將國家權力有效地規范起來。正是以這樣的規范體系建構,劃出了現代國家與古代國家的界限。當代任何一個國家,都得接受“是規范還是放縱國家權力”的檢驗,并由此被證明是屬于現代國家還是仍然處于古代國家狀態。有效限制權力,就此成為現代國家的基本標志。

1　現代國家的特質

追究國家的發生史,浮現出兩種基本思路,一是歷史發生學的思路,二是理論詮釋學的思路。就前者論,歷史學家致力于揭示國家發生的原初態勢,刻畫出在人類集群活動史上從沒有國家到國家創生的轉變過程。國家的發生史,成為人類從野蠻社會進入文明社會的飛躍史。就后者論,理論家們努力解釋國家發生的不同機制,嘗試提供國家發生的類型學成果,試圖說明國家之為國家的本質特征。兩者的論述進路大不相同,旨趣也迥然相異。就本文主題而言,筆者不對國家的發生史進行重述,而力圖對國家的結構特質進行解釋。

史前史的研究表明,人類的最初活動是沒有國家這種權力建制的,只是到了原始社會末期,才開始出現權力支配集群活動的情形。隨著人類集群活動規模的日益擴大,最初依靠長幼、男女自然維持著的基本秩序,開始轉變成對人為建構秩序的急迫需要。初民社會就此迅疾轉向國家建制。

“闡明原始國家發展有三種一般理論:1)國家是在環境限制和頻繁戰爭中演進的；2)國家在物質條件要求進行大量的基本生活資料輸出或相互交換過程中得以演進；3)國家在社會開始實行大規模水利灌溉過程中得以演進。”[1]133這三種關于國家起源的理論,存在著一個共同點:這些對國家產生似乎基于不同動力的論斷模式,都重視部分社會成員占有或控制各類基本生活資料。差別只是,“在戰爭論中,首領壟斷由系統外輸入的生活資料并用來更有效地操縱社會控制機構以維持自身的地位；在貿易論中,首領們控制非基本生活資料也用以鞏固自身的地位；灌溉論則認為,整個生存系統都是在首領的統治之下,他們能將這系統作為一個有力的控制機構”[1]135。但三者都缺乏對國家起源進行解釋的總體框架。不管是借助戰爭、貿易還是灌溉的方式,之所以能促使國家誕生,是因為這三種方式都有效促進了社會的融合。因此,以權力為中心來考察,就能很好地解釋國家強勢興起的狀態:以經濟權力為中心,興起中的國家首領引進或采用武裝權力基礎和意識形態權力基礎,有力地鞏固已有的權力基礎并確切保證他們持續行使權力。在這樣的權力生成機制中,自然社會的融合便落定為權力支配的國家[1]189-196。可見,只要進入國家的政治狀態,權力便成為理解國家的關鍵問題。

隨著人類歷史的演進,國家權力體系所掌管的事務愈來愈多,當然也就相應地促使國家的結構與功能愈來愈復雜。但在國家的現代轉型發生以前,古代國家基本保持了權力單方面控制整個國家的這一總體狀態。尤其是將這樣的總體情形區分為東西方社會來看,可以得到更為清晰的認知:東方社會的國家建制,大致維持著一種超強的國家權力專斷獨行的體制。這種專斷獨行的國家權力,是基于權力一元化的建制而言的。盡管在東方國家中也存在著力圖限制國家權力的努力,但因為東方國家總體上未能浮現建制化的宗教體系,也缺乏權力的分化所催生的相互制衡機制,更沒有一個相對獨立運作的社會機制,因此,東方社會建立的諸國家權力體系,基本上處于限權無力的狀態。人們最多能指望的是,既定的掌權者在行使權力的過程中,能秉持一種愛民原則,以免國家權力的行使過于粗暴和自利。從魏特夫的《東方專制主義》一書中可知,對這樣的國家機制,從來源上進行的解釋甚多,以所謂“治水社會”與“東方專制主義”的連貫性解釋占優[2]9-30。但這種基于古代國家發生史的單一因素解釋,是明顯蒼白乏力的。不過,這一解釋很難被人徹底推翻,原因在于,東方社會的專制主義國家,確實綿延時間悠長,而且難于向現代限權的民主國家轉型,乃是一個不爭的事實。不管是相對于西歐的東部歐洲和跨歐亞地區的俄羅斯,還是中國,至今還處在限制國家權力的膠著狀態。

西方社會的情形明顯不同。無可否認的是,西方國家、尤其是西歐國家,也曾明顯陷入專制的泥淖。但是,西方國家的兩個政治文化源頭——希臘和羅馬,前者實行的是獲得公民資格成員的民主制度,后者實行的是較為嚴格的法治。即使在“黑暗的”中世紀,形成了長期的政治高壓與專斷,但是,教權與王權之間斗得昏天黑地雖為常態,卻沒有一方獲得過像東方古代國家那樣的專制權力。而且,封建制度的坐實,讓中央王權也無法將其權力一貫到底,成為絕對支配性的權力體系。在西方古代社會,權力形態之間的爭斗,使專制主義政治無法完全落定為一種穩態；而正是由于這種爭斗的久決不下,分權體制就成為必然結果。

不過,需要強調指出的是,無論中西,古代社會都未能穩定地建構起有效限制國家權力的完整制度,權力形態之間,各自為了獲得具有絕對支配性的專斷力量,一直在尋求專制的契機。這是因為,在人類歷史上,整個古代社會的限權理念,要么是限定共同體成員資格的有限嘗試,嘗試的方式或者是希臘的民主,或者是羅馬的法治；要么是少數思想精英的道德渴求,譬如中國儒家的限權意愿、道家的逍遙意欲。據此人們可以說,限制國家權力的胡作非為,一直是人類建構政治社會,尤其是建構巨型政治社會即國家的努力方向,但有效限制國家權力恣意妄為,還不是古代文明可以達到的政治成就。這與古代社會權力自身的分化程度較低、社會的組織化狀態不夠、限權的物質成本支付能力很差有著密切聯系。在古代歷史上,限制權力多來自精英間的爭斗,在宗教精英、政治精英、思想精英、社會精英之間展開的各種爭斗,激烈而又持續。但是,一旦某方獲勝,總是陷于新的專制泥潭。權力之間的均勢,很難達成且更難維持。因此,權力之間的相互限制,無法落定在穩定制度的平臺上。至于國家權力體系外部的限制,相當地蒼白乏力,完全無法具備馴服權力的底線能力。

只有當國家演進到現代階段,限制權力才走到了真正奏效的地步。一方面,這是因為不同權力形態之間的長期斗爭,催生了具有規范意義的基本權力形式,立法權、行政權與司法權這類基本權力形態,尤其是它們之間的分化與制衡,對國家權力規范運作的重要意義,較為清晰、確切地暴露在人們面前。因此,人類可以設計權力之間有效制衡的制度機制。這是在權力基本形態尚未鮮明凸顯的情況下完全無法設想的事情。將這些具有規范權力形態意義的權力通通置于憲政法治的平臺上,有效約束起來,就具有了較強的現實性①權力形態的分化是一個漫長的過程,而權力形態的學理區分就更是一個艱難曲折的過程。不說在古代社會,即便進入現代社會的門檻,約翰·洛克也將立法權、行政權與外交權作為國家的基本權力形態,沒有能夠準確把握行政權與外交權的邊界。直到孟德斯鳩,才將國家權力清晰界定為立法權、行政權與司法權三種形態,從而劃分清楚了國家權力的基本界限。即便如此,司法權在他那里也還沒有得到應有的重視。到了美國人手里,司法權的重要性才得到鮮明凸顯,現代國家的三種權力形態才終于一展全貌。參見斯科特·戈登:《控制國家:從古代到今天的憲政史》(應奇等譯,江蘇人民出版社2005年版)第七章和第八章。。另一方面,現代社會的疾速發展,生成了具有限制國家權力能力的組織化社會空間,從而呈現了因于私權的市場力量、因于集群利益的社會組織、因于公益的慈善組織。這些組織化社會形式的成型,在與國家的博弈中,逐漸浮現出一個足以限制國家權力作為的“社會”領域。這一領域,在古代社會是以分散的形式存在著的,其力量自然較為弱小,與國家抗衡的能量當然不夠,因此不足以成為與國家相對應的組織化或建制化“社會”①關于現代國家總體結構上的國家、市場與社會的三元分流建制,歐美學術界早有深入討論。參見雅諾斯基:《公民與文明社會——自由主義政體、傳統政體和社會民主政體下的權利與義務框架》(柯雄譯,遼寧教育出版社2000年版)第297頁第19條注釋。。再一方面,現代社會催生了一個中間形態的權力形式,其表達社會意愿、規約國家權力的雙重功能,成為規范國家權力的有力保障。這類中間權力形式,最具有力量的,就是媒介權力。媒介權力被人稱之為“第四權力”,意指其所具有的、與三種國家權力基本形式相抗衡的權力勢能②在西方國家,“第四權力”這一命名并不改變現代民主國家的三種國家權力結構,但體現出新聞傳播業代表的社會力量對民主的重要價值。參見邁克爾·舒德森:《為什么民主需要不可愛的新聞界》(賀文發譯,華夏出版社2010年版)第1-19頁。。在現代情景下,正是權力形態的自身分化,以及限權勢能的蓄積,人類對巨型政治社會即國家的權力的限制,具備了所需要的綜合條件。這些條件,部分地存在于古代社會,但即便存在,也無法與國家權力對撼。譬如古代社會的商業組織,可以與國家媾和,但無法與國家抗衡。中國的鄉紳社會,足以與國家分治,但無法與國家分權。只有在現代社會,市場以其對資源的控制能力,弱化了國家在資源配置上的隨意作為,逼使國家不得不與市場進行資源配置的談判與妥協。這是那些仇恨市場力量,但又想權力清廉的人士完全無法實現的目標。同時,正是組織化的公民利益群體與公益群體,在國家權力支配之外,自主地實現了自己的利益欲求和利他愿望,因此有效杜絕了國家權力隨己所愿地侵入私人領域的理由。而這也是那些輕視公民利益取向和公眾利益組織歸趨,卻想象權力規范運作的人士做不到的事情。這是現代社會轉型對規范國家權力所發揮的最偉大的作用。

由此可以得出一個結論,只有在現代歷史上,有效限制或規范國家權力才是可能的。也只有在有效限制或規范國家權力的基礎上,才可能建成真正意義上的現代國家。這便是現代國家與古代國家相比而言呈現出來的特質。對此的通俗表述,就是國人熟知的“把權力關進制度的籠子里”的國家形式。這是人類經過數以千年的艱苦政治探索,才達成的國家建構目標。

2　駕馭國家權力的三大著力點

現代國家的建構,是一個經由權力分化和制衡機制浮現并成型、社會興起并逐漸規范化且與國家有效互動的漫長過程才成就的業績。這證明了,限制國家權力不是輕而易舉、一蹴而就的事情。限制國家權力,就會在具體事務上發生社會與國家的較量,在宏觀布局上讓權力臣服于權利,在制度體系上促使權力規范落定,在程序安排上促成守規習性。這些,都不是容易完成的任務。毫無疑問,限制國家權力,是一個需時漫長的社會系統工程。而且,這一工程不是一個登高而招的英明領袖可以在彈指一揮間,以一個氣勢恢宏的超大工程替某一個政治共同體完工的。限制國家權力,只有在零星的社會工程中逐漸推進。而且,這樣的推進,不僅涉及機緣的問題,也關乎運氣的好壞。機緣之有無,是一個國家能否推進到現代狀態具有決定性作用的因素；運氣之好壞,是一個國家能否在艱苦努力中將建構現代國家的偶然性聚合起來的問題。對那些高度穩定的古代國家,或者說具有強大修復機制的古代國家來講,出現現代國家建構的機緣,已經是很難的事情。因為高度穩定或具有強大修復機制的古代國家,常常有意無意地將國家向現代逼近的機緣扼殺掉了。這些國家,就只能成為后起的、模仿性的現代國家。對那些機緣存在,但不善于把握機緣,每每讓機緣得而復失,因此在建構現代國家時顯得運氣不好的國度來講,也就只有氣喘吁吁地跟隨在現代國家的步伐之后,艱難行走在現代國家建構的道路上。

設定建構現代國家就是一個限制或規范國家權力的推進過程及其相伴而來的驚心動魄的巨大變遷。這一變遷的具體敘事,是歷史學家擔負的職責。而對這一變遷的政治學論述,則是關乎限權嘗試的政治理論重述。就前者來看,限制國家權力,一直是國家出現以后人類為之艱辛努力的政治目標。為此,人類付出了政治上的巨大代價,不僅償付了無數人的身家性命,而且付出了極大的物質資源耗費。但在整個古代社會,限制國家權力的效果并不令人滿意。在無比漫長的限制國家權力的古代嘗試中,人們也從政治思想上構思過種種有利于限權的方式、方法與途徑。接引上帝的力量(如西方國家)、借助上天的威力(如中國古代),曾經是東西方社會共同著力的趨同性限權思路。在西方,寄托于上帝的建制化宗教,確實構成了一個足以與世間王權對抗的機制。但教權本身卻也陷入了爭權奪利的權力泥潭,以致教權與王權之間上演了幕幕黑暗的權斗大戲[3]183-187。至于東方國家,由于天人之際的限權思路,未能開出建制化宗教的通道,結果上天反而成為皇權自證其正當性的來源。“奉天承運,皇帝詔曰”的皇權權威性,就是這樣建立起來的①漢代思想家、政治家董仲舒堪稱代表。他以天人之際的思考,試圖在皇帝之上開出一個更加權威的上天,以限制皇帝權力。但因為上天缺乏人間代理機制,結果被漢武帝順勢利用為鞏固皇權的方略。。

古代社會沒能走通限制國家權力的道路,自然與社會發展的程度較低相關。這里所謂較低的發展程度,具有幾個含義:一是社會供給人類合理籌劃國家治理方式的資源十分有限。這里所謂的資源,主要是指物質資源。因為一個合理籌劃的國家治理機制,是需要耗費大量的物質資源的。在物質供給明顯短缺的古代社會,一般說來,專制的統治方式是成本較為低廉且簡易可行的方式。二是國家權力形態的分化發展程度不高,對權力形態之間的關系尚不能清晰明確地加以界定。在古代社會中,國家的最高權力大致掌握在皇帝、國王手里,為國家立規、施之以政、裁決糾紛,皇帝或國王幾乎一手包辦。在這種情況下,權力的高度分化與相互制衡機制,無從浮現。三是人類的政治經驗相對有限,在基本訴諸暴力征服邏輯的古代社會中,權力理性和權利理性的相對程度都還低下。甚至權力與權利的對應性理念,都未曾成為政治生活的基本理念。權力肆意支配權利的狀態,幾乎是天經地義的事情。四是足以有效控制權力的社會諸力量尚未興起與興盛,因此權力的獨大,使其常常處在無可限制的狀態。由于權力與權利的分化程度低且分化不明顯,社會機制與國家權力的分流不清晰,造成古代社會限制國家權力的內外部動能的匱乏。

從現代政治理論的視角看,駕馭國家權力,必須從三個著力點同時下手,才能真正奏效。其實,這也是世界現代史展現的限制國家權力的基本途徑:一是將國家權力從內部加以分割；二是從國家權力的外圍限定其活動空間；三是從國家與社會互動關系上,激活一切有利于國家規范活動的因素。

國家權力形態的內部分割或分化,并不是一個掌權者和民眾想怎么分割、分化就怎么分割、分化的過程。它是一個關乎現代政治權力之間長期斗爭,且與現代政治觀念的發達狀態緊密聯系在一起的事情。就現代政治權力之間的長期斗爭看:在古代社會,國家權力分化程度很低,盡管建立規則的皇權常常依賴穩定有序的行政官僚體系具體實施,但行政權的獨立意義是不足夠的。因此,行政權不僅不具有獨立的權力形態意義,而且也不具有與立規(法)權抗衡的力量,更不具有依法行政的規則性。相對于行政權的依附性權力定位,司法權就更是一種屈從于君王權力的權力形式。只是在現代社會,由于現代早期(early modern)就確立起來的權力形態的分化趨勢,君王無法再維持其統納國家權力于一身的局面,因此,促使國家權力分化的內外部動力逐漸蓄積,催生了一個國家權力分割制衡的現代局面。這樣的分化過程,是一個極為漫長且充滿艱辛的過程。在絕對主義君主專制國家興起之時,一個讓人類作別“世界社會”(world society)的、民族國家(nation state)的現代雛形,呈現了君主制的黃金時代。但君主制的專斷性質,卻使現代早期國家權力的控制成了難題。這是法國作為君主主義專制國家的典范,但卻無法落定現代國家規范形態的原因之所在[4]32-59。只是在英國人的手里,歷經4個多世紀的貴族與國王之間的權力斗爭,立法與行政權的區隔才坐實下來。權力形態的內部分化才告一段落[5]290-404。就此而言,權力形態的分化與權力的內部惡斗,有著密切的關系。指望一種權力的和平分化,是一種政治幼稚病的表現。

就國家權力的觀念發達狀態來看:駕馭國家權力的理念,并不是現代早期的政治思想家們突發奇想的產物,而是國家權力分化過程切入政治思想家大腦之后,思想家們對國家權力的理想類型進行的劃分。思想家對國家權力理想類型的劃分,自然具有推進國家權力朝向規范狀態演進的積極意義,但是,如果沒有國家權力形態長期的分化流變,思想家也不可能將權力人為區隔為不同形態。因此,對國家權力形態的分化來講,其實際的演化優先于觀念上的區分。但觀念上對國家權力形態劃分的重要性不可小視。因為,國家權力形態的理想類型凸顯出來以后,不同權力形態間的差異性便具有了在政治中被歸類的運作指向,從而對國家權力形態的邊界把握,進而對處理權力之間的制衡關系,具有重要的促進作用。在17世紀的英國、18世紀的法國政治思想家那里,關于國家權力形態劃分的觀念,有效引導了英法兩國在實際政治進程中對國家權力的區隔與定位。這是一個眾所周知的事實。正是洛克和孟德斯鳩凸顯了現代國家分權制衡的政治理念,才讓現代政治中凸顯的分權制衡實踐,落定為一種具有政治自覺性觀念支持的國家運作形態[6]208-226。

至于從國家權力的外圍逐漸形成的限制國家權力的狀態,就更是一個在西方社會從古至今凸顯的漫長進程。在古代社會中,希臘、羅馬的國家與社會分離態勢并不是太明晰。只是在中世紀階段,由于封建制度的坐實,中央王權與地方封建主之間的權力糾葛,打開了地方社會的些小空間,從而為現代社會的成長奠定了原始基礎。但這樣的基礎,遠不足以發揮限定國家權力的作用。直到現代早期,市民社會的發生、發育和壯大,才逐漸凸顯一個旨在分享與國家權力不同的權利空間的建制化社會。建制化社會的興起,真正劃出了一塊與國家權力空間不同的社會空間。在這一空間中,公民致力于保護自己私人活動的權利不受國家權力的侵擾。在這一空間活動的社會形式,既有致力于合法運用自己知識、智慧與財富的謀利性市場活動,也有公民依法組織起來的分立化的群體性利益組織,還有致力于供給公益服務的公民志愿者組織。這些社會組織性活動,既讓公民們能夠在國家權力之外有了自謀生路的可靠方式,也將國家權力拒斥在隨意干預公民私人活動的范圍之外,從而有力限定了國家權力的活動領域。在這一劃分呈現出來的邊界日益清晰的情況下,國家與社會相形而在的現代國家總體結構,也就凸顯而出。由于組織起來的社會與國家權力的抗衡,國家想隨意干預社會就不再可能了。在此,需要指出的是,與國家權力抗衡的社會,只是為了維護社會利益不受國家權力隨意侵害的一種防衛性建制,而不是為了跟國家權力不計代價對著干的進攻型機制。社會不計后果地與國家對著干,是一個雙輸的對局；社會與國家相互理性限定,是一個雙贏的互動。須知,缺乏一個足以抗衡國家權力的社會建制,國家權力是很難被有效規范起來的。原因很簡單,一個完全缺乏對手的國家權力,是不會自覺自愿地限制自己權力的。不受限制的權力,一定是暴虐的權力。

在規范國家權力的現代政治實踐中,被區隔開來的國家與社會,不是處在相互隔絕的狀態,而是處于積極互動情形的兩個關聯領域。一方面,被視為“利維坦”的現代國家,是一個權力巨無霸建制,它不僅需要權力的分割制衡規范自身,還需要以法律、法規的供給來規范社會。但需要強調指出的是,這里的國家,已經不是自我供給正當性的古代國家,而是被法律限定起來的規范國家。只有立憲民主的現代國家,才足以給社會提供基本秩序。一些非法治的國家權力,不可能供給社會秩序而只會侵害社會權益。另一方面,社會不是自囿于私利的天地,而是以積極有為的社會組織化活動,既促使公民間的廣泛交往和互利互惠,又以積極的公共參與介入公共事務的治理過程,從而與國家權力展開有效的合作。最為關鍵的是,規范的現代國家經由定期的選舉安排,既讓民眾選擇公職人員而限制國家權力,又讓國家權力知曉民眾的社會政治力量而依法規范。一個理性的現代社會建制,與一個分權制衡的國家權力體制,構成現代國家總體結構的兩個部分。兩個部分之間的互動,有力規范了二者的活動方式與活動績效,從而強有力地限定了權力妄為的可能性[7]185-206。與此形成對照的是,一個不能自成體系的社會,與一個亟欲專權的國家,各自處在侵入對方領域的不規范狀態,而且從來不能理性互動與合作,便成為一個無法規范化運作的國家總體結構。如何促成國家權力與社會建制之間的積極互動,就成為現代國家駕馭權力的重要支點。

3　駕馭權力的持久性

無論從政治史還是從政治思想史的角度看,駕馭國家權力都是十分艱難的。駕馭國家權力的艱難程度,與國家權力隨時隨地成為脫韁野馬的本性是緊密聯系在一起的。權力的本性就是行動、控制和支配,丹尼斯·朗明確指出,“權力是某些人對他人產生預期效果的能力”,權力具有有意性、有效性、潛在性、單向性或非對稱性和確定效果等特點[7]3。因此,權力是很難被成功約束起來的。一部人類的政治史就是努力駕馭權力(尤其是國家權力)的歷史,其原因就在于此；同樣,一部人類政治思想史呈現為權利與權力較量的歷史,其緣由也在于此。如果將人類歷史分為是否成功駕馭國家權力的兩段,幾乎在其百分之九十五的時限內,人類都對國家權力處于一種無可奈何的狀態。直到現代國家建立起來,才有了成功駕馭國家權力的完整模式以及闡釋駕馭國家權力的明確政治理念及相關學說。

駕馭國家權力的艱難性與持久性相形而在。這既可以從古代歷史上人類一直努力駕馭國家權力而不得上,得到初步的印證,更可以從現代國家演進的歷史上得到進一步的鮮活的經驗證明。從古代社會這一長時段看,人們失于駕馭國家權力,不得不聽任暴虐的國家權力(尤其是不受限制的皇權專制)的隨意支配,已經是一段廣為人知的歷史事實。這當然與古代社會建立分權制衡的權力體系的資源短缺有密切關系。這里所謂的資源短缺,有三個含義。一是物質資源的短缺,使人類缺乏設計與操作多種權力形態的制衡性權力體系的物質條件。二是制度資源的匱乏。古代社會的政治資源明顯短缺,是因為政治實踐的經驗基礎不深厚、政治博弈的方式較為單一、政治控制的手段主要是單純暴力,這讓人類無法從容而理性地應對政治事務。三是政治觀念資源的短缺。人類剛剛走出野蠻狀態,步入文明狀態,政治認知與道德取向、社會重建、經濟發展等社會基本要素高度混同。人類還無法清晰劃分出政治的專門領域,因此將政治權力粗暴地定位在獲得一切資源的超級權力位置上。結果,加劇了爭奪政治權力資源的殘酷性,也相應加劇了控制政治權力的困難程度。

從現代國家成長的歷史來看,限定或規范國家權力也并非易事。如果將現代國家的形式結構規定為民族國家(nation state)的話,那么,開啟現代國家最初的民族國家形態的法國,貢獻出來的國家結構形式,恰恰是絕對主義君主專制制度。國家權力并沒有因為走出世界社會而就順當地進入一個規范國家權力的有序狀態。后來因為專制君主與第三等級的沖突引發的法國大革命,就進一步證明初步成型的專制君主制要轉變為現代規范意義上的立憲民主制國家(state of constitutional democracy)結構,是多么的困難。即便是率先建立起現代規范國家結構的英國,其確立立憲民主制度的過程,也異常艱辛,不僅在時限上跨越了4個世紀,而且在空間結構上的優化就更是不斷磨合的產物。至于仿造英國立憲民主國家結構的后發現代化國家,除美國稍微順暢一些以外,絕大多數國家都長期行走在崎嶇不平的政治道路上,隨時隨地陷入一種重蹈專制權力覆轍的危機之中。但可喜的是,作為現代國家規范結構的立憲民主制度,已經成為有效限制或規范國家權力且普遍適應的國家實質結構,并成為現代世界各個國家努力逼近的國家建構目標。這既是一個國家發展的總體趨勢,也是各個國家勢將走上艱難困苦但不能不為之的限權之路的標志[8]9-20。

如果為了避免將限制或規范國家權力說得過于困難,以致人們轉而為過于容易坐實的專制主義辯護,有必要在確認從總體上嚴格規范國家權力困難的同時,強調民族國家一時限定國家權力隨意作為是完全能夠實現的,從而使人們得到限制或規范國家權力的最低限度的鼓舞。這里所謂對國家權力的一時限定,是指民族國家建立之初,由于某種偶然的機緣或運氣,某個國家把握了建立現代國家的契機,從而確立起現代國家的基本架構,并展現出民族國家的發展態勢時展現的限權態勢——這個時候,人們似乎控制住了國家權力,國家領袖一時也沒有表現出權力專制的傾向,整個國家鐵定走出了古代國家的既定架構,確立了民族國家的基本形式結構。不過,之所以說這是對國家權力的一時限定,就是因為,在建國的短暫狂喜過后,人們迅疾發現,由于國家并未落定在民族國家的規范憲政框架內,國家不斷墮入權力肆虐的危險境地。國家建成的民族國家形式結構,并沒有繼續推進到民族國家的規范結構。結果,建構現代國家的嘗試,陷于半途而廢的狀態。未受有效限定或規范的國家權力,長期陷于權力專斷和秩序紊亂的狀態而難以矯正。但國家權力不會一直處在不受限制或規范的狀態,哪怕是偶然出現的這種限權現象,也會給專制社會的人們展開的限權努力以巨大的鼓舞。只是需要明確的是,限制國家權力的努力,必須在積沙成塔的漸進努力中緩慢推進,各種一蹴而就的限權癡想,都會導致極端有害的政治后果。因此,不能為了鼓舞人們投入艱辛的限權政治,就輕易地應許給人們限權的輕松果實。

駕馭國家權力,確實是非常艱難的。不惟如此,駕馭國家權力,也是一場永無休止的持久戰。一旦對國家權力的限定稍有松懈,駕馭國家權力的所有努力將前功盡棄,而且會引發極為嚴酷的專制復辟。即便是生活在一個民族國家范圍的人們,借重國內力量與國際支持,堅持不懈地從事限權活動,也不得不在國家權力的專制回潮與民主規范之間,頑強且耐心地進行拉鋸,從而才能真正有效地將國家權力規范下來、堅持下去。這是國家權力總是不自愿受約束的本質所注定的事情,也是人類從事政治實踐總是處在民主與專制斗爭態勢中的標志。不過,強調駕馭國家權力的持久性,并不意味著這樣的政治嘗試一直處在無法落定的活性狀態,以致將人們推向一個限制國家權力的絕望境地。免除這種致力于限定國家權力的絕望心態,需要以一種漸進的做派,不斷地將駕馭國家權力的點滴有效做法,落定為有效駕馭國家權力的制度體系。制度化地駕馭國家權力,是一種足以免除人們覺得限權無望心態的唯一出路,也是人們可以稍感輕松一些地應對限定國家權力事務的首要選擇。

須知,要將國家權力制度化地限定起來,一定需要經過國家權力與社會建制之間長期的磨合,才可能將之有效地落定下來。但即使是一個國家落定了規范權力的基本制度,也并不意味著就將國家權力一勞永逸地規范化了。國家權力隨時隨地都有逾越制度限制的可能,因此,如何持續有效地規范國家權力,成為一切現代國家在國家建構上的長期課題。這便是駕馭國家權力的艱難性與持久性內在地扣合在一起的表現。落定駕馭國家權力的制度框架,即將國家權力約束在憲法-行政法的公法機制中,是駕馭國家權力必須走出的第一步。這一步當然也不是那么容易邁出的。過多的例證也許是不必要的,僅舉建構現代國家、限制和規范國家權力極具象征意義的1215年大憲章及其落定一例,就可以說明走出限制和規范國家權力第一步的難度之大,完全出乎人們的想象。

英國訂立1215年的大憲章,有著承前啟后的歷史跌宕,恰如齊延平所指出的,“自由大憲章是諾曼征服后150年間英國社會自身演進的邏輯結果,是處于上升時期的以封建國王為代表的公共權威與以封建貴族為代表的個體權利并行發展、相互競爭的自然產物,是國王、貴族、教會、地方、法律職業群體各種政治力量與利益群體相互支持、相互妥協、共同努力的結晶”[9]132。

由此可知,達成1215年大憲章的時候,有多少復雜的社會政治因素被聚集起來,才落定了這么一個旨在規范國王權力的憲制文獻。但即使約翰王與貴族達成妥協,也并不意味著駕馭英國國王權力的任務就此完成。原因很簡單,一紙法律文獻,豈能限制住國王的權力。事實上,達成大憲章之后的約翰王,完全無意按照憲章的條規來約束自己的權力,相反,在實際的政治操權過程中,約翰一直嘗試掙脫貴族的限權約束。為此,他不惜依靠教皇支持而與貴族開戰。但在戰爭吃緊關頭,約翰駕崩。從簽署大憲章的雙方看,約翰實在是沒有尊重并實踐大憲章的意愿；即使是強迫約翰王簽署大憲章的貴族們,其實也沒有一種基于信念的政治正義理念和限制國王暴虐權力的自覺意識,他們也只是想自己的利益不受侵害而已。但偶然因素促成的這一協定,卻開啟了現代國家限制國家權力的大門。可見,限制國家權力是多么不容易獲得落地契機。在約翰王之后,大憲章的實施也仍然很不順暢。僅僅就大憲章被確認37次而言,就可見一斑。根據齊延平的考察,13世紀以后的幾個世紀,大憲章先后經歷了確認定型、修訂拓展、深潛不顯、寒夜休眠到重光復蘇,直到17世紀方始成為英國憲政建構的源頭活水[9]186-234。一部被視為現代國家立憲民主制度建構的奠基性章程,從文獻到實踐,經歷了多少曲折和磨難,才終于走向英國政治生活的前臺。

是不是17世紀英國落定了立憲民主制度以后,就不再受限制和規范國家權力的困擾了呢?答案顯然是否定的。在駕馭國家權力的問題上,絕對不存在一勞永逸的任何可能。這是由國家權力的既定體制始終面臨自身變化、社會演進并一直處在適應性重建狀態所注定了的事情。1688年“光榮革命”確立起了英國穩定的立憲民主政體,具備了限制或規范國家權力的制度平臺,但是,17世紀以后日益興盛的社會運動,將英國不斷推向國家重建的境地。首先是普選權的挑戰,引發了立憲民主制度向公民成員的普適擴展；接著是福利社會的建構,導致普遍的社會主義公有制意欲；跟著下來就是對個人權利的再確認引發的私有化改革,社會的皸裂為人所感受。國家權力便在這種變化中不斷重建,既讓英國有力地維持著規范國家權力的制度體系,同時又呈現出不斷規范國家權力的嶄新嘗試——最引人矚目的就是,作為議會至上的英國現代國家權力結構,遭遇了最強勁有力的改革要求。人們不得不既向“選舉獨裁制”宣戰,又向衰敗的權力制衡體制補充動力。不成文憲法傳統也承受廣泛的質疑,人們吁求采用成文憲法。直到今天,英國人限制與規范國家權力的努力,還鮮活地呈現在世人面前[5]415-419。2014年蘇格蘭獨立公投所引發的國家存亡危機,就凸顯了驚心動魄的國家重建波瀾。

駕馭國家權力,或者說“把權力關進制度的籠子里”,并不是輕而易舉的事情。這不僅從前述英國的實踐得到實際驗證,而且從國家建構的理論視角看,旨在限定和規范國家權力的制度籠子,從來就不是現存可用的。足以把國家權力關起來的籠子,是一個逐漸扎起來并細密化的漸進過程的產物。在形象地表述限制或規范國家權力是將其關進制度的籠子里的時候,也相應提示人們,由于制度的籠子總免不了有漏洞,因此,需要人們打起十二分精神,才能防止國家權力從這些漏洞中逸出而胡作非為。只要人們稍微掉以輕心,國家權力便一定會法外運作,滿足操權者的私利。就此而言,駕馭國家權力與國家現象相伴始終,是大型政治社會即國家需要一直警醒的事情。

4　國家權力的自律與他律

駕馭國家權力,讓權力臣服于法律、臣服于人民的意志、臣服于公權公用的道義法則,乃是現代國家結構所注定的政治鐵律。但對這樣的鐵律,一些人士心中總是存在深表懷疑的定見。這些定見集中顯現為一個核心性的看法,即國家是如此被動和負面的存在物,那它怎么可能自證其存在和發揮作用的合理性呢?一個完全顛覆了國家存在與作用的正當性,將國家嚴格限定起來的主張,是不是將國家的消極面極度放大,而沒有看到國家存在與作用的積極面呢?這些質疑,將人們帶到一個逆反性地觀察國家與社會關系的境地:到底社會能不能具備限定和規范國家的能力?那些被日常生活牽絆的人們,完全被個人私利所主導,他們能夠理解國家這一宏大建構的存在意義與運作價值嗎?國家自身是不是完全可以為自己提供正當性證明?因此,自具正當性資源的國家,是不是完全可以反過來限定和規范雜亂無章的社會?社會限定和規范國家是不是僅僅基于提倡者的信念,而與人們的經驗生活完全脫節,因此是需要倒置的關系建構呢?

這些提問,源自創制了現代國家的英國,起始于英國堅持徹底經驗主義原則的理論家們。其中,著名思想家大衛·休謨發揮了極為重要的推手作用。他將事實與價值一分為二,指出,從事實推導不出價值。諸如自然法支撐的現代諸價值,實際上僅僅是維護自然法理念的作家們自己內心信念的表達,而不是政治經驗生活自然凸顯的基本原則①大衛·休謨以分析的態度對待建立在公眾信念基礎上的政治,認為這樣的政治心態,并不只是支持自由民主政府,也支持專制獨裁政府。建立政府的目的,不是要實行某種信念,而是要分配正義,如此而已。參見休謨:《論政治與經濟:休謨論說文集卷一》(張正萍譯,浙江大學出版社2011年版)第23-31頁。。他就此顛覆了約翰·洛克以自然法信念支撐的現代國家,也就是洛克在《政府論》中所表達的建構現代政府——展現為大政府(與國家等量齊觀的概念)的現代國家建構——諸原則。自由政府的支持源頭,不再是關于自由的(不管是關于財產的、生命的、還是政治權利的)信念,而是源于習慣或經驗的力量。

如果說休謨將洛克基于自然法信念的現代政府(國家)建構轉變為基于經驗或習慣的國家建構的話,那么這樣的思路當進一步被盧梭轉換為消解理性力量的激情的時候,國家建構似乎就不再受政治理性的引導,而是受到政治情感的牽引。假如將盧梭的情感政治論認讀為日內瓦生活經驗及其深厚情感積累支撐的主張的話,那么國家建構便成為一個人們勿需理性而立于經驗便融于其中的建制。這就對自覺建立在國家與社會二元分立基礎上的現代國家論說,構成另一種顛覆:一個國家的成員,與其說應將自己限制或規范國家的意欲放在首位,不如說應將自己的愛國熱情放在首要位置。在盧梭那里,如果說國家主義理念還與民主建國平分秋色的話,這樣的主張進入德國語境,就完全轉變成國家忠誠壓倒民主建國的狀態。在德國,現代立憲民主建國一直不是主流,國家主義構成了建國的引導性思路。在黑格爾那里,國家仍然有一個與之對應存在的市民社會,只不過市民社會只是謀求私利的空間,它完全無法跟占據道德高位的國家相提并論。在國家與社會的關系上,國家是倫理的共同體,而市民社會是經濟活動的領域,是個人依照其自由權利謀利的活動空間,而謀利所依賴的交換關系,導致市民社會中人與人的相互依賴。至于人在經濟活動中是否能夠滿足,不是一個依賴于運氣和別人的關切可以實現的目標。實現這樣的目標,一定需要國家或公共權力機構的介入。只有公共權力機構才能保證市民獲得公平的機會,免于貧困。因此,“國家高于市民社會”的定位,毋庸多言。一個真正的國家,一定是倫理自由的最高形式。市民社會必須將自己的關切聚焦于國家。國家以法律和政治的手段供給秩序,成為自由的最佳保障。盡管黑格爾的國家總體上屬于現代的立憲國家范疇,但是,由于他賦予國家太高的倫理秉性,因此具有陷入國家崇拜的危險。這至少部分提示了后起的極權主義者表達的國家思路②關于黑格爾是不是國家崇拜者,是不是直接啟發了社團法西斯主義和國家社會主義思潮,西方思想界存在長期的爭論。但無論是肯定者還是否定者,都完全認可黑格爾思想具有明顯的國家高于個人的特點。參見斯蒂芬·霍爾蓋特:《黑格爾導論——自由、真理與歷史》(丁三東譯,商務印書館2013年版)第288-290頁。。

沿循黑格爾的思路往下行,落實在政治實踐中的建國狀態,便轉換為第二次世界大戰中的意大利法西斯主義的國家崇拜和納粹德國的國家社會主義狂飆。二戰時期德意兩國瘋狂的國家崇拜,當然不能要黑格爾直接負責,但在黑格爾那里還算審慎地高揚的國家理念,被轉變為實際的建國進程,顯示了以國家抑制社會的明確導向。在一種以癲狂的心態崇拜國家,以極權主義的做派限制社會的情況中,駕馭國家權力便完全失去其必要性與重要性。而且人們完全對立憲民主國家中旨在規范爭奪國家權力的政黨制度、保護公民個人權利的分權制衡建制和拒斥國家恣意妄為的大眾民主,懷抱一種極其輕蔑的態度。法西斯主義與納粹主義堅決拒絕將國家與個人分離開來,認定國家是個人權利和自由的唯一保障,因此國家具有充分的理由限制個人并決定個人的生存方式[10]270。當時,人們哪還會懷疑國家權力來源與使用的正當性問題,完全處在一個為國家權力瘋癲的狀態。

從駕馭國家權力的導向走向放縱國家權力的做派,人類似乎不需太長久和太艱難的政治轉變。從某種程度講,這一轉變看起來是如此順暢和自然,以致人們簡直可以將之視為后起現代國家的必然進路。難道后起國家真正勿需限定和規范國家權力,或者說必須無限制縱容國家權力胡作非為,它們才能建構起屬于“自己的”國家?在現代世界上,國家有必要被區分為限制國家權力和放縱國家權力的兩大類型嗎?從現代國家的演進史來看,這一劃分的理由是站不住腳的。原因很簡單,從國家間的存在狀態與運作合宜與否兩點上進行分析,只有那些有效限制和規范了國家權力的國度,才真正穩定地坐實在國家持續發展和保有秩序的平臺上。而那些試圖以權宜性的或目的性的放縱國家權力來建構起的國家,總是會處在兩種令人極為擔憂的狀態:要么它們會遭遇國家建構的巨大災難(如二戰時期的德、意、日),要么它們很難長期維持昌盛的國運(如前蘇聯、東歐)。與此同時,從現代政治思想史來看,似乎很少有政治思想家真正認定放縱國家權力才是建構強盛國家的不二之選。英國及其擴展的相關政治思想,自然是不作此想。即便是人們曾經視為法西斯主義與國家社會主義思想鼻祖的黑格爾,實際上也沒有將國家建構放置到權力不受限制的平臺上去膜拜。比較公認的是,即使黑格爾有著明顯的普魯士國家崇拜情結,但他確立的國家范型,還是屬于立憲國家的范疇。可見,是否能夠有效限制和駕馭國家權力,是劃分出是否現代國家及其成敗界限的基本標志。就此而言,人們完全沒有理由將現代國家劃分為限制權力與放縱權力這兩種類型。

從前述可知,駕馭國家權力乃是現代國家的特質。失于駕馭國家權力,國家建構必然遲早歸于失敗。如此說來,國家主義就完全失去了存在理由。但國家主義究竟是如何浮現出來的呢?僅僅是宣布國家主義的失敗,似乎不足以解釋清楚國家主義何以出現并時不時間歇性興盛的原因。作為一種崇尚國家的意識形態,國家主義有強勢和弱勢兩種版本。強勢版本的國家主義,以國家為唯一崇拜對象,認定國家所做的一切都是正當的,國家內部的一切個人與組織,都必須無條件地服從國家。這種版本的國家主義,更準確的名稱應該叫做國家至上主義。弱勢版本的國家主義,強調國家利益優先于任何個人與組織,因此,在面對國家、集體與個人的利益關系時,人們應當毫不猶豫地將國家利益放在第一位。因為國家利益有了保證,國家內部的個人與組織的利益才有保證；一旦國家利益沒有保證,任何個人與組織的利益也就得不到保障。這種版本的國家主義,更準確地應該稱之為國家優先主義。但不管是國家至上主義還是國家優先主義,都有一個共同特質,那就是將國家建構的希望寄托于一個自有生命力的國家,而輕視甚至于無視個人與組織利益。

從現代國家建構的歷史來看,國家主義是一切后起的現代國家具有主導性地位的意識形態。原因很簡單,后起國家是在受到國家建構的外部強大壓力以及內部驅動的國家轉型動力的雙重壓迫的情況下,開始現代國家建構進程的。因此,聚集本就稀缺的國家建構資源,似乎就只有凸顯國家優位一途,這就很容易形成忽略個人與組織利益的國家主義精神氛圍。對此,為人們所熟知的事實是,在18世紀,法國首當其沖地面對英國現代國家建構模式沖擊的時候,愛國主義的盧梭式呼吁,便成為扭轉英國式建國路徑的重要選項。到18世紀后期、19世紀上半葉德國面臨現代建國的嚴峻局勢的時候,愛國主義與軍國主義、浪漫主義、英雄主義高度混生。最終,在20世紀以演繹一出無條件崇拜國家的國家社會主義鬧劇收場——這是一出以國家的名義行政黨獨裁尤其是政黨領袖獨裁之實的建國悲劇。在無條件的國家主義政治氛圍中,駕馭國家權力簡直就是天方夜譚,完全是荒誕不經的事情,而放縱國家權力,尤其是放縱作為國家象征的領袖人物的權力,成為舉國趨之若鶩的行動模式[11]253-260。可見,國家主義的興起與興盛,完全是因為它在短促的過程中即可完成強國建構的魔幻式吸引力。相比于歷時漫長的折磨人的駕馭國家權力的現代國家而言,短促有力、建國有效的國家主義所具有的吸引力無疑是強大的。由此可知,現代國家建構并不總是行走在駕馭國家權力的正道上的,后發國家總是容易滑向國家主義的歧路。

在國家主義與駕馭國家權力背道而馳且顯興盛的情況下,既不能證明放縱權力的國家主義就具備了替代駕馭國家權力的現代主流建國理念,也不能證明致力于駕馭國家權力的嘗試就是唯一凸顯出來的建國道路。事實上,在現代國家建構的漫長過程中,這兩者的長相伴隨,說明國家建構總是在成敗之間顯示不同建國方案付諸實施的競爭性局面。不過,正是因為國家主義的現代建國方案幾乎總是歸于失敗,這就至少從一個側面證明,駕馭權力的現代國家建構方案,是值得所有致力于建構現代國家的人們所認同的。更為關鍵的是,以駕馭國家權力為取向的現代建國,在確立國家基本的立憲民主框架之后,才讓國家具有了持續限制或規范國家權力并穩定社會政治秩序的制度保障。這也才能使國家避免類似國家主義建國進路必定出現的政治動蕩,避免狂飆突進的國家虛強與迅疾浮現的國家崩潰這兩種極端態勢呈現的危險局面。

國家一旦落定在立憲民主框架中,便具有了駕馭國家權力的穩定機制。只要國家權力的分權制衡機制不受侵蝕,人民不至于僅僅想從國家那里獲得腐敗性的好處,社會保有一個與國家理性博弈的組織化狀態,那么,國家就可以進入一個限權的良性狀態。這一狀態,就是人們所逐漸熟知的民主國家的自主性。這是國家按照既定規制平穩有序運行的一種機制,是免除了權力囂張和公民孱弱的雙重危險性的一種國家建制。在當今求解諸多國家論題的答案時,人們已經習慣于從一般角度提出國家與市場、國家與社會、國家與治理的關系這類問題,并且給出要么是國家調節市場或市場自主決定,要么是國家管理社會或社會自主管理,要么是國家統合治理或國家、市場與社會合作共治的結論。這都是一種似是而非的討論進路,因為這樣的討論完全忽略了國家的結構。不管國家調節市場的強度與效度,也不論國家管理社會的接受與認同,姑且不論國家與社會之間是分治還是共治,只要是后者樂意接受前者的管控,一個先決的條件是國家必須是立憲民主的國家①曾經在歐美學術界熱鬧一時的新國家主義,主張在國家和社會發生政策分歧的情況下,國家都有能力運用政策手段和政治策略使自己的意愿轉換為權威行為。這種高度看重國家而輕視私有組織作用的主張,是本文所稱的弱勢的國家主義。但須知這一主張的前提條件是,其國家不是一般意義上的稱謂,而是民主國家。參見埃里克·A·諾德林格:《民主國家的自主性》(孫榮飛等譯,江蘇人民出版社2010年版)第1-7頁。。不是說其他政體形式的國家就無法強控市場、社會與治理,而是說這些國家完全無法做到與市場、社會和治理的積極互動,因此也就無法以理性妥協的權力謀劃,實現國家、市場與社會的良性互動。在國家權力沒有得到優先控制的情況下,權力只會用強制的一種手段對付市場、社會的治理訴求,維持一種強權統治狀態。千萬不能將立憲民主國家中權力受到有效駕馭的國家,用于分析權力完全不受駕馭的國家,兩者具有的是截然不同的兩種用權方式,生成的是完全不同的權力效果。

可見,國家權力究竟是否可以做到自律,對這一問題的回答不宜簡單化。斷然作出否定性回答,有點忽略了掌權者的基本人性,也忽視了國家權力的自主性。但絕對給予肯定性回答,則有放縱權力之嫌,也有無條件推崇國家的不負責任之譏。立憲民主國家的自主性,證明國家權力是可以自律的。但除這一政體的國家權力機構在一定程度上存在自主性也就是自律性以外,別的任何政體形式的國家,都不可能具有權力自主性或自律性。不過,需要指出的是,即使是立憲民主國家,其國家權力的自主性或自律性也是極為有限的。其基本前提是,對國家權力進行周全的制度化限制已經穩定坐實,即便如此,對國家權力進行嚴格的他律,仍然是駕馭國家權力的主調。唯有如此,權力才能被關進制度的籠子里。現代社會中的人們完全沒有理由異想天開地去設想,一個沒有受到嚴格規范的國家權力、也就是完全缺乏嚴格他律的國家權力,會自愿自動地坐進自我限制權力的籠子里。

參考文獻:

[1]喬納森·哈斯.史前國家的演進[M].羅林平,等,譯.北京:求實出版社,1988.

[2]魏特夫.東方專制主義[M].徐式谷,譯.北京:中國社會科學出版社,1989.

[3]喬治·薩拜因.政治學說史(上卷)[M].鄧正來,譯.上海:上海人民出版社,2008.

[4]郭華榕.法國政治制度史[M].北京:人民出版社,2005.

[5]斯科特·戈登.控制國家:從古代到今天的憲政史[M].應奇,等,譯.南京:江蘇人民出版社,2005.

[6]喬治·薩拜因.政治學說史(下卷)[M].鄧正來,譯.上海:上海人民出版社,2010.

[7]丹尼斯·朗.權力論[M].陸震綸,譯.北京:中國社會科學出版社,2001.

[8]塞繆爾·P·亨廷頓.第三波:20世紀后期的民主化浪潮[M].歐陽景根,譯.北京:中國人民大學出版社,2013.

[9]齊延平.自由大憲章研究[M].北京:中國政法大學出版社,2007.

[10]安德魯·文森特.政治意識形態[M].袁久紅,等,譯.南京:江蘇人民出版社,2005.

[11]弗·卡斯頓.法西斯主義的興起[M].周穎如,等,譯.北京:商務印書館,1989.