“BOT+EPC+政府補助”模式中政府補助資金管理初探

潘凌云

（貴州省交通運輸廳 貴州·貴陽 550001）

一、前言

“BOT+EPC+政府補助”模式就是政府將高速公路的特許經營權授予投資人，由其進行建設、經營，特許權到期后無償將高速公路移交政府，投資人自行承擔高速公路建設項目損益、債務等風險。政府對公共效益好、短期內收費效益較低、投資風險較大的項目給予貨幣性資產政府補助，鼓勵投資人將資金投入高速公路建設。

2011 年以來，為順利推進縣縣通高速公路項目建設，破解資金難題，貴州省對一些通縣聯接線、短期收益不好、招商引資難度大的高速公路項目，比如沿河至德江、江口至甕安等項目采用了政府補助的BOT 方式建設。在實踐中，政府如何在確保政府補助資金安全的前提下，發揮政府補助資金對高速公路建設項目促進作用，提高財政資金使用效益，履行好政府職責面臨著挑戰。本文以貴州省高速公路建設項目為例，從政府補助資金核定、籌集、運用三個方面對“BOT+EPC+政府補助”模式中政府補助資金的管理工作進行探討。

二、政府補助資金核定

（一）公開招投標選擇投資人

綜合評價各有意向參與高速公路項目建設的投資人，嚴格按照交通運輸部《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規定》（交通部令2007 年第8 號）規定，按照公開、公平、公正和誠實信用的原則，通過公開招投標選擇項目投資人。

（二）科學測算政府資金補助比例

周密測算高速公路建設項目政府資金補助比例，并作為招標競爭條件招標確定。項目具體補助確切額度經過測算后通過投資人公開招標確定。

（三）降低政府面臨的風險

堅持政府補助資金比例最高不超過項目總投資的25%的原則。項目總投資的75%以上由投資人負責籌集。政府補助資金與投資人的投入資金同比例到位，即使是投資人違約，投資與實物工程量是對等的，大大降低了政府管理風險。

（四）合同約定政府補助資金事項

通過簽訂投資協議、特許權協議等合同的方式，明確投資人、政府等各參與方權利、義務和違約責任，明確了政府補助資金比例、總額及撥付方式等內容。一是招標確定的投資人提交銀行保函后，省級交通運輸主管部門與投資人簽訂高速公路建設項目投資協議，初步明確政府補助比例、投資人組建項目公司的注冊資本、違約責任等事項。二是省政府授權省級交通運輸主管部門將高速公路項目特許經營權授予投資人依投資協議成立的高速公路項目公司，并簽訂特許權協議，同時高速公路項目公司應按特許權協議約定提交建設期履約銀行保函。在特許權協議中，雙方約定了政府補助資金總額、比例，撥付需要的具備條件以及需要提供的擔保等事項。

三、政府補助資金籌集

政府補助資金采取省級和地方政府共同承擔的方式。一是綜合考慮高速公路收費效益、公共效益，是否納入國家或省高速公路網建設規劃等因素先確定省級財政負擔比例，剩余政府補助資金按高速公路項目經過市（州）里程不同確定沿線各市（州）承擔的比例；二是省級政府補助資金由省級財政負擔。地方補助資金則由地方政府自行籌集，自行承擔；三是省級交通運輸主管部門開設銀行專戶，歸集省級和地方政府承擔的補助資金，并按照不同市、州政府分項目進行財務核算。

四、政府補助資金運用

（一）堅持政府補助資金運用原則

政府補助資金的根本目的是確保高速公路建設項目順利建成通車。高速公路建設項目交工驗收前，特許權協議約定的政府補助資金總額應全部撥付完畢。一方面政府補助資金運用管理嚴格遵守各方簽訂的投資協議、特許權協議以及資金監管協議等合同約定；另一方面政府補助資金的整個運用過程應堅持與項目建設工程進度保持一致、若不能一致則項目公司需提供銀行保函的原則。

（二）加強管理制度建設

制定高速公路建設項目政府補助資金管理暫行辦法，使政府補助資金申報、撥付、使用和監督管理有章可循。明確政府涉及部門在政府補助資金運用管理中的職責，高速公路建設項目公司申報政府補助資金需要提供的資料，政府、投資人和項目公司的權利義務關系等，確保政府補助資金用于高速公路建設項目。

（三）政府補助資金分配

基建部門提供高速公路項目工程形象進度、工程已完工量以及預計完成工程量等建設一線資料，計劃部門按基建部門提供的資料，合理規劃項目工程計劃進度，并安排政府補助資金計劃，財務部門結合各級政府補助資金預計歸集情況編報預算，并報同級財政審批后執行。

（四）政府補助資金撥付管理

政府補助資金的撥付分為撥付首期和后續期間補助兩個階段，有不同的管理要求，但主要是從簽訂資金監管協議、不同階段撥付資金管理等方面進行。

1.簽訂三方政府補助資金監管協議

撥付政府補助資金前，高速公路建設項目公司需在指定銀行開設專戶，省交通運輸廳、高速公路建設項目公司、專戶開設銀行三方需簽訂政府補助資金監管協議，并確保政府補助資金撥付到該銀行專戶并接受銀行監管。項目公司在實際支出補助資金時，銀行負有資金監管協議約定的審核監督責任，發現異常支付需要及時書面告知省交通運輸廳，省交通運輸廳有查詢補助資金支付明細的權力。

2.不同階段撥付政府補助資金的管理

首先，撥付首期政府補助資金一般在特許權協議簽訂后1 至3 個月內由高速公路建設項目公司向省交通運輸廳提出撥款申請。因為此時高速公路并未形成與首期補助相對應的工程量，首期補助資金實質是政府預付給項目公司的補助款。為規避政府補助資金實際撥付快于工程進度的風險，高速公路建設項目公司需提供銀行出具的與首期政府補助資金同等金額的擔保函才能撥付，待項目工程進度達到特許權協議約定的比例后才予以退還。

其次，后續期間補助撥付是由高速公路建設累計完成工程量決定的。高速公路建設項目公司除提交撥款申請外，還需提供已完成工程量的證明材料，這些證明材料經省交通運輸廳有關部門審核確認后，再按特許權協議及交通建設項目政府補助資金管理暫行辦法計算撥付補助資金總額。

3.加強政府補助資金運用監督

首先，資金撥付實行國庫集中支付。目前，高速公路項目政府補助資金支付一般有兩種方式，一是財政部門撥付到省級交通運輸主管部門，再由省級交通運輸主管部門轉撥到項目公司，另外一種是財政部門直接將資金劃撥到項目公司在銀行開設的專戶。不管哪種方式，都要求通過財政國庫集中支付進行資金撥付。其次，強化綜合監督。財政部門、審計部門及交通運輸主管部門都要明確職責，各司其職，強化對政府補助資金運用的監督管理，防止形成監督盲區。一是財政部門要強化預算的剛性，堅持政府補助資金先預算后支出的原則。支付環節按有關規定嚴格審核把關，對缺乏合法性、合理性、合規性支撐材料的支出堅決不予撥付。二是交通運輸主管部門負責政府補助資金的使用方向、實際支付時間等日常監督管理工作。要嚴格按照合同約定的比例和標準認真核實各項基礎數據，確保數據真實準確。三是審計部門應在審計政府補助資金管理情況的同時，審查政府補助資金所承擔的高速公路項目建設目標的實現情況。

五、結語

政府補助資金作為投資補助，目的是促成高速公路項目順利建成通車，加快形成完備的高速公路網，提高高速公路整體通行效率。在整個建設過程中，提高政府補助資金管理水平顯得尤為重要，本文僅是初步探討，相信政府補助資金管理手段、理論及實踐的研究必定隨著這種建設模式越來越成熟并逐步完善。