對建立與完善行政事業單位內部控制的思考

崔 敏

(湖北省氣象局財務核算中心 湖北·武漢 430074)

一、引言

黨的十八大勝利召開后，行政事業單位公共服務職能的優化和完善工作刻不容緩，加強行政事業單位內部控制建設，完善內控管理工作，已經成為提高其管理水平和風險防范能力，推進廉政建設，維護社會公眾利益的重要手段。因此，財政部于2012 年11 月29 日頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》,從此全國上下正式啟動了行政事業單位內部控制建設與實施的系統工程。

二、目前行政事業單位內部控制存在的問題

（一）行政事業單位內部控制的內外部控制環境差，外部缺少壓力，內部缺少動力

行政事業單位內部管理控制施行的內外部環境不是很好，從外部方面看，我國法律體系尚不健全、公共權力缺乏有效制約，而行政事業單位掌握著巨大的公共權力，行政事業單位面臨著濫用公共權力、舞弊和腐敗的風險，每年因腐敗等原因落馬的高官不計其數。鑒于目前中國的這個大環境，行政事業單位作為公共產品的唯一供應方，缺少外部市場競爭對手壓力，不同與企業需要完善內部控制加強自我管理爭取利益，致使行政事業單位自身的內部控制發展滯后；從內部方面看，行政事業單位的內部有很多人員思想意識未進行轉變，認為設置那樣多的風險管控環節，將流程復雜了，工作效率會降低。這使得單位推行內控的生動力不足，很多人員對推行內部控制運行成抵觸態度，產生這個問題的根本原因是內部員工考慮問題的高度不夠，往往是只站在自己的層面在考慮問題，如果站在單位整體層面，甚至行業或者國家層面，各種不同的風險如果控制不住，將會給單位、所在行業甚至國家帶來更大的損失。

（二）行政事業單位內部控制缺乏執行力度，缺少相關考核和評比機制，缺少監管力度

行政事業單位內部控制環境相對于企業來說比較薄弱，往往因為執行人缺乏法律面前人人平等、制度面前沒有特權的意識，給有關領導開綠燈，特事特辦，致使內部控制制度形同虛設。目前在我國行政事業單位的外部監管部門，主要是國家財政和審計部門等政府職能部門，他們的監管方向大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規，而對被審計單位是否建立有效的內部控制制度以及對制度執行情況，卻很少進行實質性審查，也未建立相關的考評機制去對被審計單位進行考核，與其績效掛鉤。在這種情況下，行政事業單位內部控制制度體系失去了外部推動和約束機制，致使行政事業單位內部控制發展滯后。

（三）行政事業單位內部控制制度缺乏清晰且詳細、具體、細致的指導思路以及推行手段

目前財政部雖然有內部控制規范的出臺，為正式執行提供相應的理論基礎和指導方向，但行政事業單位在內部控制管理執行上存在缺失，缺乏完善的有效的內部控制推行手段和渠道。如何讓單位領導真正了解并重視內部控制，如何在單位內部推動運行讓業務之間聯結，這些問題均沒有具體細致的解決辦法，這在很大程度上也制約了內控在行政事業單位的推行。很多行政事業單位的內控制度往往都是條條框框的理論性規范條文，沒有結合本單位的實際情況制定，缺乏針對性和可操作性。

（四）行政事業單位內控建設人才嚴重短缺

幾乎所有的行政事業單位都面臨著內控建設人才短缺的問題。行政事業單位組織架構中專門從事內部控制建設管理的人員少，無輻射作用，且未發揮內部各個部門不同崗位人員的主觀能動性。內部控制制度的建設不僅僅是管理決策部門的事情，應該是全單位各個部門都進行參與。往往僅在主管決策部門設置相關人員1-2 人進行制度建設，這些人員都不了解基層情況，也沒有基層工作經驗，更不了解下屬各個部門的業務，無法制定規范的相關流程，無法確定風險防控點，更無談針對其制定風險防控的管理制度。即使部分人員參照規范，依葫蘆畫瓢搭建單位內部控制制度，也只是理論框架，缺乏針對性和可操作性。

三、建立和完善行政事業單位的內部控制制度

（一）抓好“一把手”工程，發揮好主管部門的作用

經過對內部控制制度建立的比較完善的行政事業單位進行研究發現，但凡控制制度運行較好的單位，都具有較好的內部管理環境，其領導層對內控認識度深，重視度高，執行力度強。行政事業單位本身因為性質特殊，它不用去追求經濟效益，所以在行政事業單位內控管理上一定要抓好“一把手”工程，發揮好主管部門的帶頭作用。每個單位的“一把手”都迫切需求完善的內部控制，因為它不僅能提高行政事業單位內部管理水平，同時也降低了作為領導的管控風險。更重要的是，站在更高的角度去理解，只有內控建設從最高的層面從上至下推行，充分發揮各個單位、主管部門的作用，才能帶動整個社會向著健康和諧的方向發展。

（二）切實提高制度執行力度，建立各項責任與單位經濟利益和個人績效有機結合的考評體系

行政事業單位內控建設的推行，關鍵在于提高內部控制制度的執行力度，建立健全較為完善的考核評價體系作為保障。一方面，從事業單位外部環境講，外部監督力量的財政、審計部門，應加大監管力度，監察側重點應偏向被審計單位是否建立有效的內部控制制度，以及對內控制度的有效性執行加以實質性審查，并進行績效考核；另一方面，從行政事業單位內部講，作為行政事業單位的預算管理的收支是經濟命脈，是經濟源頭，想要提高資金的運行效率和效果，行政事業單位的內控可以以預算為抓手，加強預算的編制管控，將預算做的更加精細，具體到每個事項，在此基礎上再去狠抓預算執行。以預算、制度、執行、考核、反饋等環節組成，將預算執行的效率效果與相關個人績效掛鉤。

（三）加強人才培養，制定針對本單位清晰且詳細、具體、細致的指導思路

制度建設工作，終須是要有人去建設，所以人才培養很關鍵，各單位都有自身的特點，需要根據自己單位的具體情況，建立有針對性和實操性的內部控制制度。這就需要大批最了解本單位特質的內控人才，因地制宜的建設適用于本單位本部門的內控制度。在人才培養上前期的研究、培訓工作等會有大量投入，并得不到立竿見影的功效。真正好的內控也不僅僅只靠那幾個研究內控的專職人員，還需要充分發揮各個部門人員的主觀能動性。其實在單位的各個部門都存在優秀人才，他們熟悉基層業務流程，知道風險防控點，單位要可以好好挖掘，加以培養，幫助他們迅速熟悉、掌握內控理論，將理論與實踐結合后，整個單位內控工作的都會得到長足發展。

（四）行政事業單位要充分發揮第三方中介機構的作用，建立信息化管理模式

借助中介機構的專業力量是一種可供選擇的途徑，單位內控建設雖然復雜，但是可以借助外界中介機構專家的力量，通過不同領域的學習交流溝通，擴大視野，有助于站在更高的高度去理解，管理內控。通過建立有效的信息化工程，實現內控信息化，讓內控建設更高效地在各部門推進，增加流程透明度，減少人為控制，更能在很多方面釋放管理人員繁重的工作壓力。

[1] 劉永澤唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013，（1）.

[2]財政部會計司.行政事業單位內部控制制度規范講座[M].北京：經濟科學出版社，2013.