統籌城鄉背景下民族地區跨越式發展的制度創新

王林梅 鄧 玲

（四川大學 經濟學院，四川·成都 610064）

一、 民族地區經濟發展現狀和統籌城鄉困境

（一）經濟社會發展現狀

1.工業化水平低，城鎮化滯緩

總體上說，民族地區處于工業化初期階段。2012年，西藏、寧夏、新疆、廣西、內蒙古五個自治區的城鎮化率均低于全國平均水平（43.53%）。此外，民族地區是國家三線建設的重要基地，工業產業在經濟、技術上未能帶動本地其他產業（特別是農業）發展，目前，還面臨著資源枯竭和老工業基地轉型的問題，民族地區以城帶鄉、以工促農的能力比較弱。

2.產業結構亟待優化

從三產增加值結構來看，民族地區還處于工業化的上升期，產業結構合理化和高度化較弱。農業增加值比重較高，特色農業有一定的發展，但是現代化趨勢緩慢，農業總體效益不高。作為三線建設工業布局的重點地區，工業發展滯后，輕重結構比例失調，重工業衰退嚴重。同時，主要以傳統工業為主，工業層次發展較低，加工程度低，產業鏈較短，高新技術產業發展不足。服務業比重較低，商務服務、金融服務等新興服務業的發展尚在起步階段。重點產業支撐乏力，新興支柱產業尚未形成。從三種產業就業結構來看，農業就業比重較大，工業和服務業對經濟增長貢獻和吸納農村富余勞動力的能力還較弱。

3.城鄉居民收入水平低，差距較大

民族地區農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入均低于全國平均水平。城鄉收入比達到2.64：1，如按照國際上1.7：1的城鄉收入差距警戒線標準，民族地區城鄉貧富差距懸殊。

（二）民族地區統籌城鄉發展的制約和瓶頸

1.自然條件相對惡劣

民族地區主要為高原、丘陵和山地，地理位置偏遠，同時還是自然災害的頻發地區。閉塞惡劣的自然環境，使民族地區交通等基礎設施建設較為滯后。此外，民族地區資源配置能力和資源聚集能力較弱，項目引進困難，人才和資金流失嚴重，這是民族地區經濟長期落后的客觀歷史原因。

2.勞動力短缺，科技發展滯后

受相對收入的驅使，民族地區農村勞動力呈現由鄉村向城市，由農業向非農業部門單向流動的趨勢，致使農業生產主體缺失，農業生產率下降。在民族地區農村，勞動力不僅向本區的城鎮流動，更多的是向省會城市和東部沿海流動。民族地區是重要的勞務輸出地，科技技術也是制約民族地區發展的重要因素。貧困地區受經濟基礎和財力的限制，對科技投入力度較弱，導致科技發展的人才、技術等要素發展滯后，科技作為產業發展的驅動力作用不明顯。

3.面臨生態環境保護的任務

民族地區是重要的生態屏障，肩負著水源涵養和保持生物多樣性等多重生態功能的使命。在保護生態環境的同時，勢必會犧牲一定的經濟發展機會。因此，探索生態保護和經濟發展雙贏的路徑，也是民族地區統籌城鄉發展的重要任務。

二、 民族地區統籌城鄉發展的制度困境和現實阻礙

（一）城鄉統籌的“制度貧困”根源

長期以來，造成少數民族地區農村經濟發展落后的重要原因是城鄉二元結構體制。它是以城鄉之間的戶籍壁壘為基礎的，形成資源配置、基本公共服務城鄉有別的局面，城市與鄉村、工業與農業分離的一種社會、經濟結構。一是長期的城鄉二元結構，阻礙了民族地區城鄉公共資源和生產要素的合理流動和優化配置，從而拉大城鄉差距。在民族地區城鄉分割的二元戶籍制度及相關制度安排下，大量進城務工農民，不能與城鎮居民在某些公共服務領域享受同等待遇，如在勞動力就業、教育、醫療衛生、社保、住房（經濟適用房、廉租房）有一定的差別。加上生活成本高負擔過重，因而無法融入城市，也無法在城市安家落戶，民族地區農村勞動力轉移受阻。由于二元戶籍制度，與城市相比，國家財政對農村的教育、醫療、就業、文化、社會保障等公共服務，以及公共基礎設施建設上投入較低。與城鎮相比較，農村最低生活保障、新農合醫療補助標準，以及農村社會養老保險補助水平還有較大差距。民族地區城鄉公共資源配置嚴重不均衡，城鄉基本公共服務嚴重不均等。二是民族地區不健全的農村土地制度。民族地區農村土地“集體所有”性質，所有權主體模糊，產權界定不清，不能上市交易，使農村土地征收較城市國有土地補償標準低。此外，受土地所有權限制，土地產權流動性也較差。

（二）民族地區現有扶貧政策面臨邊際效益遞減的困境

我國民族地區現行反貧困政策出現邊際成本明顯加大而邊際效用遞減的現象。我國反貧困政策的邊際成本，從1995年的7.51人，減少到2001年的0.36人，下降幅度達95%。另一方面，雖然扶貧資金投入的增加，但脫貧人口增加的速度在不斷下降，甚至出現返貧現象，經濟增長與貧困問題的反向運動問題突出。[1]究其原因，主要是由于扶貧政策的作用發生了偏差。一是傳統的扶貧方式主要是幫助民族地區貧困戶和貧困地區發展生產力，如基礎設施、產業發展等，在一定程度上忽視了通過教育、技能培訓等對民族地區貧困人口自身積累和發展能力的提升。二是注重民族地區經濟的增長，忽視了生態環境保護和建設。我國民族地區大多自然條件惡劣，生態環境脆弱，脫貧難度大，因災致貧、因災返貧的問題突出。最重要的是忽視了民族地區市場在資源配置中的決定作用，扶貧資源整合效率及傳遞效率低，政策驅動作為發動機和孵化器，沒有很好地利用市場要素和孵化市場機制，致使民族地區扶貧政策邊際效應放大，效應作用和后續帶動作用弱。

（三）民族地區城鄉發展陷入“三化”低水平惡性循環

國家“十二五”規劃進一步強調“同步推進工業化、城鎮化和農業現代化”。“三化同步”是對我國新形勢下工農、城鄉關系的深刻認識，也是統籌城鄉的重要路徑。新型工業化、新型城鎮化和農業現代化相輔相成。新型工業化和新型城鎮化可以帶動和裝備農業現代化，農業現代化則為新型工業化、新型城鎮化提供支撐和保障（如勞動力和農產品）。[2]按照城鄉經濟社會發展的一般規律，隨著工業化進程的持續推進，農業生產力得以提高，大量的農業剩余勞動力進入工業部門，成為產業工人，產業的集聚帶動了人口的集中、服務業的發展以及城鎮公共服務能力的提高，進一步促進農村人口向城鎮大規模轉移，從而加速城市的擴張與繁榮。然而，我國民族地區工業化、城鎮化和農業現代化水平都較低。工業對地區生產總值的貢獻率低，工業結構不合理，與農業的經濟技術聯系不強，未能有效帶動農業和現代服務業的發展。民族地區以小城鎮為主的城鎮化發展路徑，規模過小，基礎設施不配套，城市綜合承載力低，經濟和人口聚集效益差，缺少產業的有效支撐。民族地區農業基礎薄弱，現代化步伐緩慢，不能有效地為工業化和城鎮化發展提供必要的勞動力、生產資料和食物支撐。民族地區的工業化、城鎮化和農業現代化已經陷入低水平的惡性循環狀態，未能形成以工促農、以城帶鄉的良性循環。

（四）民族地區經濟發展面臨生態環境的制約

一方面，少數民族地區經濟發展受生態的影響。我國少數民族地區的環境承載力較差，大多處于深山、石漠化區域、荒漠區域、高原區域等自然條件較差的地區，水土流失、荒漠化、石漠化等生態環境問題頻發。特別是西南少數民族山區地質環境不穩定，已連續幾年來發生了幾次較大的地震。自然災害和環境問題嚴重制約了民族地區的經濟發展，加之民族地區的生態保護意識較弱，形成“生態貧困-經濟貧困-生態貧困……”的惡性循環。因此，健全生態保護機制也是統籌城鄉發展的重要任務。另一方面，大多少數民族地區處于我國重要的生態功能區和自然保護區，屬于主體功能區四類區域中的限制開發區或禁止開發區，肩負著維系生態安全、保障生態調節功能的重要任務。少數民族地區能夠提供多樣的生態產品，如森林、河流、潔凈的空氣以及其他自然資源。但是，我們剖析這些產品的特點得知，這些產品是公共產品，具有非排他性特征，為促進這些產品良好的供給，主要還是依靠國家財政轉移支付。如何建立完善的自然資源產權制度，提高生態產品的經濟效益，推進生態產品的市場化，成為少數民族地區脫貧致富的重要路徑。

三、 民族地區跨越式發展的制度創新重點與路徑

（一）民族地區統籌城鄉背景下跨越式發展制度創新的重點

民族地區城鄉經濟發展表明，制度安排得是否有效與經濟是否順利發展，是成同方向變動的。制度安排越有效，越能夠促進經濟增長；相反，制度安排低效甚至無效，則會阻礙經濟增長。[3]由于民族地區城鄉統籌面臨著更多的困難，要縮小城鄉差距，促進民族地區脫貧致富和可持續發展，應從民族地區城鄉經濟發展的體制性結構矛盾、現有扶貧政策的弊端入手，加強制度創新，形成政策制度合力。一是著力掃除民族地區城鄉社會發展的體制障礙，深化戶籍制度改革，推動民族地區城鄉基本公共服務一體化，保障農業轉移人口市民化的相關權益。二是建立向民族地區農村傾斜的財稅制度和投融資制度，增強民族地區農村發展活力。三是保障民族地區農民產權權益，包括農民對集體資產、宅基地、土地等財產的占有、收益、擔保等權利。[3]此外，健全民族地區自然資源產權，推進民族地區生態產品市場化和生態效益補償，讓農民在生態保護中獲得經濟利益。

（二）民族地區跨越式發展的制度創新路徑

民族地區城鄉統籌發展不僅是經濟跨越式發展的突破口，也是全面建設小康社會的重點和難點，具有重要的戰略意義。

1.加快民族地區戶籍制度改革

加快戶籍制度改革，統一城鄉戶口登記制度，在取消農業戶口的基礎上，進一步完善相關的制度，促進城鄉基本公共服務一體化。加強民族地區的基礎教育、就業、醫療、衛生、保險等公共服務體系建設，建立覆蓋全區域的新型農村合作醫療制度，完善民族地區農村社會養老保險制度。打破行政界線，建立一體化協調機制，推動民族地區農業轉移人口市民化，加快農業轉移人口市民化進程，對落戶在城市的農民，應將他們納入到社會保障體系中，有效實現農村與城鎮社保的有序對接和轉移。

2.產權制度創新

首先，保障農民對集體資產的獲益權利。讓民族地區農民享有對集體資產的占有、收益、使用以及繼承的權利，并完善相關制度。其次，保障農民對宅基地的用益物權。爭取少數民族地區成為推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。同時，保障農民對承包地的相關權益。在自然資源產權確立的基礎上，推進民族地區生態產品市場化和生態效益補償。加大民族地區生態補償力度，增加生態補償科目和專項財政撥款，延長退耕還林等政策的補助期限。試點建立合同性生態效益補償基金制度，同時，爭取政府給予優惠補償政策，擴大生態補償的范圍，另外，在區域內廣泛開展碳排放和排污交易試點。

3.創新民族地區城鄉建設用地制度

應將某些民族地區確定為國家級開發利用低丘緩坡實施工業和城鎮建設試點。加大對民族地區在安排土地利用年度計劃、城鄉建設用地增減掛鉤周轉，有序推進農村產權流轉，探索建立集體建設用地使用權出讓（出租）、劃撥、轉讓、抵押等土地使用制度。繼續推進耕地占補平衡，允許跨縣（區、市）統籌城鄉建設用地增減掛鉤。

4.創新民族地區財政制度

推進民族地區財政體制改革，加大對農村農業財政投資的支持力度。增加種養大戶財政獎勵補助及農戶與專業合作社開展農產品產地初加工的財政補貼。積極開展民族地區龍頭企業的農產品精深加工項目固定資產貸款貼息和農民專業合作社銀行貸款貼息工作以及民族地區特色農產品加工園區建設財政扶持，加大對民族地區土地整理資金的投入，在技術和政策等方面給予支持。

5.創新民族地區資源開發制度

加快民族地區資源的勘探開發，推動資源勘探市場化，鼓勵企業參與資源項目招標。加強優勢資源向優勢產業轉換，引導優勢資源型產業及資源深加工項目依托資源地布局。支持民族地區地方政府采取資源入股等形式參與優勢資源開發。爭取建成資源綜合利用示范園區，能源轉化輸配基地等產業集聚區。積極爭取資源收益分配向資源輸出地傾斜，完善資源有償使用制度。

6.創新民族地區投融資機制

用好用活國家扶貧開發基金，積極爭取民族地區配套資金的減免政策。支持區內符合條件的項目借用國際金融組織和外國政府優惠貸款。采取一些措施，激勵在民族地區區域內的一些金融機構將更多比例的可貸資金投放到當地使用，增加地區資本存量。加大民族地區金融部門對本地企業貸款的支持力度，引導民間資本參與扶貧產業發展和基礎設施建設，發行用于市政基礎建設、民生工程的項目收益債券。認真落實國家扶貧貼息貸款政策，開展農戶小額信用貸款，在確權頒證的基礎上，開展民族地區農村土地承包經營權、林權、農村小型基礎設施產權抵押貸款的試點工作。

[1]陳端計.和諧社會構建中的城鄉反貧困統籌模式研究[J].經濟問題探索，2008，(01).

[2]韓長賦.加快發展現代農業[N].人民日報，2010-11-22，(07).

[3]中共中央編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.