淺議水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

王淑華

（陜西省地下水管理監(jiān)測(cè)局 陜西 西安 710003）

內(nèi)部控制是事業(yè)單位同時(shí)也是水利事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成部分和重要管理手段，主要指水利事業(yè)單位為了維護(hù)資產(chǎn)安全完整，確保其管理效率，以及為了實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)效果而建立的一系列規(guī)劃、政策、制度和組織的實(shí)施程序。當(dāng)前，2013年中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，中省先后在公務(wù)活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)管理、差旅費(fèi)管理、公務(wù)接待管理、會(huì)議費(fèi)管理、公務(wù)用車管理、因公出國(guó)管理、辦公用房管理、廉潔自律等方面制定出臺(tái)了一系列制度辦法規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范約束了行政事業(yè)單位日常管理行為，從而也就對(duì)水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的更高的要求，迫切需要進(jìn)一步健全完善內(nèi)部控制觀管理體系，提高內(nèi)部控制效率和效果成為亟待研究解決的問(wèn)題。

1 水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標(biāo)

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的一個(gè)重要手段，水利事業(yè)單位大多不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，主要為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供水利產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)水利事業(yè)單位的特點(diǎn)，內(nèi)部控制建設(shè)主要有以下幾個(gè)目標(biāo)：一是維護(hù)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正單位發(fā)展過(guò)程中存在的不合規(guī)和不規(guī)范之處，差錯(cuò)糾偏，確保單位發(fā)展朝著預(yù)期目標(biāo)前進(jìn)。二是通過(guò)梳理理順業(yè)務(wù)流程、審批程序，逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)化精細(xì)化管理，不斷強(qiáng)化水利資產(chǎn)的監(jiān)督管理，最大限度防范可能存在的潛在資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，努力確保水利資產(chǎn)安全完整。三是甄別篩選經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)信息，確定其真實(shí)性和可靠性，為單位管理層科學(xué)決策奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四是在壓縮、控制成本費(fèi)用發(fā)揮有效作用，減少不必要的成本費(fèi)用開(kāi)支，確保水利事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。五是全力維護(hù)水利單位制定的各項(xiàng)管理方針、制度和措施的貫徹執(zhí)行，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)有序有效開(kāi)展，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)保駕護(hù)航。

2 當(dāng)前水利單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前一些水利單位特別是一些水利事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)存在兩個(gè)方面錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：一方面，往往習(xí)慣于甚至滿足于傳統(tǒng)的管理方式，認(rèn)為只要能夠規(guī)范化操作就行了，而不必考慮跟上適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，從而造成內(nèi)部控制實(shí)際效果不佳。另一方面，雖然意識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)和改進(jìn)內(nèi)部管理的必要性，但是過(guò)于片面強(qiáng)調(diào)改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)的重要性，往往忽視了改進(jìn)控制方式方法，使內(nèi)部控制建設(shè)組織結(jié)構(gòu)與實(shí)際應(yīng)用相脫節(jié)、不適應(yīng)，從而造成內(nèi)部控制形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）內(nèi)部控制重視程度還需提高。水利事業(yè)單位歷史上大多是傳統(tǒng)的公益性單位，水利事業(yè)單位往往受制于行業(yè)因素影響，對(duì)當(dāng)前最新內(nèi)部控制建設(shè)重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為只要管好用好財(cái)政預(yù)算就足夠了，從而對(duì)單位內(nèi)部疏于管理，造成水利事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不完整不全面，沒(méi)有覆蓋到所有人員和全部業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，有的水利事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)控制度，但僅僅停留在制度層面，執(zhí)行的還不夠或不到位，遇到具體問(wèn)題時(shí)過(guò)分強(qiáng)調(diào)靈活性，從而缺乏內(nèi)部控制應(yīng)具備的剛性和嚴(yán)肅性。

（2）預(yù)算管理控制還需加強(qiáng)。預(yù)算控制是事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的有力措施，水利事業(yè)單位作為一個(gè)類別，也必須重視預(yù)算控制的重要作用。但目前大多水利事業(yè)單位只重視預(yù)算安排與執(zhí)行，從而忽視了內(nèi)部控制建設(shè)，認(rèn)為單位運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政預(yù)算安排，只要按制度規(guī)定編好了預(yù)算，落實(shí)資金，規(guī)范使用，就可以實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展目的，未在預(yù)算編制和預(yù)算控制上下功夫，造成預(yù)算前瞻性和預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)，存在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中認(rèn)為調(diào)整預(yù)算情況，“重?fù)芸钶p管理”、“重預(yù)算審核輕實(shí)際效果”的思想意識(shí)還不同程度存在。

（3）管理程序流程還需規(guī)范。在傳統(tǒng)管理體制之下，一些水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)混亂、存量不清、賬實(shí)不符等現(xiàn)象，一些水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)職責(zé)不清，資產(chǎn)使用效率低下，并且由于資產(chǎn)分散在各部門(mén)，資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，資產(chǎn)管理部門(mén)只管實(shí)物發(fā)放而不管使用，使用部門(mén)只使用資產(chǎn)不負(fù)責(zé)管理，造成資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理相脫節(jié)，單位資產(chǎn)原始資料不全，以及資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)造成困難，很多水利事業(yè)單位“重財(cái)輕物”、“重購(gòu)置輕管理”，缺乏增值保值意識(shí)，導(dǎo)致行資產(chǎn)共享程度較低，使用效率不高。在資產(chǎn)處置過(guò)程中，缺乏嚴(yán)格制度程序約束和監(jiān)控，計(jì)劃性少隨意性大，不報(bào)、補(bǔ)報(bào)和漏報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，存在資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

3 加強(qiáng)水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的具體措施

“十二五”以來(lái)水利投資逐年增加，水利事業(yè)得到快速發(fā)展，但水利單位內(nèi)部管理還未得到足夠重視，當(dāng)前，中省給予水利行業(yè)更多關(guān)注，習(xí)近平總書(shū)記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思思路，為陜西水利發(fā)展帶來(lái)了新的歷史機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)水利單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的更高的要求，水利事業(yè)單位要按照當(dāng)前中省關(guān)于事業(yè)單位管理新要求和水利發(fā)展新形勢(shì)，在健全內(nèi)部控制制度和強(qiáng)化“第一責(zé)任主體意識(shí)”上下功夫，查漏補(bǔ)缺，固強(qiáng)補(bǔ)弱，逐步形成一個(gè)相對(duì)完善、行之有效、具有激勵(lì)效應(yīng)的內(nèi)部控制體系，才能為水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。具體要從以下幾個(gè)方面做起：

（1）完善內(nèi)部控制環(huán)境。任何經(jīng)濟(jì)實(shí)體的控制活動(dòng)都必須存在于一定的內(nèi)部環(huán)境之中，水利事業(yè)單位也不例外，也必須在本單位經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中，實(shí)施控制活動(dòng)，而且要注意把握好影響控制的因素，比如價(jià)值觀、組織結(jié)構(gòu)、單位文化、職工素質(zhì)等，都屬于內(nèi)部控制范疇，都會(huì)對(duì)內(nèi)部控制效果產(chǎn)生直接或間接影響，應(yīng)該結(jié)合本單位實(shí)際情況，牢牢把握內(nèi)部控制宗旨和核心，明確明晰內(nèi)部控制主體和方向，制定落實(shí)內(nèi)部控制牽頭部門(mén)、執(zhí)行人員和責(zé)任人員，重點(diǎn)解決由誰(shuí)進(jìn)行內(nèi)部控制和為什么要進(jìn)行控制的問(wèn)題。同時(shí)，要注重引進(jìn)和培養(yǎng)高素質(zhì)管理人才，定期不定期組織管理人員外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)，及時(shí)學(xué)習(xí)掌握最前沿管理知識(shí)和方法，拓展知識(shí)視野，豐富知識(shí)儲(chǔ)備，在制定管理制度、編制工作計(jì)劃、業(yè)績(jī)考核評(píng)定、調(diào)查糾正偏差等方面發(fā)揮積極作用，努力造就一支業(yè)務(wù)精、懂經(jīng)營(yíng)并且掌握先進(jìn)內(nèi)部控制管理方法的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，為水利事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展提供人才支撐。

（2）建立有效控制機(jī)制。隨著科技水平的不斷提高和控制手段的不斷改進(jìn)，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制也要求越來(lái)越科學(xué)精細(xì)，因而必須有針對(duì)性地建立相應(yīng)控制機(jī)制。這些控制機(jī)制可以分為針對(duì)人的控制和針對(duì)系統(tǒng)的控制兩個(gè)方面，針對(duì)人的控制應(yīng)該從崗位職責(zé)入手，根據(jù)不相容職務(wù)分離的原則，梳理優(yōu)化業(yè)務(wù)程序和流程，明確每個(gè)崗位的權(quán)力權(quán)限和責(zé)任義務(wù)，科學(xué)描述崗位職務(wù)職責(zé)，建立健全相互制衡約束機(jī)制。同時(shí)要加強(qiáng)資料檔案控制管理，嚴(yán)格記錄控制審核，確保資料信息真實(shí)可靠完整。在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)日常管理使用中，產(chǎn)生舞弊和失密的現(xiàn)象比手工操作更容易、更具隱蔽性，因而對(duì)信息系統(tǒng)的控制十分重要。對(duì)信息系統(tǒng)的控制要通過(guò)采取權(quán)限控制、數(shù)據(jù)使用控制、手工憑證控制等方式，設(shè)置系統(tǒng)安全控制杜絕越權(quán)使用，無(wú)權(quán)限不允許查閱或修改數(shù)據(jù)，從而保障信息資料安全，確保信息數(shù)據(jù)能夠?qū)⒄鎸?shí)情況反饋給決策者。

（3）加強(qiáng)內(nèi)部牽制制約。內(nèi)部牽制主要指具體業(yè)務(wù)實(shí)施，必須由多部門(mén)共同參與完成，從而可以進(jìn)行相互監(jiān)督和進(jìn)行合理性或規(guī)范性檢查。內(nèi)部牽制由適當(dāng)授權(quán)、不相容工作責(zé)任分工、記錄審核、接近控制、獨(dú)立檢查等環(huán)節(jié)組成，不僅包括涉及部門(mén)之間的相互制約，也包括相關(guān)上下級(jí)之間的相互制約，比如信息收集歸類過(guò)程中，除了收集整理人員外，還必須有相應(yīng)人員審核和主管人員審批；再比如現(xiàn)金流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)中，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)金使用審批、收入支出管理、單位印鑒保管、資產(chǎn)記賬登記等業(yè)務(wù)分工明確，達(dá)到互相牽制的目的。在具體內(nèi)部牽制實(shí)施過(guò)程中，工作定期輪換制度是一種不錯(cuò)的選擇，根據(jù)不同崗位的重要性，制定輪換計(jì)劃，合理安排時(shí)間，對(duì)不同崗位適當(dāng)輪換，從而不斷揭示出制度機(jī)制執(zhí)行中缺陷和漏洞，逐步完善制度、建立健全長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制，可能會(huì)更好地達(dá)到牽制效果。

（4）強(qiáng)化內(nèi)部稽核制度和內(nèi)部審計(jì)制度。內(nèi)部稽核制度和內(nèi)部審計(jì)制度是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，水利事業(yè)單位必須提高對(duì)內(nèi)部稽核和內(nèi)部審計(jì)作用的認(rèn)識(shí)，在單位日常管理活動(dòng)中，從強(qiáng)化監(jiān)督檢查、健全制約機(jī)制上狠下功夫，不斷監(jiān)督分析內(nèi)部活動(dòng)運(yùn)行情況，及時(shí)差錯(cuò)糾偏，確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照既定計(jì)劃發(fā)展。同時(shí)要抓好業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使會(huì)計(jì)人員知識(shí)和技能得到不斷更新、補(bǔ)充和拓展，進(jìn)一步掌握內(nèi)部財(cái)務(wù)管理控制制度和財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)既懂財(cái)務(wù)、又懂水利；既懂法律、又有職業(yè)道德水準(zhǔn)；既注重扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)、還具有良好的溝通與協(xié)調(diào)能力，善于處理各種財(cái)務(wù)關(guān)系，具備較強(qiáng)管理意識(shí)，增強(qiáng)法制觀念，樹(shù)立現(xiàn)代理財(cái)觀，注重水利專項(xiàng)資金和基建資金使用效益，促進(jìn)水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。陜西水利