民間金融規范化發展的制度探析——基于政府規制的視角

趙 艷

（中共徐州市委黨校經濟管理教研室，江蘇 徐州221000）

民間金融往往被稱為“內生金融”，它是指在客觀供求刺激下民間自發組織形成的“為民間經濟融通資金的所有非公有經濟成份的資金運動”。 一般來講，民間金融具有地方性、自生自發性，其總量規模可能較大，但單個規模有限， 運作主要依賴于國家法律之外的一些機制，比如，人緣、地緣、血緣、業緣關系等，借貸雙方具備高度的信息對稱性和信息完備性， 金融當局監管難度大，基本上游離于金融當局監管之外。 長期以來，人們對民間金融褒貶不一。 政府官員、學者、中小企業家和農民對民間金融的看法大相徑庭。 2002 年，農村所創造的增加值占中國GDP 總量的46.1%，但是農民享受的貸款只占全社會貸款總額的10.4%。 這里所說的貸款指的是納入國家統計范圍內的正規金融機構的貸款。 如此稀少的社會資金就能創造這么龐大的GDP，這可能嗎？ 答案顯然是否定的。 因為，除了正規金融機構的貸款之外，支持農村創造了這么高GDP 的一個非常重要的來源就是正規金融以外的民間金融。 由此可見，民間金融在國民經濟發展中的重要作用也可略見一斑。 民間金融有其生存的確必然性和必要性，是經濟發展規律要求其生存與發展。它在經營機制、服務的空間和對象的選擇上，具有國家正式金融組織不能比擬的優勢。 民間金融的信用方式更適合農村發展的需要，更有效率，更能方便農村貸款者。 國有正式金融組織不能滿足農村金融發展的需求， 為民間金融讓出了生存與發展的空間。

一、民間金融在農村客觀存在的條件

從中國農村現有的基本國情、 農村金融市場化發展的程度，以及金融市場和組織的運行規律來看，都支持民間金融的存在，并為民間金融發展創造了條件。

（一）農村地區金融機構數量匱乏

我國是一個人口眾多、 國土面積大并且地形特征差異化顯著的國家，農村居民的分散程度很高，這為正規金融提供服務帶來了巨大困難。 正規金融一般只在縣城或者主要的鄉鎮才建有營業網點。因此，營業網點與農村居民之間，要隔著鄉鎮或者行政村兩個行政層級，服務的空間距離較長。 而且，由于交通十分不便以及通信不發達，金融網點與農村居民之間的溝通十分有限。 對金融組織來說，不便于收集貸款人的信息，服務成本高，也不方便對貸款人進行監督，因此風險控制較難。 對貸款人來說，到正規金融的服務網點比較遠和不方便，尤其是居住在偏遠地區的農村居民， 到一次縣城或者鄉鎮十分不容易，在客觀上給其接受金融服務造成了障礙。

（二）農村地區金融市場分割現象嚴重

金融組織正處在一個轉型時期， 其長期累積起來的制度性弊端阻礙了正規金融為農村提供有效的金融服務。 中國正處在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，市場經濟體制雖然基本確立，但計劃經濟時期建立起來的金融服務機制和功能并沒有隨著市場體制的建立而全部消除。 最突出和明顯的特征是金融市場的分割現象還十分嚴重，城鄉分割下的金融服務政策還沒有得到根本扭轉，農村金融市場還不是一個競爭性和多元化的市場，農村金融市場上正規金融獨家壟斷的局面沒有被徹底打破， 農村金融服務在總量和結構上都存在不足之處。 因此， 農民多元化的金融需求很難從正規金融得到滿足，不得不轉而求助于民間金融。

（三）農村地區缺乏高效運行的現代金融服務組織體系

現代金融組織在金融服務的運行上， 不能適應農村地區金融發展的需要。 一般來講， 金融組織在選擇金融服務對象和提供金融服務時， 都有一套規避風險的機制。 這種機制可以將好的服務對象選擇出來， 這就是所謂的正向選擇， 但也會在市場和非市場因素的作用下，錯誤地將不好的服務對象選擇出來，也就是所謂的逆向選擇。 無論是正向選擇還是逆向選擇， 總有一部分農村人口的金融需求會被排擠在市場化金融服務的對象之外， 排擠在正規金融服務的對象之外。 這部分人口大多是農村中最弱勢的貧困人口，或者是沒有能力滿足正規金融制度要求的人口，這部分人只能求助非正規的金融市場和金融組織。

因此，基于中國的客觀國情和金融市場的實際狀況，民間金融得以生存和發展下來，市場機制不斷完善，政府對民間金融的態度也逐漸變為肯定、 引導和支持。 但另一方面，民間金融也助長了企業的盲目擴張，同時又干擾信貸政策，帶來金融市場的混亂和高風險。 因此，隨著民間金融的日趨活躍和資金規模的不斷擴大， 政府對民間金融進行合理、有效的規制也就變得越來越重要。

二、政府規制民間金融的合理性分析

民間金融制度的規范化有賴于完善的金融監管，各級政府如何針對保留民間金融的發展特點來完善監管體系，使民間金融業務和活動在監管體系范圍內規范運作就顯得尤為重要和必要。

（一）維護國家正常的存款秩序

個別民間金融組織利用各種社會信任關系， 以較高的利息誘惑來吸收存款。 由于民間金融的儲蓄利率高于正規金融的儲蓄利率， 大量社會資金流向民間金融。 在儲蓄選擇上，放棄有制度作為保障的正規金融信用而選擇缺少制度信用保證的民間金融，對儲蓄者來說，本身就存在較大的風險。 對國家來說， 不利于對這部分資金進行有效監管，容易產生流動性泛濫的問題和對國民經濟產生沖擊。 政府的監管能夠規范民間金融行為， 維護儲蓄者的利益，確保國家存款秩序的穩定。

（二）確保社會安定

民間金融有很大一部分帶有高利貸性質。 高息攬儲意味著資金動員成本較高，如果沒有相應的高利貸，對高息攬儲的民間金融來說，缺少甚至沒有利潤空間。 但是，很多地區的研究表明， 高利貸一般都是在貸款者急需資金但又無法從正規金融獲得、走投無路的情況下才向民間金融借款的一種行為。 貸款人一般很難承受如此高的利率貸款，所以在不能按期還款的時候容易引發民事、經濟糾紛或者訴訟案件。 高利貸得不到制度的保障，因此，為了保護放貸人的利益， 放貸者會利用不正當的方式來追討債務，對無力償還貸款的人采用極端手段，危害社會安定團結。 政府加強對民間金融的監管能夠有效避免借貸雙方因債務糾紛引發不必要的惡性群體性事件的發生，確保整個社會的安定團結。

（三）穩定國家正常的金融市場

民間金融組織由于缺少制度規范和國家金融監管，極易產生不規范的經濟行為。例如，高息攬儲、惡意放貸、卷款私逃、非法洗錢、走私等重大金融詐騙和相關犯罪，將給社會造成極大的危害。 這些違規操作， 擾亂國家正常的金融秩序，造成國家金融體系的不穩定，嚴重的會引發金融危機。 政府加強對民間金融的監管能夠防范區域經濟金融風險，既可以消除目前存在的監管盲區，也可以為金融綜合改革營造良好的市場環境，促進行業規范健康發展，維持國家正常的金融秩序。

三、完善民間金融政府規制的路徑

民間金融的發展彌補了正規金融的不足， 一定程度上解決了企業融資難問題， 但民間金融會干擾信貸政策，帶來金融市場的混亂和高風險，因此，其監管問題備受關注。長期以來，民間金融的監管始終處于盲區。“三行一會” 的監管模式難以對民間金融進行有效的管理。 然而政府在對地方經濟整體發展水平的把握、民間融資的總量控制和信息監測方面有著中國人民銀行和證監會不可比擬的優勢，因此，就應當發揮政府監管民間金融的主導地位，同時，相關職能部門對具體交易行為和業務進行引導并輔之以必要的行業自律組織。

（一）運作模式

政府在對經濟整體發展水平的把握、 民間金融的問題控制和信息監測方面有著中國人民銀行和銀監會所不可比擬的優勢，中國人民銀行、銀監會等監管機構實施監管職責時存在一個與地方政府溝通協調的問題，這將對監管效率產生很多不利影響。 因此在考慮民間金融政府監管部門選擇上， 地方政府的作用不可忽視。 在監管手段上，與中國人民銀行、銀監會等中央派出機構相比，地方金融辦可以協調工商、監察、公安等政府職能部門， 共同把民間金融的風險降到最低。 所以將民間金融的監管職權賦予地方政府將會大大調動地方的積極性和能動性，由地方政府金融辦履行統一監管各類民間金融的職能， 從維護地方經濟發展的大局和防范系統性風險出發，對各類民間融資形式和交易行為予以全面監管。

鑒于銀監會在專業知識、監管經驗、專業人才等方面的優勢，對民間金融的具體交易行為和業務引導應由銀監會具體負責。同時，為保持金融監管職能的統一協調性，考慮到作為貨幣政策制定者和實施者的中國人民銀行在利率調控和征信系統構建方面的經驗，對民間金融的宏觀政策制定、利率監測和征信系統建設由中國人民銀行負責。

此外， 法院的司法監管可以作地方銀監局行政監管和行業協會自律性監管的重要補充，對兩種監管行為進行評判。 其主要監管職能包括： 審查民間金融行業協會制度的自律性規章，判定是否違反了相關規定或觸犯了社會公共利益；審查民間金融行業協會懲罰民間金融機構的行為是否合法； 審查民間金融行業協會與地方銀監局監管措施是否得當，必要時提供司法救濟。

(二)規制路徑

1、健全民間金融法律法規。“民間金融法律風險立足點在于用法律來管理風險”，而我國對民間金融的監管缺乏有效的、系統性法律規定，有關民間金融的法律散見于《民法通則》、《合同法》、《物權法》、《擔保法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《刑法》、《非法金融機構和非法金融業活動取締辦法》以及《貸款通則》等法律法規中，因此，應盡快制定專門的民間金融法律，使民間金融活動有法可依， 根據法規成立民間金融組織并對其進行監督和管理，政府也可以通過相關法律保護和扶持民間金融機構。 同時， 通過法律的規定細化民間金融行為中合法與非法的界限，以保證民間金融健康發展。

2、完善民間金融準入和退出機制。民間金融組織要進入金融市場，就必須符合一定的條件，政府及相關職能部門要嚴把準入關，嚴格按照國家法律法規的要求，繳足注冊資本的最低限額，政府要對新進的民間金融組織賬戶進行嚴密監控，防止經營者以投機為目的，在注冊后抽走資金，挪為他用。 政府及有關部門可以根據民間金融組織的不同資質限定其業務范圍。如資質較高的允許其開展存貸款業務，但要參照正規金融機構風險防范措施，向人民銀行繳納一定的存款準備金率；資質較低的則只能在注冊資本范圍內開展貸款業務，不準開展存款業務，待資質達到一定程度后再放開存款業務領域。 在退出方面，可以參照美國金融監管體系的做法，由專門的存款保險公司負責清算資不抵債的銀行，我國也應當建立明確的金融紀律和對違紀行為的處罰規定，對于打著“民間金融”的旗幟，從事非法集資、詐騙的違法活動要徹底清理整頓，肅清民間金融組織隊伍，建立一整套民間金融破產清算的程序，適時建立存款保險制度，保護正當的民間金融活動。

3、合理限制利率水平。《中國人民銀行關于取締地下錢莊及打出高利貸行為的通知》 規定，“民間個人借貸利率由借貸雙方協商，但雙方協商的利率不得超過央行公布的金融機構同期、同檔次貸款利率（不含浮動）的4 倍。超過上述標準的，應界定為高利借貸行為”。事實上，民間借貸是完全的市場化行為，如果嚴格按照“4 倍利率”來進行，很多民間金融機構無法繼續營業，原因在于央行公布的利率無法反映真實的民間借貸成本， 以其4 倍為標桿來判斷是否屬于高利貸是不合適的。 這種硬性規定不但不會消除民間借貸過程中的高利率，而且在操作過程中還會用各種方法， 如借貸合同中提高本金的數額，減少利息支出的方法規避“4 倍利率標準”。 因此，在當前形勢下，應當充分尊重借貸雙方的意愿，在一定范圍內實行利率的市場化，政府可以在民間金融組織集中的地區公開民間借貸利率的中間水平或者是參照利率水平，供借貸雙方在交易過程中能夠有所參照。 當然放寬民間利率的限制并不意味著默認高利貸行為，政府仍需對違法的高利貸行為進行嚴厲的打擊。

4、發展行業自律組織。國際監管經驗表明，金融監管的主要輔助力量來自于行業自律，除了在協調金融監管與金融激勵方面起到重要作用，還能促進行業內各民間金融組織合理競爭，加強基層政府與民間金融組織的溝通聯系，既降低監管的成本，也提高了監管效率。

民間金融行業自律組織能夠指導民間金融開拓業務領域和金融發展創新，引導資金投向、投量，優化資產結構，加強風險管理和財務管理。 同時，針對成員之間發生的違反章程和自律規定的事件， 由協會依據規定進行自查自糾，對違規成員進行處罰，對民間金融的違規行為形成一定的約束力。另外在協會和政府監管部門的關系上，這種自律組織要接受政府監管部門的引導和監督， 地方金融辦應對協會進行常規檢查或其他專項檢查，防止協會為了行業利益損害公眾利益的行為發生。

（三）發展方向

制度創新、規范和發展民間金融對于克服“三農”發展過程中支農資金有效供給不充分的問題來說尤其重要。政府可以利用合理的規制手段通過必要的制度創新，優先將那些已有一定規模，機構建立比較完善，運營和管理比較規范，愿意接受國家金融監管的民間金融規范化、合法化，具體方向包括以下幾個方面：

1、建立以私人資本為主的商業銀行。 按照國家頒布的商業銀行法的規定， 對愿意接受國家商業銀行法規定和管理的民間金融組織，允許其以獨資或合資的形式成立商業銀行，推動民間資本進入金融業，鼓勵其參與金融機構重組改造，公開掛牌從事金融信貸活動，將“地下”的民間金融變為“地上”，以合法、公開的形式納入到正規金融體系當中， 與正規金融機構一起在金融監管機構的監管制約中不斷規范。

2、成立農村發展專項基金。 對民間金融進行必要的整合，成立地方性投資公司或者地方性投資基金，如產業投資基金、行業投資基金和風險投資基金，讓民間金融浮出水面， 以合法的身份更好地支持民營企業和農村經濟發展。 這種基金的建立， 要以專項生產或者社會事業為主，資金實行封閉式運行，機構實行開放式管理和監督。政府不要介入發展基金， 發展基金的成立要以市場為基礎，以需要為目的，基金運行的時間可長可短。 基金的管理人要有一定的資格，要符合國家有關基金產生、運行的條例。

3、組建合作金融。以農民專業生產合作組織為載體，成立農村合作金融。隨著農民專業生產組織的發展，組織內部對信用合作的呼聲越來越高， 組織成員之間的信用合作條件逐漸成熟。 盡管國家出臺的農民專業生產合作組織法，沒有對合作組織成員之間的信用合作給予說明，也沒有對該組織是否需要發展信用合作給出明確的答復，但是縱觀世界上發達國家和發展中國家的經驗，合作組織成員之間的信用合作仍然存在需求，信用合作社仍然是農民生產合作的一個重要組成部分。

4、發展內部融資制度。以專業性商會和協會為載體，成立內部的融資組織。 中小企業出現的融資難問題，一方面要靠正規金融的途徑來解決，另一方面也要汲取國外的經驗，允許在中小企業為主體的各種商業和行業協會內部的企業之間進行資金調劑，或者允許在這些商業和行業協會內部成立旨在提供企業間資金調劑的金融組織，利用企業剩余的資金，通過內部調劑來解決中小企業發展資金不足的問題。 這種內部融資制度相對風險較高，政府可以建立備案制度，對內部融資行為進行備案登記，建立相應的風險防范預警機制，隨時監控企業的資金運作。 行業協會內部也可以建立行業自律組織， 以協會自律監管輔助監管內部融資，優化民間金融的生態環境，既降低了監管的成本，也提高了監管效率。

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