公民參與社會(huì)管理存在的問題及改進(jìn)路徑

王明遠(yuǎn)

（貴州大學(xué)，貴州 貴陽550000）

在中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)增長的大環(huán)境下，社會(huì)管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制方面卻漸漸顯現(xiàn)出問題。 公民是參與社會(huì)管理的主體，公民參與的有效與否對(duì)提高社會(huì)管理效率和質(zhì)量有著重要作用。 目前國內(nèi)對(duì)公民參與社會(huì)管理的研究集中在公民參與與社會(huì)平等、民主政治問題上，對(duì)公民有效參與的路徑方法的研究尚有不足。 上世紀(jì)八十年代，有學(xué)者開始對(duì)公民參與進(jìn)行研究，陶東明陳振明合著的《當(dāng)代中國政治參與》第一次比較系統(tǒng)地分析了我國在政治參與領(lǐng)域的現(xiàn)狀和發(fā)展進(jìn)程；王維國編著的《公民有序政治參與途徑》探討我國公民有序的政治參與渠道。 本文的研究意義在于，從我國公民參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀問題入手，分析出現(xiàn)的實(shí)際困難并提出解決路徑，這有助于推動(dòng)我國的社會(huì)主義建設(shè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)十八大提出的“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化有著重要意義。

一、 社會(huì)管理是現(xiàn)代社會(huì)中一項(xiàng)重要的管理活動(dòng)

社會(huì)管理是一項(xiàng)重要的管理活動(dòng)，公民參與亦是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。 要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的公平與合理，公民參與必然要走上理性化、公平化的道路，舊的社會(huì)管理方式已不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)管理的需求。 現(xiàn)階段政府也加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)管理方面的關(guān)注，自中共十六屆四中全會(huì)至今已多次提出關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的要求。 如何充分有效的依靠人民群眾去進(jìn)行社會(huì)管理，已成為當(dāng)前我國政府的一項(xiàng)重要議題。

（一）社會(huì)管理及其基本任務(wù)

“社會(huì)管理，主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。”①建國初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)管理實(shí)行的是國家、單位到個(gè)人的單一模式，如今社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和變化， 落后的社會(huì)管理方式在社會(huì)建設(shè)方面引發(fā)出許多新的問題。 因此， 黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。 黨的十八大在此基礎(chǔ)上提出了要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制”。②社會(huì)管理的基本任務(wù)隨著社會(huì)發(fā)展變化不斷調(diào)整，胡錦濤強(qiáng)調(diào)“社會(huì)管理是人類社會(huì)必不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)……社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。 ”③綜上所述，政府積極調(diào)動(dòng)各方面因素來管理社會(huì)事務(wù)、緩和并解決各種社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧就是社會(huì)管理。國家的穩(wěn)定與發(fā)展離不開有效的社會(huì)管理， 現(xiàn)代社會(huì)管理是在黨和政府的指導(dǎo)幫助下， 公民為主體的積極參與下共同治理的動(dòng)態(tài)過程。

（二）公民參與社會(huì)管理的意義

“公民參與即公眾參與，是指黨和政府廣泛組織和動(dòng)員廣大人民群眾，通過一定的程序和各種渠道，積極參與公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估，依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，理性參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，合理表達(dá)利益訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，推動(dòng)民主政治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的過程。”④公民是被服務(wù)的對(duì)象，也是參與管理的主體，公民參與以政治參與為主，還有文化經(jīng)濟(jì)和其他公共事務(wù)的參與。公民與政府、個(gè)人或社會(huì)組織通過各種途徑互動(dòng)交流，直接參與公共政策的制定，這種一同參與是“以人為本”在社會(huì)管理中的具體體現(xiàn)。 為了保證人民群眾的利益，政府要制定更加合理的政策，這就必須形成廣大人民群眾都能親自參與的社會(huì)管理體制。 公民參與社會(huì)管理是維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)重要途徑，它反映了和諧社會(huì)中以人為本的理念，有助于建設(shè)服務(wù)型政府，解決內(nèi)部矛盾和問題，促進(jìn)社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定。

二、公民參與社會(huì)管理現(xiàn)狀分析

公民參與有利于政策制定的公平公開化， 執(zhí)行透明民主化， 最大程度保證公民的利益。 自我國公民開始參與社會(huì)管理以來，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與公平，制約政府權(quán)力方面取得了良好的成就，但在執(zhí)行過程中不可避免的出現(xiàn)一些問題，公民參與社會(huì)管理還存在著很多難題。

（一）公民參與社會(huì)管理的成就

1、政府民主化程度提高。 自1999 年開始，政府推出政務(wù)財(cái)務(wù)分開、公民參與修改決策等多項(xiàng)在社會(huì)公共事務(wù)方面的措施。 在發(fā)布決策之前， 政府通過媒體對(duì)暫定決策進(jìn)行公布，讓公民參與并作出合理修改，修改后方可實(shí)施。 “北京市人大規(guī)定， 公民參與旁聽試用票券制，即人大常委會(huì)議事時(shí)期，應(yīng)提前公布議題，然后根據(jù)公民的申請(qǐng)， 人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)發(fā)送給申請(qǐng)人入場券，允許其參與決策， 參與者有權(quán)就有關(guān)議題提出書面建議。 在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部， 陸續(xù)建立起一些公民參與決策的內(nèi)部程序法。 ”⑤

2、公民政治參與方式多樣化。 政治參與是我國公民參與的重要組成部分，改革開放后我國公民政治參與的情況有了較大的改善。 公民具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，有對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)等。 公民參加中國共產(chǎn)黨和民主黨派都屬于政治參與。 以社會(huì)團(tuán)體形式的方式參與政治是我國政治參與的新特點(diǎn)，社會(huì)團(tuán)體源自于基層公民群眾，又與政府有密切聯(lián)系，真正實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)政府利益訴求的有效化。 大眾傳媒使得輿論監(jiān)督成為政治交流和參與的重要渠道。 信訪制度是公民個(gè)人、 集體以電話走訪等方式進(jìn)行的政治參與活動(dòng)，是我黨創(chuàng)造的一種特殊的制度。 公民聽證會(huì)是公民行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與公共政策的正式形式，它把英美司法審判模式引入行政制度上，是我國公民政治參與越發(fā)民主化的表現(xiàn)。

（二）公民參與社會(huì)管理存在的問題

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國是高度集中單一的“黨—國家—社會(huì)” 三位一體社會(huì)管理體制。 這種模式在改革開放后出現(xiàn)了許多負(fù)面影響，政府公共權(quán)力過大，民眾主體性意識(shí)淡薄等一系列問題，處在轉(zhuǎn)型期的公民參與存在著很多問題。

1、 政府職能未充分轉(zhuǎn)變。我國目前正由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變過程中行政一體化的管理體制仍有影響。 政府信息透明化程度不高， 公民缺乏參與社會(huì)管理的渠道都是誘發(fā)社會(huì)矛盾的原因。 我國合法表達(dá)民意的渠道有人民代表大會(huì)、信訪、聽證會(huì)等，這些方式和渠道并不能全部滿足公民的要求。 人大代表的職責(zé)是反映民意和社會(huì)情況，但在實(shí)際生活中許多人大代表是定點(diǎn)辦公，反映情況的民眾需要付出極大的財(cái)力物力和人力， 選民對(duì)人大代表無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的有效監(jiān)督，人民代表大會(huì)這一民意表達(dá)渠道的發(fā)揮的作用并不充分。⑥信訪制度也存在著比較大的問題，上訪被一些官員視為找茬行為，上訪者經(jīng)常遭到阻攔，甚至關(guān)押。

2、 公民缺乏參與主動(dòng)性。有效的參與需要公民具備一定的知識(shí)水平。 多數(shù)情況下一些公民毫無參與意識(shí)，不了解自己是社會(huì)管理的直接參與者。 長期的行政一體化制度使得公民不自覺的產(chǎn)生服從心理， 即使參與具體事務(wù)也不能真正解決問題和矛盾，無法做到實(shí)質(zhì)意義上的參與。 我國民眾受教育程度普遍來講不是特別高，有些公民不清楚什么是參與社會(huì)管理，更不知道該如何維護(hù)自身合法權(quán)利。

3、 公民參與缺乏法律保障。目前涉及到社會(huì)管理領(lǐng)域的法律法規(guī)屈指可數(shù)， 參與形式也是簡單的聽證會(huì)座談會(huì)等，內(nèi)容也比較單一，集中于勞動(dòng)方面、房地產(chǎn)、物價(jià)、社會(huì)保障等。除《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和1982 年修改的《憲法》中有涉及到聽證制度和公民參與之外， 并無專門的公民參與法。 公民參與方面的法制建設(shè)嚴(yán)重滯后， 實(shí)踐方面也遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期效果。 當(dāng)公民對(duì)某項(xiàng)政策不滿意時(shí)，卻沒有正式的法律法規(guī)指示公民要采取怎樣合法途徑要求政府調(diào)整政策。

三、公民參與社會(huì)管理的實(shí)現(xiàn)路徑

公民參與出現(xiàn)危機(jī)就會(huì)引發(fā)國家的民主、 政治經(jīng)濟(jì)和其他方面出現(xiàn)問題。 這些問題不及時(shí)解決就會(huì)造成公民和政府間的矛盾對(duì)抗， 破壞社會(huì)穩(wěn)定。 這就需要優(yōu)化創(chuàng)新公民參與社會(huì)管理的方式。 “社會(huì)管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動(dòng)，依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點(diǎn)的環(huán)境，更依賴于相關(guān)各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。 ”

（一）優(yōu)化社會(huì)管理方式，擴(kuò)大公民參與渠道

改變公民參與定位模糊首先要求政府轉(zhuǎn)變觀念，明確公民是主體，樹立以人為本的理念。胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”⑦，要符合服務(wù)型政府的設(shè)定，健全信息制度，更加公開化透明化，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)管理是政府和公民協(xié)同合作，沒有與公民交流互動(dòng)不能稱為有效的公民參與。此外，“政府還應(yīng)當(dāng)建立反饋回應(yīng)制度，政府對(duì)收集上來的公眾意見做出反饋和回應(yīng)， 對(duì)于不采納的意見說明理由，這樣既能督促政府關(guān)注公眾的意愿表達(dá)，又能增加社會(huì)公眾對(duì)政府決策的理解， 從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾之間形成良好的雙向溝通、良性互動(dòng)的局面”⑧。完善聽證會(huì)、反饋回應(yīng)制度，建立多元化的公民參與途徑是拓寬參與渠道的有效方法。

（二）提高公民主體意識(shí)和能力

擴(kuò)大公民對(duì)社會(huì)管理的參與， 就要讓公民充分認(rèn)識(shí)到自身是社會(huì)管理的主體。 必須加強(qiáng)公民文化素養(yǎng)，提升主體意識(shí)參與能力， 讓公民自覺參與社會(huì)管理。 提高公民素質(zhì)要從孩子抓起，在學(xué)校設(shè)立相關(guān)課程，從小培養(yǎng)參與意識(shí)。政府要借助新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳，對(duì)于積極參與且提出實(shí)際性建議的公民， 政府應(yīng)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。 此外政府應(yīng)投入資金開設(shè)相關(guān)培訓(xùn)課程， 在決策制定上多與公民交流，在實(shí)踐中強(qiáng)化和提高公民參與能力。

（三）健全公民參與法律法規(guī)

以現(xiàn)階段的情況來看，公民究竟如何參與，公民參與的范圍又有什么規(guī)定，這些基本上都取決于當(dāng)?shù)卣畬?duì)公民參與的認(rèn)知程度，并無法律上的具體規(guī)定，這樣的公民參與帶有很大的隨意性。 要使公民參與社會(huì)管理成為一種常態(tài)， 就必須在法律方面對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑等做出規(guī)定，讓公民參與有法可依，使公民參與法制化。 因此要設(shè)立公民參與法和社團(tuán)組織法等涉及公民參與的法律法規(guī)，在法律中肯定公民參與對(duì)社會(huì)管理與和諧社會(huì)建設(shè)都有重要意義。

[1]賈西津.中國公民參與：案例與模式[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2008

[2]石路.政府公共決策與公民參與[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2009

[3]何增科.社會(huì)管理與社會(huì)體制[M].中國社會(huì)出版社.2008

[4]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào).2012.11.9

[5]田千山.從“單一治理”到“共同治理”的社會(huì)管理—兼論公共參與的路徑選擇[J].廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào).2011.10

[6]胡錦濤.扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平 建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系[N].人民日?qǐng)?bào).2011.2.20

[7]羅俊懿 胡海龍.擴(kuò)大公民參與 推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào).2013.2

[8]牛海峰.我國公共決策中公民參與體制的變遷、發(fā)展及創(chuàng)新[D].燕山大學(xué)碩士學(xué)位論文

[9]羅豪才.健全公民參與機(jī)制推動(dòng)政治文明建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào).2003.9

①田千山.從“單一治理”到“共同治理”的社會(huì)管理—兼論公共參與的路徑選擇[J].廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào).2011.10

②胡錦濤. 堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào).2012.11.9

③胡錦濤. 扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平 建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系.[N].人民日?qǐng)?bào).2011.2.20

④羅俊懿 胡海龍.擴(kuò)大公民參與 推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào).2013.2

⑤牛海峰.我國公共決策中公民參與體制的變遷、發(fā)展及創(chuàng)新[D].燕山大學(xué)碩士學(xué)位論文

⑥黎慈.公眾參與：政府創(chuàng)新社會(huì)管理的有效保障[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào).2011.6

⑦蔡定劍.當(dāng)公眾參與及其在中國的發(fā)展[J].團(tuán)結(jié).2009.4

⑧黎軍. 論通過行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)公眾參與[J]. 政治與法律.2006.4