制定消費(fèi)品安全法若干問題思考

杜 康

（安徽大學(xué)，安徽 合肥230601）

一、問題的提出

隨著我國自由貿(mào)易市場的逐漸形成，商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，人們經(jīng)濟(jì)水平的提高，普通大眾在享受到眾多消費(fèi)品極大的滿足其生活需求的同時(shí)，也嘗到了由于消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)的原因所帶給自己重大人身損害與財(cái)產(chǎn)損失的苦果。 同時(shí)，日益復(fù)雜化與多樣化的消費(fèi)環(huán)境使得人們的消費(fèi)觀念不斷更新，生活條件的改善使得人們?nèi)藱?quán)意識持續(xù)增強(qiáng)，從而對消費(fèi)安全有了更高的要求與期待。維護(hù)消費(fèi)安全的任務(wù)的日益繁重。然而，我國到目前為止尚未形成完善統(tǒng)一的消費(fèi)品安全法，而只是以單行法的形式散見于各個(gè)法之中，這樣既不利于形成外在形式一致內(nèi)在內(nèi)容統(tǒng)一的成體系的法律規(guī)劃，更由于其無法銜接而存在許多制度空白而使得消費(fèi)者無法保障其合法權(quán)益。

現(xiàn)實(shí)的需要引發(fā)社會(huì)各界對立法的呼吁。13 年北京“消費(fèi)品安全法立法研討啟動(dòng)會(huì)上” 人員對制定消費(fèi)品安全法相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了討論并公布了消費(fèi)品安全法的起草工作計(jì)劃。 14 年全國兩會(huì)上30 多位人大代表聯(lián)名提出議案要求盡快制定消費(fèi)品安全法。 這說明相關(guān)部門已經(jīng)意識到制定消費(fèi)品安全法的緊迫性與必要性，然而距離工作計(jì)劃第一階段時(shí)間已過去幾個(gè)月卻沒有任何行動(dòng)，代表的提案也石沉大海，杳無音信。 民間的大力疾呼，甚至相關(guān)部門也鼎力相助，立法卻一拖再拖，究其原因，除了來自既得利益者阻力以外，立法動(dòng)力不足也是重要原因。 在中國特殊的國情下，許多好制度的產(chǎn)生或壞制度變更都是民眾通過流血甚至丟掉性命才換回來的。 無論是孫志剛案［1］導(dǎo)致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，還是三鹿奶粉事件［3］引發(fā)《食品安全法》出臺(tái)無不是這樣。 前車之鑒，后車之師。 消費(fèi)品安全問題一直是一個(gè)潛在的社會(huì)問題， 難道只有等歷史重演流血事件再次發(fā)生才能喚醒我們的立法機(jī)構(gòu)。 在民眾生命財(cái)產(chǎn)保障方面，立法必須要有超前意識。 因此，消費(fèi)品安全法的出臺(tái)迫在眉睫，唯有制定科學(xué)系統(tǒng)，完整統(tǒng)一的消費(fèi)品安全法才能最大限度地減少人們生命財(cái)產(chǎn)的傷害, 最大限度地提升消費(fèi)品安全保障水平。

二、現(xiàn)存消費(fèi)品安全相關(guān)立法的缺點(diǎn)

我國目前沒有一部關(guān)于消費(fèi)品安全的專門性法律，相關(guān)規(guī)定散見于幾部單行法中。 而制定消費(fèi)品安全法則是許多國家的通行做法，美國、英國、加拿大等國家先后制訂了消費(fèi)品安全法，雖然名稱不同，但其目的和功能都類似。而且數(shù)據(jù)表明，消費(fèi)品安全法制定后各國由于消費(fèi)品缺陷危害消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)的案件都下降不少。 與其他國家相比我國關(guān)于消費(fèi)品安全立法模式有以下缺點(diǎn)：

（一）現(xiàn)存相關(guān)立法內(nèi)容存在交叉、缺位現(xiàn)象

上述相關(guān)法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容多存在交叉現(xiàn)象，給執(zhí)法機(jī)關(guān)造成了許多不便。 不同執(zhí)法機(jī)關(guān)所依據(jù)不同法律行使自己的監(jiān)管職責(zé)，而這些法律所規(guī)定產(chǎn)品范圍、產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)有交叉， 導(dǎo)致各部門在有利可圖的情況下爭著執(zhí)法而在無利可圖之時(shí)又互相推諉。 與交叉問題相比，缺位問題則更加嚴(yán)重。 例如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,主要解決的是消費(fèi)者由于購買商品或服務(wù)權(quán)益受損時(shí)的救濟(jì)問題，為事后救濟(jì)，對于產(chǎn)品事前預(yù)防、事中干預(yù)、事發(fā)響應(yīng)等絲毫未涉及。再如 我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》的立法精神側(cè)重于質(zhì)量而忽略安全，結(jié)果就是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品當(dāng)時(shí)的符合性而缺乏后市場管理, 因此缺少召回制度等后市場管理之制度。

（二）現(xiàn)存相關(guān)立法形式分散，不利于法律體系化發(fā)展

科學(xué)合理的法律體系， 對于法治理論研究與司法實(shí)踐活動(dòng)都就有重大意義。 在理論研究中， 成體系的法律既保證了法律形式的一致性，更由于其邏輯的統(tǒng)一性使得理論研究更具有意義；在司法實(shí)踐中，由于相關(guān)規(guī)定都集中于一部法律，原告可以方便尋找起訴理由，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以明確其執(zhí)法依據(jù)，審判機(jī)關(guān)更無須翻閱多部法律才找到裁判依據(jù)， 大大提高了司法執(zhí)法效率。 然而我國現(xiàn)存消費(fèi)品安全相關(guān)立法的分散模式，既不利于法學(xué)的理論研究也降低了司法執(zhí)法效率。

（三）現(xiàn)存相關(guān)立法關(guān)于消費(fèi)品種類、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一

在我國現(xiàn)存相關(guān)立法中對于消費(fèi)品種類、 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一，這種不統(tǒng)一體現(xiàn)為兩個(gè)層次，第一層次為國內(nèi)不同法律法規(guī)對同一消費(fèi)品的規(guī)定不統(tǒng)一，其次為國內(nèi)與國際對于消費(fèi)品的相關(guān)規(guī)定也不統(tǒng)一。 國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一不利于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對市場主體經(jīng)營行為和監(jiān)管主體的監(jiān)管行為都有消極影響。 國內(nèi)國際雙重標(biāo)準(zhǔn)則不利于我國外貿(mào)發(fā)展，原因在于我國消費(fèi)品安全的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)低于國外，導(dǎo)致符合我國產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品卻有可能不符合國際標(biāo)準(zhǔn)而被退回，這給中國企業(yè)造成了很大的損失。

三、制定消費(fèi)品安全法的必要性

馬斯洛的需求層次理論表明表明人在滿足生理需求后會(huì)追求更高的安全需求，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)踐也表明當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段后消費(fèi)者的消費(fèi)傾向就從溫飽型向舒適型轉(zhuǎn)變。 隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，這種安全需求也愈加明顯，而制定統(tǒng)一完善的消費(fèi)品安全法是一個(gè)很好的選擇。 因此， 盡快制定消費(fèi)品安全法確有其必要性。

（一）制定消費(fèi)品安全法有助于我國形成完整的法律體系

改革開放以來， 我國就致力于建立完善的社會(huì)主義法律體系。 完善的法律體系不僅清晰明了、邏輯清楚，使一國的種類繁多的法律更加嚴(yán)謹(jǐn)周密，而且也大大方便了執(zhí)法司法實(shí)踐活動(dòng)活動(dòng)。 制定統(tǒng)一的消費(fèi)品安全法，將散見于其他法律規(guī)范中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合與統(tǒng)一，更有利于我國法律體系向著系統(tǒng)科學(xué)的方向發(fā)展。 長遠(yuǎn)來看，不管從理論研究角度還是實(shí)踐操作角度都可謂大功一件。

（二)制定消費(fèi)品安全法有助于更好地處理政府與市場的關(guān)系

對于政府與市場的關(guān)系，目前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，市場與政府任務(wù)與功能應(yīng)各有側(cè)重與不同， 市場在資源配置方面起決定性作用,側(cè)重于解決效率問題。政府則應(yīng)該關(guān)注社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供, 公平的市場環(huán)境與廉潔的政治生態(tài)的創(chuàng)設(shè)， 側(cè)重于解決公平問題。 消費(fèi)品安全與健全的消費(fèi)者權(quán)益體系是公民最受歡迎的公共產(chǎn)品,制定統(tǒng)一的消費(fèi)品安全法，合理界定消費(fèi)品的范圍，一般產(chǎn)品質(zhì)量問題應(yīng)交給市場來決定， 消費(fèi)品安全則應(yīng)由政府依法監(jiān)管，從而轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

（三）制定消費(fèi)者安全法有利于我國外貿(mào)發(fā)展

長期以來，由于我國消費(fèi)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與國際不統(tǒng)一，甚至國內(nèi)不同法律文件對于同一消費(fèi)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。 這導(dǎo)致我國眾多出口商由于信息不對稱將符合國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)品出口境外， 卻由于不符合他國標(biāo)準(zhǔn)而被退回， 遭受巨大損失。 消費(fèi)品安全法的制定統(tǒng)一國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)并致力于與國際標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有利于我國外貿(mào)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

四、消費(fèi)品安全法制定的注意事項(xiàng)

（一）定位

消費(fèi)品安全法應(yīng)當(dāng)定位為一部在消費(fèi)領(lǐng)域居于首要地位的基本法和綜合性法律。 立法過程中要注意梳理與整合散見于不同法律規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容， 并增加相關(guān)必要制度，通過科學(xué)的立法手段與立法技巧使其成為一部統(tǒng)一完整、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)用耐用的綜合性法律。 其基本型與綜合性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，首先，消費(fèi)品安全法的立法目的為監(jiān)管消費(fèi)品安全與保護(hù)消費(fèi)者安全的雙重目的，相應(yīng)的其內(nèi)容也應(yīng)該包含消費(fèi)品安全與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)兩部分。 在消費(fèi)品安全方面， 實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)品從生產(chǎn)到流通再到消費(fèi)使用或報(bào)廢的全過程進(jìn)行無縫隙監(jiān)管。 在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，對消費(fèi)領(lǐng)域各主體的權(quán)利、義務(wù)以及法律關(guān)系進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范。 其次， 消費(fèi)品安全法的調(diào)整手段應(yīng)采取層次性多樣性法律調(diào)整手段，綜合應(yīng)用民事、行政和刑事手段，增加消費(fèi)品風(fēng)險(xiǎn)管理制度、召回制度等多種事中事后監(jiān)管制度。 最后，消費(fèi)品安全法的法律屬性應(yīng)具有公法屬性與私法屬性的雙重屬性，因?yàn)槠洳粌H是政府實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的法律依據(jù)，更是消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)的保障書。

（二）與相關(guān)法律的關(guān)系

在制定消費(fèi)品安全法過程中， 應(yīng)時(shí)刻注意其基礎(chǔ)性與綜合性，并注意與既有法律的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免發(fā)生沖突。 在消費(fèi)品安全法與相關(guān)法律的關(guān)系中， 可將消費(fèi)品安全法看做一般法，其他法為特殊法。首先，作為一般法，其內(nèi)容必定更加系統(tǒng)和全面，涵蓋其他法律相關(guān)內(nèi)容，因此在涉及這些具體法律已作規(guī)定法律的內(nèi)容時(shí)，應(yīng)與其保持一致，或通過設(shè)置附屬條款進(jìn)行銜接。 其次，作為一般法，消費(fèi)品安全法應(yīng)該具有兜底性法律的作用，因此在當(dāng)前具體法律存在缺位的地方，消費(fèi)品安全法應(yīng)當(dāng)涉及，比如事中監(jiān)管時(shí)的消費(fèi)品召回制度、時(shí)候監(jiān)管時(shí)的后市場監(jiān)督制度以及統(tǒng)一國際國內(nèi)雙重標(biāo)準(zhǔn)等等。

（三）制度創(chuàng)新

發(fā)達(dá)國國家因消費(fèi)品安全問題侵害公民人生財(cái)產(chǎn)事件遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于國內(nèi)， 并不是由于其企業(yè)家有高尚的職業(yè)道德。 “一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?資本就大膽起來。 ”［3］這是亙古不變的真理。真正的原因在于這些發(fā)達(dá)國家通過完善的制度設(shè)計(jì)使得企業(yè)違法成本增加而不敢輕易違法。 因此，消費(fèi)品安全法的制定在做到正確定位與處理好與其他相關(guān)法關(guān)系的基礎(chǔ)上，還要通過符合我國國情的制度創(chuàng)新在實(shí)踐中發(fā)揮其真正的作用，起到監(jiān)管消費(fèi)品安全以保障消費(fèi)者權(quán)益。 筆者認(rèn)為，應(yīng)至少明確以下幾個(gè)制度性問題。

首先，通過制度的設(shè)計(jì)逐漸轉(zhuǎn)變政府職能。理順各監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，對工商、質(zhì)監(jiān)、檢驗(yàn)檢疫等多個(gè)相關(guān)政府部門的監(jiān)管資源包括人財(cái)物進(jìn)行統(tǒng)一梳理與分配，形成監(jiān)管合力。 這樣既可以避免多部門由于職責(zé)不清出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，又可以提高監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)?；脚c專業(yè)化水平。其次，通過制度設(shè)計(jì)建立消費(fèi)品風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。科學(xué)合理的消費(fèi)品風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的建立不僅統(tǒng)一消費(fèi)品合格標(biāo)準(zhǔn)而且使得各種消費(fèi)品實(shí)現(xiàn)量化監(jiān)管。 美國CPSC 機(jī)構(gòu)對于消費(fèi)品的風(fēng)險(xiǎn)管理分為4 個(gè)步驟：風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)控制。其中在風(fēng)險(xiǎn)評估中，美國的風(fēng)險(xiǎn)矩陣評估法比較科學(xué)，而且執(zhí)行量化標(biāo)準(zhǔn)，直觀明了， 值得我們借鑒。 該評估方法將傷害的嚴(yán)重程度分為三個(gè)等級：無需住院治療的傷害、需要住院治療的傷害和慘重致命的傷害。 將傷害發(fā)生概率分為非常低、低、中等、高和非常高5 個(gè)等級。 我國設(shè)計(jì)相關(guān)制度是可以借鑒。 最后， 通過制度設(shè)計(jì)完善消費(fèi)品缺陷責(zé)任追究體系。 根據(jù)缺陷消費(fèi)品的社會(huì)危害性以及被發(fā)現(xiàn)時(shí)所處的流通環(huán)節(jié)的不同，應(yīng)設(shè)計(jì)不同層次不同種類的追責(zé)方式。 對于出廠還未流通的缺陷消費(fèi)品， 執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其禁止陳列銷售，并對公告禁止陳列銷售的產(chǎn)品,施以扣押或充公。 對于已經(jīng)陳列銷售的缺陷消費(fèi)品， 執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)通過召回制度對缺陷產(chǎn)品及時(shí)召回。 對于已經(jīng)造成危害后果的缺陷消費(fèi)品，要根據(jù)其社會(huì)危害性，對涉案企業(yè)進(jìn)行懲罰性的罰款、暫扣或吊銷其營業(yè)執(zhí)照，企業(yè)負(fù)責(zé)人也要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

[1]陳峰.被收容者孫志剛之死[N].南方都市報(bào)，2003-12-20(3).

[2]簡光洲,劉鑫.從“三鹿奶粉事件”看企業(yè)社會(huì)責(zé)任與危機(jī)公關(guān)策略[J].今傳媒，2008-11-18(11).

[3]中央編譯局譯.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1972:829.