城市限建區規劃的由來與發展

■胡海德，秦 迪，趙 巖，孟光偉

■1.長春工程學院，吉林 長春 130021;2.長春市城鄉規劃設計研究院，吉林 長春 130033

1 引言

隨著經濟的發展和人口的增長，不可避免會引發城市增長，然而城市增長存在不同方式，無序的城市增長往往造成嚴重的社會、經濟和環境問題。20 世紀中期后，西方國家的城市增長普遍出現低容積率并且連綿成片的趨勢。這種被稱作城市蔓延的增長方式對城市發展產生很多不利影響，引起各界的持續關注與研究。對城市蔓延和管理政策的發展進行梳理，總結城市限制政策方面的研究進展具有重要意義。

2 城市限制政策的由來

城市限制政策的最初目的，是形成城市高密度開發的緊湊形態，這種形態致力于在建設區內保持稅收和工作，促進社會穩定，節省能耗，保護城外的開放空間等。城市限制政策的核心內容是劃定限制城市發展的邊界，比如綠帶，城市增長邊界(Urban Growth Boundary，UGB)和城市服務邊界(urban service limit)等，近年來又出現了精明增長，綠色基礎設施和生態安全格局等新的理論和方法，下文就對各種典型的城市控制政策作簡明的綜述。

2.1 綠帶

現代城市限制政策的主要思想，源于19 世紀末霍華德提出的花園城市。霍華德認為，城市的規模不能無限的擴張，當城市規模超過一定程度時，應新建一座城市來容納多余的人口，而嚴格限制城市的增長，應該通過圍繞城市的綠帶實現。霍華德的思想在其追隨者的推動下付諸實踐，并發展為影響深遠的衛星城、新城理論和綠帶政策［1］。

1942 至1944 年間，著名的大倫敦規劃(Greater London Plan)方案就在倫敦中心半徑約48km 的范圍內，由內向外劃分了四個環形地帶。從大倫敦規劃開始，綠帶被應用于英國的大都市區，采用綠帶政策的歐洲城市還有巴黎、法蘭克福、柏林、維也納、巴塞羅那和布達佩斯等。

2.2 城市增長邊界

綠帶在一段歷史時期內確實起到了一定的效果，但隨著城市人口的增長，以及快速交通方式的的涌現，綠帶模式顯現出了它的局限性。歷史證明，城市限制政策不應僅僅停留于對抗城市蔓延，還應該注重城市的未來發展，應該積極引導而不是完全限制城市發展，“城市增長邊界”(Urban Growth Boundary，以下簡稱UGB)更好地解決了這一問題。

UGB 這一概念源于美國，UGB 最初的目的依然是限制城市蔓延，鼓勵緊湊的發展模式，保護鄉村的農田和自然資源。最早的UGB 案例出現于1958 年的肯塔基(Kentucky)，隨著UGB 的廣泛實施，各州在實際構建邊界和制定政策的過程中，開始賦予邊界一定的靈活性，在必要時可以調整，并定期進行修正。

2.3 精明增長

精明增長一詞首先出現于美國，馬里蘭州曾一度面臨嚴峻的城市增長壓力，和相對脆弱的生態環境，為了限制低密度的城市蔓延，馬里蘭于1997 年通過了精明增長法案(Smart Growth Act)［2］。

精明增長側重于公共政策的制定與引導，具體的實施途徑比較多樣，包括UGB，公交導向發展(TOD)以及城市內部廢棄地的再次開發利用等。在精明增長的實踐中，各種各樣的解決方案在不斷的嘗試和總結中得到了發展，這些具體的措施涉及了聯邦政府和各個州和城市的多個層面，包括營造綠化空間，發展交通運輸和大運量軌道交通，修正《高速公路法案》以及振興舊城區等。

2.4 綠色基礎設施

綠色基礎設施這一術語雖然較新，但卻是比較寬泛的概念，生態保護區，大型國家公園，城市公園綠地，林地和各類水體等都是構成綠色基礎設施的元素，而且綠色基礎設施的分布并不限于城市周邊，還包括城市核心、鄉村和遠郊等地區。

綠色基礎設施強調綠地對城市運行的重要性，其功能堪比道路、市政和排水等基礎設施(被稱為灰色基礎設施)。綠色基礎設施強調連通性，綜合了城市內外的各種綠色空間，從整體上將各個組成元素連接成一個網絡。綠地網絡能夠更好地發揮保護野生動物的功能，可以為鳥類和小型哺乳動物提供遷徙通道。綠色基礎設施最突出的功能還是城市限制方面，也就是對城市形態的控制，這與綠帶和UGB 的功能是相似的。

3 我國城市限建區的實踐

根據Sierra Club 關于城市蔓延的報告，當城市土地消費增速超過人口增長速度時，即人口密度下降時，便存在城市蔓延。近20 余年，中國正經歷空前的城鎮化，大量農業人口涌入城市，2014 年，中國城鎮化率已達54.77%，與此同時，城市建成區面積的增速高于城鎮化增速，中國很多城市已顯示出城市蔓延的趨勢。城鎮發展空間失控，導致我國耕地資源過度消耗，環境污染嚴重，城市基礎設施建設出現浪費。如何采取有效措施，遏制城市不合理的空間擴展，是決定城市可持續發展的重要問題。

歐美國家各種城市限制政策相繼涌現，對原有的理論加以完善，除了歷史發展的原因外，也有資本主義體制的原因，難以充分實現控制城市蔓延的目的。西方國家的城市限制政策，自有其產生和發展的背景，與我國的現有規劃體制乃至土地所有制有所區別，我們不可能也沒有必要生搬硬套。面對獨特的國情和越發明顯的城市蔓延，在參考國外相關理論的基礎上，我國也開展了城市限制政策和限建區規劃的研究與實踐。

3.1 城市四線與非建設用地

我國目前主要的城市禁限建區內容有:法定的城市禁限建區、城市四線(綠線，藍線，紫線，黃線)、綠化隔離地區和非法定的非城市建設用地，以及生態基礎設施等。其中城市四線和綠化隔離地區，根據相應的綠線，藍線，紫線，黃線城市管理辦法，在通過審批之后便具有法律效應，可以直接應用于建設管理。“非城市建設用地”是指城市總體規劃確定的，城市規劃區范圍內，不用于城市建設的用地。例如，《深圳市城市總體規劃(1996-2010)》將全市土地劃分為城市建設用地、農業保護用地、水源保護用地、組團隔離用地、旅游休閑用地、郊野旅游用地、自然生態用地和發展備用地等八大類，其中后7 類明確為非城市建設用地。其他提出非建設用地規劃的城市還有成都市、無錫市、杭州市、廈門市等。

3.2 生態安全格局

近年來，城市生態安全已經引起相關領域學者的廣泛重視，其研究包括城市生態安全評價、城市生態安全格局、“反規劃”和生態基礎設施規劃等。其中反規劃和生態安全格局的研究，運用景觀生態學的原理和方法，采用GIS 技術，從空間上定量地刻畫景觀結構，在城市規劃領域有很強的應用潛力。這些研究實質上是區域生態安全格局研究在城市空間上的具體應用。

例如俞孔堅等人將生態安全格局的思想與方法應用于臺州的規劃。通過建立保障土地生命系統完整性和地域特色的生態基礎設施(EI)，在宏觀、中觀和微觀三個尺度上來定義城市空間發展格局和形態。類似的應用案例還包括北京市的生態安全格局及其綠地系統規劃以及山東菏澤的基于生態基礎設施的禁建區及綠地系統規劃等。

3.3 限建區規劃

非建設用地規劃在實踐上還處于概念性規劃，而且不夠完備，在防治自然災難和避免土地退化方面還不夠細致，而生態安全格局規劃又偏重于生態，因此編制綜合的限建區規劃成為了新時期城市建設的必然要求。2007 年編制完成的的《北京市限建區規劃》在北京總體規劃初步劃定的限制性分區的基礎上，進行了深入和細化，充分借鑒了國外UGB 等思想，較全面地考慮到了城市建設的限制因素，有望成為國內限制性政策實施的主要發展方向。北京限建區規劃的限建要素數據分為16 個類別，對應限制建設的16 個主要方面，并進一步劃分為110 個限制要素，這種劃定方式是比較全面的。

在編制技術方面，北京限建區規劃借助規劃支持系統(PPS)，開發了北京市限建區規劃支持系統(BJ-PPS)，實現了信息查詢、決策支持和圖則生成等功能。借助這一系統的計算功能，可以生成限建單元，并在限建單元圖層的基礎上，根據各個限建要素的空間分布，確定每一個限建單元的限制導則。限建導則包括了12 個方面，其中限建指數是核心部分，一個限建單元的限建指數越大，越不推薦轉化為建設用地。

限建區規劃在規劃方法上是各類政策中較為詳細和完備的，對城市限建區的各個方面進行了細化，提出了限建指數、時效、開發程度等概念。其中限建指數是一種創新，是對城市建設限建程度的具體量化，并給予部分限建區一定的開發彈性，增強了限建政策實施的可行性。近年來，限建區規劃技術在長株潭綠心規劃、洛陽、揚州等地得到了具體應用。

4 結論與討論

本文通過以上的綜述，梳理了城市蔓延和相應限制政策的發展脈絡。可以看出限建區規劃是落實限建政策的有效途徑，限建區規劃出現不久，實踐中還存在有待發展之處，未來的發展方向應注重加強立法保障，確保限建區規劃得到有效實施。新限制因素、新技術、新方法也應得到重視與應用，協調發展與保護，兼顧限制與引導，促進城市的科學發展。

［1］楊小鵬.英國的綠帶政策及對我國城市綠帶建設的啟示［J］.國際城市規劃，2010(01):100-106

［2］T.Daniels.Smart growth:A new American approach to regional planning［J］.Planning Practice and Research，2001，16 (3-4):271-279.