城市限建區(qū)規(guī)劃的由來與發(fā)展

■胡海德，秦 迪，趙 巖，孟光偉

■1.長春工程學(xué)院，吉林 長春 130021;2.長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，吉林 長春 130033

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長，不可避免會引發(fā)城市增長，然而城市增長存在不同方式，無序的城市增長往往造成嚴(yán)重的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題。20 世紀(jì)中期后，西方國家的城市增長普遍出現(xiàn)低容積率并且連綿成片的趨勢。這種被稱作城市蔓延的增長方式對城市發(fā)展產(chǎn)生很多不利影響，引起各界的持續(xù)關(guān)注與研究。對城市蔓延和管理政策的發(fā)展進(jìn)行梳理，總結(jié)城市限制政策方面的研究進(jìn)展具有重要意義。

2 城市限制政策的由來

城市限制政策的最初目的，是形成城市高密度開發(fā)的緊湊形態(tài)，這種形態(tài)致力于在建設(shè)區(qū)內(nèi)保持稅收和工作，促進(jìn)社會穩(wěn)定，節(jié)省能耗，保護(hù)城外的開放空間等。城市限制政策的核心內(nèi)容是劃定限制城市發(fā)展的邊界，比如綠帶，城市增長邊界(Urban Growth Boundary，UGB)和城市服務(wù)邊界(urban service limit)等，近年來又出現(xiàn)了精明增長，綠色基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)安全格局等新的理論和方法，下文就對各種典型的城市控制政策作簡明的綜述。

2.1 綠帶

現(xiàn)代城市限制政策的主要思想，源于19 世紀(jì)末霍華德提出的花園城市。霍華德認(rèn)為，城市的規(guī)模不能無限的擴(kuò)張，當(dāng)城市規(guī)模超過一定程度時，應(yīng)新建一座城市來容納多余的人口，而嚴(yán)格限制城市的增長，應(yīng)該通過圍繞城市的綠帶實現(xiàn)。霍華德的思想在其追隨者的推動下付諸實踐，并發(fā)展為影響深遠(yuǎn)的衛(wèi)星城、新城理論和綠帶政策［1］。

1942 至1944 年間，著名的大倫敦規(guī)劃(Greater London Plan)方案就在倫敦中心半徑約48km 的范圍內(nèi)，由內(nèi)向外劃分了四個環(huán)形地帶。從大倫敦規(guī)劃開始，綠帶被應(yīng)用于英國的大都市區(qū)，采用綠帶政策的歐洲城市還有巴黎、法蘭克福、柏林、維也納、巴塞羅那和布達(dá)佩斯等。

2.2 城市增長邊界

綠帶在一段歷史時期內(nèi)確實起到了一定的效果，但隨著城市人口的增長，以及快速交通方式的的涌現(xiàn)，綠帶模式顯現(xiàn)出了它的局限性。歷史證明，城市限制政策不應(yīng)僅僅停留于對抗城市蔓延，還應(yīng)該注重城市的未來發(fā)展，應(yīng)該積極引導(dǎo)而不是完全限制城市發(fā)展，“城市增長邊界”(Urban Growth Boundary，以下簡稱UGB)更好地解決了這一問題。

UGB 這一概念源于美國，UGB 最初的目的依然是限制城市蔓延，鼓勵緊湊的發(fā)展模式，保護(hù)鄉(xiāng)村的農(nóng)田和自然資源。最早的UGB 案例出現(xiàn)于1958 年的肯塔基(Kentucky)，隨著UGB 的廣泛實施，各州在實際構(gòu)建邊界和制定政策的過程中，開始賦予邊界一定的靈活性，在必要時可以調(diào)整，并定期進(jìn)行修正。

2.3 精明增長

精明增長一詞首先出現(xiàn)于美國，馬里蘭州曾一度面臨嚴(yán)峻的城市增長壓力，和相對脆弱的生態(tài)環(huán)境，為了限制低密度的城市蔓延，馬里蘭于1997 年通過了精明增長法案(Smart Growth Act)［2］。

精明增長側(cè)重于公共政策的制定與引導(dǎo)，具體的實施途徑比較多樣，包括UGB，公交導(dǎo)向發(fā)展(TOD)以及城市內(nèi)部廢棄地的再次開發(fā)利用等。在精明增長的實踐中，各種各樣的解決方案在不斷的嘗試和總結(jié)中得到了發(fā)展，這些具體的措施涉及了聯(lián)邦政府和各個州和城市的多個層面，包括營造綠化空間，發(fā)展交通運(yùn)輸和大運(yùn)量軌道交通，修正《高速公路法案》以及振興舊城區(qū)等。

2.4 綠色基礎(chǔ)設(shè)施

綠色基礎(chǔ)設(shè)施這一術(shù)語雖然較新，但卻是比較寬泛的概念，生態(tài)保護(hù)區(qū)，大型國家公園，城市公園綠地，林地和各類水體等都是構(gòu)成綠色基礎(chǔ)設(shè)施的元素，而且綠色基礎(chǔ)設(shè)施的分布并不限于城市周邊，還包括城市核心、鄉(xiāng)村和遠(yuǎn)郊等地區(qū)。

綠色基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)綠地對城市運(yùn)行的重要性，其功能堪比道路、市政和排水等基礎(chǔ)設(shè)施(被稱為灰色基礎(chǔ)設(shè)施)。綠色基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)連通性，綜合了城市內(nèi)外的各種綠色空間，從整體上將各個組成元素連接成一個網(wǎng)絡(luò)。綠地網(wǎng)絡(luò)能夠更好地發(fā)揮保護(hù)野生動物的功能，可以為鳥類和小型哺乳動物提供遷徙通道。綠色基礎(chǔ)設(shè)施最突出的功能還是城市限制方面，也就是對城市形態(tài)的控制，這與綠帶和UGB 的功能是相似的。

3 我國城市限建區(qū)的實踐

根據(jù)Sierra Club 關(guān)于城市蔓延的報告，當(dāng)城市土地消費(fèi)增速超過人口增長速度時，即人口密度下降時，便存在城市蔓延。近20 余年，中國正經(jīng)歷空前的城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市，2014 年，中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)54.77%，與此同時，城市建成區(qū)面積的增速高于城鎮(zhèn)化增速，中國很多城市已顯示出城市蔓延的趨勢。城鎮(zhèn)發(fā)展空間失控，導(dǎo)致我國耕地資源過度消耗，環(huán)境污染嚴(yán)重，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)浪費(fèi)。如何采取有效措施，遏制城市不合理的空間擴(kuò)展，是決定城市可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

歐美國家各種城市限制政策相繼涌現(xiàn)，對原有的理論加以完善，除了歷史發(fā)展的原因外，也有資本主義體制的原因，難以充分實現(xiàn)控制城市蔓延的目的。西方國家的城市限制政策，自有其產(chǎn)生和發(fā)展的背景，與我國的現(xiàn)有規(guī)劃體制乃至土地所有制有所區(qū)別，我們不可能也沒有必要生搬硬套。面對獨(dú)特的國情和越發(fā)明顯的城市蔓延，在參考國外相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，我國也開展了城市限制政策和限建區(qū)規(guī)劃的研究與實踐。

3.1 城市四線與非建設(shè)用地

我國目前主要的城市禁限建區(qū)內(nèi)容有:法定的城市禁限建區(qū)、城市四線(綠線，藍(lán)線，紫線，黃線)、綠化隔離地區(qū)和非法定的非城市建設(shè)用地，以及生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施等。其中城市四線和綠化隔離地區(qū)，根據(jù)相應(yīng)的綠線，藍(lán)線，紫線，黃線城市管理辦法，在通過審批之后便具有法律效應(yīng)，可以直接應(yīng)用于建設(shè)管理。“非城市建設(shè)用地”是指城市總體規(guī)劃確定的，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，不用于城市建設(shè)的用地。例如，《深圳市城市總體規(guī)劃(1996-2010)》將全市土地劃分為城市建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)保護(hù)用地、水源保護(hù)用地、組團(tuán)隔離用地、旅游休閑用地、郊野旅游用地、自然生態(tài)用地和發(fā)展備用地等八大類，其中后7 類明確為非城市建設(shè)用地。其他提出非建設(shè)用地規(guī)劃的城市還有成都市、無錫市、杭州市、廈門市等。

3.2 生態(tài)安全格局

近年來，城市生態(tài)安全已經(jīng)引起相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的廣泛重視，其研究包括城市生態(tài)安全評價、城市生態(tài)安全格局、“反規(guī)劃”和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。其中反規(guī)劃和生態(tài)安全格局的研究，運(yùn)用景觀生態(tài)學(xué)的原理和方法，采用GIS 技術(shù)，從空間上定量地刻畫景觀結(jié)構(gòu)，在城市規(guī)劃領(lǐng)域有很強(qiáng)的應(yīng)用潛力。這些研究實質(zhì)上是區(qū)域生態(tài)安全格局研究在城市空間上的具體應(yīng)用。

例如俞孔堅等人將生態(tài)安全格局的思想與方法應(yīng)用于臺州的規(guī)劃。通過建立保障土地生命系統(tǒng)完整性和地域特色的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(EI)，在宏觀、中觀和微觀三個尺度上來定義城市空間發(fā)展格局和形態(tài)。類似的應(yīng)用案例還包括北京市的生態(tài)安全格局及其綠地系統(tǒng)規(guī)劃以及山東菏澤的基于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的禁建區(qū)及綠地系統(tǒng)規(guī)劃等。

3.3 限建區(qū)規(guī)劃

非建設(shè)用地規(guī)劃在實踐上還處于概念性規(guī)劃，而且不夠完備，在防治自然災(zāi)難和避免土地退化方面還不夠細(xì)致，而生態(tài)安全格局規(guī)劃又偏重于生態(tài)，因此編制綜合的限建區(qū)規(guī)劃成為了新時期城市建設(shè)的必然要求。2007 年編制完成的的《北京市限建區(qū)規(guī)劃》在北京總體規(guī)劃初步劃定的限制性分區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了深入和細(xì)化，充分借鑒了國外UGB 等思想，較全面地考慮到了城市建設(shè)的限制因素，有望成為國內(nèi)限制性政策實施的主要發(fā)展方向。北京限建區(qū)規(guī)劃的限建要素數(shù)據(jù)分為16 個類別，對應(yīng)限制建設(shè)的16 個主要方面，并進(jìn)一步劃分為110 個限制要素，這種劃定方式是比較全面的。

在編制技術(shù)方面，北京限建區(qū)規(guī)劃借助規(guī)劃支持系統(tǒng)(PPS)，開發(fā)了北京市限建區(qū)規(guī)劃支持系統(tǒng)(BJ-PPS)，實現(xiàn)了信息查詢、決策支持和圖則生成等功能。借助這一系統(tǒng)的計算功能，可以生成限建單元，并在限建單元圖層的基礎(chǔ)上，根據(jù)各個限建要素的空間分布，確定每一個限建單元的限制導(dǎo)則。限建導(dǎo)則包括了12 個方面，其中限建指數(shù)是核心部分，一個限建單元的限建指數(shù)越大，越不推薦轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

限建區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃方法上是各類政策中較為詳細(xì)和完備的，對城市限建區(qū)的各個方面進(jìn)行了細(xì)化，提出了限建指數(shù)、時效、開發(fā)程度等概念。其中限建指數(shù)是一種創(chuàng)新，是對城市建設(shè)限建程度的具體量化，并給予部分限建區(qū)一定的開發(fā)彈性，增強(qiáng)了限建政策實施的可行性。近年來，限建區(qū)規(guī)劃技術(shù)在長株潭綠心規(guī)劃、洛陽、揚(yáng)州等地得到了具體應(yīng)用。

4 結(jié)論與討論

本文通過以上的綜述，梳理了城市蔓延和相應(yīng)限制政策的發(fā)展脈絡(luò)。可以看出限建區(qū)規(guī)劃是落實限建政策的有效途徑，限建區(qū)規(guī)劃出現(xiàn)不久，實踐中還存在有待發(fā)展之處，未來的發(fā)展方向應(yīng)注重加強(qiáng)立法保障，確保限建區(qū)規(guī)劃得到有效實施。新限制因素、新技術(shù)、新方法也應(yīng)得到重視與應(yīng)用，協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)，兼顧限制與引導(dǎo)，促進(jìn)城市的科學(xué)發(fā)展。

［1］楊小鵬.英國的綠帶政策及對我國城市綠帶建設(shè)的啟示［J］.國際城市規(guī)劃，2010(01):100-106

［2］T.Daniels.Smart growth:A new American approach to regional planning［J］.Planning Practice and Research，2001，16 (3-4):271-279.