區(qū)域水利河湖管理及保護(hù)策略研究

■徐勛勛，談社華，郭遺淼 ■瑞昌市水利局，江西 瑞昌 332200

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分城市的過境水體出現(xiàn)了不同程度的污染，甚至出現(xiàn)“有水必污，有河必枯”的尷尬局面。造成此種現(xiàn)象的原因是多種多樣的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境規(guī)劃之間的矛盾是其首要因素。在工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及服務(wù)業(yè)與日常生活中產(chǎn)生的污水直接排入河道，上游水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的不合理、水產(chǎn)養(yǎng)殖、沿河垃圾傾倒、非法挖沙、水土流失、毀林盜礦等情況嚴(yán)重的影響了水體的環(huán)境安全。在這樣的背景下，各個(gè)地方政府逐步重視城市水體的環(huán)境安全，并制定了一系列管理與保護(hù)措施。在具體河湖保護(hù)體系建立過程中，現(xiàn)有的行政手段與管理研究主要集中在如下幾個(gè)方面:第一，通過環(huán)境審批來限制污染物的排放。在現(xiàn)階段新建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批的過程中，環(huán)境影響評價(jià)是必不可少的環(huán)節(jié)，在該環(huán)節(jié)內(nèi)將對建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程以及建成投入后的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)與分析，只有當(dāng)其符合區(qū)域相關(guān)環(huán)境要求時(shí)，才能夠予以審批。這一制度嚴(yán)格的限制了高污染企業(yè)的準(zhǔn)入，并促使企業(yè)能夠自覺的完成相關(guān)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，避免了先污染，后治理的尷尬局面的出現(xiàn);第二，通過環(huán)境執(zhí)法來降低總量排放。從一個(gè)固定思維的角度去研判區(qū)域河湖管理，我們可以發(fā)現(xiàn)其年度總過境水量區(qū)域穩(wěn)定。因此，污染物的總量在一定程度上決定了河湖污染程度。在這樣的背景下，通過環(huán)監(jiān)、安監(jiān)、水利、公安等多部門的多重環(huán)境監(jiān)管、在線監(jiān)測等多重模式對排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，使其達(dá)標(biāo)排放，最終實(shí)現(xiàn)總量降低的目的。上述的手段與研究方向均無法從立體的角度上完成河湖的管理與保護(hù)，其作為一種系統(tǒng)工程，需要更廣泛、更高層、更積極的手段去應(yīng)對。

1 瑞昌市河湖概述及其污染現(xiàn)狀

瑞昌位于江西省北部偏西，長江中游南岸，是長江入贛門戶，全市國土面積1423 平方公里。瑞昌水域主要有1 江9 河3 湖泊。1 江是指長江，萬里長江從黃金鄉(xiāng)下巢湖入境，經(jīng)碼頭鎮(zhèn)至九江縣火爐山出境，全長19.5 千米。該段江面寬1130 -1800 米，水深6 -12 米，以長江中心線為界，瑞昌占有水面11.78 平方千米;9 河是指境內(nèi)主要河流9 條，總長度199.1 千米，控制流域面積1283.34 平方千米，多年平均流量2.63 立方米/秒，徑流總量54641.66 萬立方米。直接流入長江的有長河、烏石河、橫港河、南陽河;屬于湖北富水水系的有樂源河、雙港河、橫路河;匯入修河、博陽河的有筱源河、小坳河;3 湖泊是指赤湖、下巢湖與安定湖，湖泊平水期總面積為95.15 平方公里，其中安定湖為集蓄洪、灌溉、養(yǎng)殖等功能與一身的人工湖。

瑞昌市水利資源相對豐富、河流、湖泊間形成了良好的水網(wǎng)系統(tǒng)，并肩負(fù)著水利、灌溉、飲用水與水路交通運(yùn)輸?shù)戎匾δ堋Ｈ欢S著近些年的發(fā)展，市區(qū)內(nèi)水網(wǎng)環(huán)境與水質(zhì)條件出現(xiàn)了一定的惡化。在存在的問題方面主要表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面:第一，沿河經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展遲緩。沿河經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于港口與相關(guān)護(hù)河堤壩的建設(shè)。在此領(lǐng)域內(nèi)，瑞昌市發(fā)展進(jìn)入了一定的“瓶頸期”。港口效益沒有充分發(fā)揮。在瑞昌市現(xiàn)有的貨運(yùn)碼頭中，大型碼頭都為企業(yè)專用碼頭，如亞東碼頭和理文碼頭。已簽約的碼頭工業(yè)城公用碼頭，尚未開工建設(shè)，且建成后4 個(gè)泊位280 萬噸的年吞吐量仍難滿足貨物進(jìn)出港需要。另一方面，水網(wǎng)污染相對嚴(yán)重。工業(yè)“三廢”排放量日益增加，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥使用量逐漸增多，特別是近幾年水產(chǎn)養(yǎng)殖的擴(kuò)大，致使水生態(tài)環(huán)境受到破壞。此外，生活污水尤其是農(nóng)村生活污水的面源污染、臨河垃圾傾倒等不良現(xiàn)象也對水網(wǎng)水質(zhì)環(huán)境造成嚴(yán)重的隱患。

2 “河長制”建設(shè)的必要性探究

城市水網(wǎng)是提高城市品位、打造宜居環(huán)境的根本，而從上文現(xiàn)狀分析中我們清晰的看到瑞昌市雖然積極構(gòu)建水網(wǎng)管理體系與相關(guān)規(guī)范，但是依舊無法從根本上對其進(jìn)行綜合治理。因此，如何從制度、落實(shí)等角度去打造河湖管理及保護(hù)策略是擺在決策者案頭的首要難題。在探究上述問題解決途徑的過程中，“河長制”是一個(gè)科學(xué)、有效的途徑，其應(yīng)用的必要性與基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

一是水網(wǎng)管理及保護(hù)需要構(gòu)建多維度的聯(lián)合平臺。水網(wǎng)管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括其流域覆蓋面積廣闊、跨界等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，且涉及到多個(gè)影響因素。因此，水網(wǎng)管理與保護(hù)并不是一級政府，一個(gè)部門能夠進(jìn)行有效管理的。在這樣的背景下，我們應(yīng)該從更高的站位與視角出發(fā)，為綜合整治提供必要的平臺。而“河長制”以區(qū)域行政領(lǐng)導(dǎo)為核心構(gòu)建的多部門聯(lián)合機(jī)制能夠有效的聯(lián)合環(huán)保、水利、公安、稅務(wù)、消防、安監(jiān)、發(fā)改等多個(gè)部門，形成對河道沿岸的綜合整治、對環(huán)境違法企業(yè)的綜合查處。對于健全水網(wǎng)管理、提高水網(wǎng)保護(hù)效能具有積極意義。

二是河長制有效的做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，便于后續(xù)追責(zé)體系的落實(shí)。在統(tǒng)一安排與更高平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上確定了“河長”責(zé)任制制度，以地方行政領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任體系能夠有效落實(shí)。將河道及相關(guān)保護(hù)與管理權(quán)力進(jìn)行明確，并根據(jù)內(nèi)部組織分工按照分段、分片、分領(lǐng)域、分職能的方式將具體責(zé)任與管理權(quán)力落實(shí)到部門與個(gè)人。并為后續(xù)建立環(huán)境終身追責(zé)制度相適應(yīng)。此種制度設(shè)計(jì)與2014 年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56 號)文件精神與部署相吻合，同時(shí)也滿足地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同發(fā)展的基本要求。

3 “河長制”建設(shè)對策及后續(xù)落實(shí)保障

“河長制”的建設(shè)對于河湖管理及其保護(hù)具有積極的意義與深遠(yuǎn)的影響。在積極推進(jìn)的同時(shí)，我們應(yīng)該看到在落實(shí)層面還存在一定的不足與挑戰(zhàn)，為了適應(yīng)新形勢下的發(fā)展態(tài)勢，并切實(shí)發(fā)揮“河長制”的管理先進(jìn)性，我們應(yīng)該從如下幾個(gè)方面做出改進(jìn)。

第一，從根本上轉(zhuǎn)變治水思想。首先突破的是政績觀，變更傳統(tǒng)片面追求GDP，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯?shí)現(xiàn)“人民富”的過程中將“生態(tài)美”作為履職的重要指標(biāo)，同時(shí)建立“環(huán)境終身責(zé)任制”，避免領(lǐng)導(dǎo)更迭為水污染治理帶來避風(fēng)借口;其次，堅(jiān)持科學(xué)“治水觀”，在加大投資力度進(jìn)行河道清淤和堤岸綠化的同時(shí)，也要加快推進(jìn)豬欄、雞欄等畜禽整治、農(nóng)業(yè)和工業(yè)污水處理監(jiān)控等重點(diǎn)工作;最后，必須依靠“群眾觀”，需要群眾發(fā)揮主體作用，采用網(wǎng)絡(luò)、媒體等輿論監(jiān)督手段，理解、支持、協(xié)助政府，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和曝光破壞水環(huán)境的現(xiàn)象，發(fā)揮政府主導(dǎo)、群眾主體的作用。

第二，要從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)上高位推動(dòng)。推行河長制要從政府層面高位推動(dòng)，省廳要從技術(shù)上、政策上提供更多的支持，各地要做到確權(quán)到位、分責(zé)到位、管護(hù)到位、考核到位、經(jīng)費(fèi)到位、目標(biāo)到位，確保河湖管理推行河長制工作全面順利推進(jìn)。

第三，要從點(diǎn)面結(jié)合上狠下功夫。推行“河長制”工作在全國來說還是個(gè)新課題。在推行河長制過程中，要在每個(gè)縣市首先選擇一個(gè)有代表性的點(diǎn)進(jìn)行試點(diǎn)，先集中精力，把一個(gè)點(diǎn)做起來，詳細(xì)了解試點(diǎn)工作中可能存在的困難和問題，為以后的全面展開打好基礎(chǔ)。

4 總結(jié)

通過上述分析，我們相信瑞昌市能夠在基于“河長制”模式下，在河湖管理及保護(hù)工作上越走越遠(yuǎn)，為后續(xù)的環(huán)境綜合整治提供一條行之有效的寬闊道路。

［1］盧俊杰.基于城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)特性的規(guī)劃設(shè)計(jì)研究［D］.福建農(nóng)林大學(xué)，2012.

［2］邢華，趙景華.流域與區(qū)域水利發(fā)展協(xié)調(diào)性評價(jià)——以淮河流域?yàn)槔跩］.中國人口.資源與環(huán)境，2012，10∶7 -12.

［3］周賓.水資源系統(tǒng)“易”理論構(gòu)建與SD 仿真實(shí)證研究［D］.蘭州大學(xué)，2011.