人民法庭改革的進(jìn)路選擇
——以東莞第一法院人民法庭工作實(shí)踐為視角

陳 斯

人民法庭改革的進(jìn)路選擇
——以東莞第一法院人民法庭工作實(shí)踐為視角

陳 斯[1]

人民法庭是人民法院的基礎(chǔ)單元，可稱為“基層法院中的基層法院”，根植基層且身處矛盾糾紛化解的第一線，是基層治理不可或缺的重要部分，其改革成敗具有至關(guān)重要的價(jià)值。以東莞市第一人民法院人民法庭建設(shè)為樣本，可以窺探人民法庭改革的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)與進(jìn)路。人民法庭改革必須正視法官職業(yè)期待與實(shí)踐角色的差距、審判工作繁重與職業(yè)保障偏低的沖突、司法管理行政化與審判執(zhí)行專業(yè)化的不適應(yīng)、法庭布局設(shè)置與訴訟規(guī)模匹配的失衡、物質(zhì)保障地方化與司法角色的沖突等問(wèn)題，立足國(guó)情與區(qū)域?qū)嶋H，遵循司法運(yùn)行規(guī)律，堅(jiān)持去行政化與地方化，以提升審判執(zhí)行質(zhì)量與效率為根本出發(fā)點(diǎn)，不斷滿足基層群眾的司法訴求。改革進(jìn)路上應(yīng)當(dāng)著重堅(jiān)持如下方面:優(yōu)化法庭布局及規(guī)模，實(shí)行差異化定位發(fā)展；明確職能定位，兼顧專業(yè)化與基層訴求；實(shí)行審判與行政的相對(duì)分離，讓庭長(zhǎng)回歸法官角色；立足現(xiàn)行法官體系，推動(dòng)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革；建立符合職業(yè)特點(diǎn)的等級(jí)晉升制度，讓優(yōu)秀法官扎根基層；探索審判質(zhì)效評(píng)估機(jī)制，推進(jìn)考評(píng)科學(xué)化；肯定優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，納入改革予以推廣；落實(shí)增量改革，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障與基礎(chǔ)建設(shè)；等等。

人民法庭；司法體制；改革進(jìn)路；工作實(shí)踐

一、人民法庭改革的背景與契機(jī)

(一)人民法庭設(shè)立初衷及發(fā)展

人民法庭制度由1954年《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》確立。這一時(shí)期基層法院設(shè)置人民法庭的主要目的是便民?；鶎臃ㄔ焊鶕?jù)其轄區(qū)的大小、人口的多少等來(lái)確定設(shè)置人民法庭的數(shù)量。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，人民法庭受理的案件類型和數(shù)量都在不斷增加，其承擔(dān)的任務(wù)也越來(lái)越重。這個(gè)時(shí)期人民法庭的任務(wù)是審理民事案件和刑事自訴案件，有條件的地方，可以審理經(jīng)濟(jì)案件，辦理本法庭審理案件的執(zhí)行事項(xiàng)，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作等。

由于人民法庭數(shù)量的大幅增多，使得人員配置嚴(yán)重不足，造成人民法庭的工作無(wú)法正常開展。為了保證其辦案質(zhì)量，1999年最高人民法院頒布了《關(guān)于人民法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》，提高了人民法庭應(yīng)當(dāng)具備的條件。根據(jù)這一要求，全國(guó)各地基層人民法院對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的人民法庭進(jìn)行了撤并。撤并后，人民法庭由四處設(shè)置的數(shù)量型向合理集中的質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，使原本分散的人、財(cái)、物相對(duì)集中，人民法庭的人員配置和物質(zhì)裝備得到不同程度的加強(qiáng)，審判資源配置更加合理，更能發(fā)揮人民法庭的審判職能。受審判方式改革和司法改革的推動(dòng)，人民法庭經(jīng)歷了大舉擴(kuò)張，大規(guī)模撤并使立審執(zhí)一體，大立案、大執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義，強(qiáng)調(diào)程序合法等的變遷。人民法庭司法模式的原型則脫胎于馬錫五審判方式，比較依賴法官的個(gè)人能力，體現(xiàn)了傳統(tǒng)強(qiáng)職權(quán)主義司法模式的特點(diǎn)。

(二)人民法庭改革的契機(jī)突顯

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)深化司法體制改革作了全面部署。為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步深化司法體制改革，最高人民法院結(jié)合法院工作實(shí)際，制定出臺(tái)了“四五改革綱要”。作為指導(dǎo)未來(lái)五年法院改革工作的重要綱領(lǐng)性文件，“四五改革綱要”針對(duì)八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，提出了45項(xiàng)改革舉措，重點(diǎn)包括人員分類管理改革、審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革、司法行政事務(wù)保障機(jī)制改革等方面。

司法改革在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破，以及司法改革每一方面的創(chuàng)造與積累，都無(wú)法脫離基層審判一線的實(shí)踐和智慧。作為改革的基礎(chǔ)，基層人民法庭是人民法院的基礎(chǔ)單元，根植基層且身處矛盾糾紛化解的第一線，其改革的成敗具有至關(guān)重要的價(jià)值，對(duì)于維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，依法保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有重要意義。在不久前結(jié)束的第三次全國(guó)人民法庭工作會(huì)議上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱指出:司法體制改革的各項(xiàng)部署最終要落實(shí)到基層。人民法庭是人民法院的最基層單位，……要按照中央關(guān)于司法體制改革的統(tǒng)一部署，可以讓人民法庭在完善司法人員分類管理制度、健全司法人員職業(yè)保障制度方面先行先試，為在全國(guó)逐步推開積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。最高法院院長(zhǎng)周強(qiáng)也強(qiáng)調(diào):要充分認(rèn)識(shí)人民法庭在基層政權(quán)建設(shè)和基層治理中的重要意義。注重通過(guò)司法體制改革進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大法庭干警的工作積極性，在試點(diǎn)過(guò)程中不搞“一刀切”，讓扎根基層的法官有舞臺(tái)、有干勁、有奔頭。最高法院“四五改革綱要”以及全國(guó)法庭工作會(huì)議精神為基層人民法庭改革先行先試提供了充分的政策指引與空間保障。

二、人民法庭的運(yùn)行狀況：以東莞第一法院法庭工作實(shí)踐為例

東莞法院一直高度重視人民法庭工作，堅(jiān)持“三個(gè)面向”和“兩便”原則指導(dǎo)，在司法為民、公正司法、隊(duì)伍建設(shè)、物質(zhì)保障、司法體制和工作機(jī)制改革等領(lǐng)域均取得一定成績(jī)，人民法庭建設(shè)工作在珠三角地區(qū)乃至全國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)人民法庭工作中具有典型性。據(jù)此調(diào)研將主要以東莞市第一人民法院(以下簡(jiǎn)稱“東莞一院”)法庭建設(shè)作為重要樣本，進(jìn)行實(shí)證分析。

目前東莞一院在所轄的17個(gè)鎮(zhèn)區(qū)(園區(qū))，設(shè)置有11個(gè)人民法庭，其中東城法庭管轄東城區(qū)、莞城區(qū)，南城法庭管轄南城區(qū)、萬(wàn)江區(qū)，石排法庭管轄石排鎮(zhèn)、企石鎮(zhèn)，道滘法庭管轄道滘鎮(zhèn)、洪梅鎮(zhèn)、望牛墩，石碣法庭管轄石碣鎮(zhèn)、高埗鎮(zhèn)，其余6個(gè)人民法庭均管轄一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)，由轄區(qū)法庭受理的案件量分別占到法院案件總量的57.92%、65.83%、72.99%。東莞一院人民法庭無(wú)論是審判執(zhí)行工作抑或隊(duì)伍建設(shè)情況在全市乃至全省范圍內(nèi)都具有突出代表性。除審判執(zhí)行工作之外，人民法庭還是社區(qū)法官助理、快速處理中心等一系列創(chuàng)新工作的重要依托，是凝聚審判經(jīng)驗(yàn)和助推法庭全面發(fā)展的智力儲(chǔ)備基地。

(一)法庭設(shè)置低職高配，隊(duì)伍年輕素質(zhì)高

目前東莞人民法庭級(jí)別均為副科級(jí)設(shè)置，但全市20名人民法庭庭長(zhǎng)全部高配為正科級(jí)，32名副庭長(zhǎng)配備為副科級(jí)，15名法官解決了副科級(jí)，科級(jí)以上法官占法庭法官總數(shù)的37.43%。2009年以來(lái)，基層法院新招錄218名大學(xué)生，50%分派到人民法庭工作，當(dāng)前人民法庭法官占基層法官的40.8%，法庭隊(duì)伍年輕且素質(zhì)高。其中，東莞一院轄區(qū)法庭所有在編干警均為本科以上文化程度，其中研究生以上學(xué)歷的占18.5%，是一支高素質(zhì)、充滿活力的年輕隊(duì)伍。(情況如表1所示)

表1 東莞一院人民法庭隊(duì)伍建設(shè)情況統(tǒng)計(jì)表

(二)堅(jiān)持以案配人，傾斜法庭人員配置

目前，在法庭人員配備方面東莞法院基本上都實(shí)行以案配人原則，將主要審判力量下沉到人民法庭，如在東莞一院轄區(qū)，案件量較多的東城法庭、南城法庭，人員配置分別有45人、40人，法官分別為16人、14人，合議庭數(shù)量分別為6個(gè)、5個(gè)(人員配備情況如表2)；而案件數(shù)量較少的茶山法庭、麻涌法庭，人員配置分別只有13人、11人，法官分別為4人、5人，合議庭數(shù)量為2個(gè)、1個(gè)，基本滿足工作需要。同時(shí)，東莞中級(jí)法院正在大力推進(jìn)“法官搖籃工程”，實(shí)行“3－2－1”的人才培養(yǎng)計(jì)劃，即各基層法院新招錄的干警規(guī)定要在法庭工作3年以上，新任命的法官應(yīng)到法庭工作2年以上。中級(jí)法院新任命的法官規(guī)定要到人民法庭掛職鍛煉1年以上；各基層法院選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，同等條件下均優(yōu)先考慮有法庭工作經(jīng)驗(yàn)的法官；中院從基層院選任法官時(shí)，優(yōu)先考慮有法庭工作經(jīng)驗(yàn)的法官等，這些措施對(duì)穩(wěn)定人民法庭隊(duì)伍起到了一定的積極作用。

表2 人員配置及近兩年收結(jié)案情況表

(三)案件占比高且類型多樣，專業(yè)法庭特色明顯

2012年?yáng)|莞一院全年受理案件42663宗，2013年受理案件41822宗(詳見上附表 3)，人民法庭受理的案件量分別占到全院的 65.83%、72.99%，其中簡(jiǎn)易案件較多，簡(jiǎn)易程序適用率約為70%—80%。各人民法庭審理的案件類型各有不同，例如東城法庭(表3、表4)、南城法庭因處于市區(qū)范圍，其審理的案件集中在勞動(dòng)爭(zhēng)議、房地產(chǎn)買賣合同、租賃合同、物業(yè)服務(wù)合同、民間借貸等類型，新類型案件較多；其他法庭則主要以傳統(tǒng)民商事糾紛為主。松山湖法庭因?qū)嵭袑I(yè)化審判，主要以金融信用卡類案件為主，且審判特色日趨突出。

表3 東城法庭2013年案件類型

表4 東城法庭2013年各類案件數(shù)量與上一年度對(duì)比

續(xù)表

(四)進(jìn)行改革探索，輸出司法經(jīng)驗(yàn)

東莞一院將人民法庭作為司法改革試驗(yàn)田，發(fā)揮法庭“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢(shì)，以問(wèn)題為導(dǎo)向根據(jù)不同法庭實(shí)際情況，探索不同的改革措施，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。一是探索案件快速處理機(jī)制建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，基層法院案件呈現(xiàn)“二八定律”，即約80%屬于簡(jiǎn)易民商事案件，約20%案件屬于疑難復(fù)雜的案件。根據(jù)人民法庭工作特點(diǎn)及實(shí)踐情況，在人民法庭內(nèi)部強(qiáng)化繁簡(jiǎn)分流力度，例如東城法庭設(shè)置案件快速處理中心，專門負(fù)責(zé)對(duì)簡(jiǎn)單案件的調(diào)解、審判工作；南城法庭將審判人員分為快速處理組和疑難案件處理組，提高案件處置效率。二是創(chuàng)設(shè)社區(qū)法官助理制度。根據(jù)基層社會(huì)治理特點(diǎn)，創(chuàng)設(shè)社區(qū)法官及社區(qū)法官助理制度，引入社區(qū)干部進(jìn)入人民法庭培訓(xùn)并授予社區(qū)法官助理身份，再派回社區(qū)開展糾紛調(diào)處、法治宣傳以及協(xié)助社區(qū)法官開展巡回審判、執(zhí)行送達(dá)等輔助工作，化解糾紛于基層一線。三是建立審判專家制度。由院內(nèi)外專業(yè)人士組成評(píng)審委員會(huì)，設(shè)置審判經(jīng)驗(yàn)、理論研究成果等多項(xiàng)考核，在資深法官中評(píng)選。審判專家可參與案件督導(dǎo)評(píng)查、疑難案件會(huì)診、列席審判委員會(huì)、擔(dān)任青年法官導(dǎo)師、參與法院重大調(diào)研和決策等，為人才發(fā)展開辟了第二條道路。四是加強(qiáng)巡回審判工作。包括建立交通事故巡回法庭，將審判力量派駐到交警部門事故處理大廳，第一時(shí)間為交通事故當(dāng)事人提供司法支持；建立勞動(dòng)爭(zhēng)議巡回法庭，將解決勞資糾紛與政府的信訪掛鉤，通過(guò)部門聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)“多贏”，將司法與政府、社會(huì)組織整合到糾紛化解體系當(dāng)中，有效降低司法成本、提高矛盾處置效率；加強(qiáng)走進(jìn)社區(qū)、高校等常態(tài)化巡回審判工作，提升基層民眾的法治意識(shí)。五是探索審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。制定《關(guān)于民商事、行政案件審批權(quán)限的規(guī)定》，明確規(guī)定除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由院長(zhǎng)或院長(zhǎng)授權(quán)的分管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)法律文書外，其他法律文書原則上由獨(dú)任法官、合議庭的審判長(zhǎng)簽發(fā)，還權(quán)于法官，保障獨(dú)任法官、合議庭的審判長(zhǎng)獨(dú)立行使審判權(quán)。同時(shí)，賦予庭長(zhǎng)審判管理與監(jiān)督權(quán)。六是發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)推動(dòng)地方法治。如東城法庭與行政庭合作，依托地處城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)運(yùn)行“法治東莞實(shí)踐基地”(法院與市委黨校共建)，對(duì)政府部門依法行政課題進(jìn)行研究，根據(jù)行政審判實(shí)踐向政府提出司法建議、組織旁聽行政訴訟、定期召開依法行政研討會(huì)等，為地方依法治理貢獻(xiàn)智慧。

(五)財(cái)政基建市鎮(zhèn)兩級(jí)統(tǒng)籌，強(qiáng)化保障

截至目前，在東莞一院現(xiàn)有11個(gè)人民法庭中，有7個(gè)法庭擁有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，建筑面積及基礎(chǔ)設(shè)施均已達(dá)標(biāo)，其余4個(gè)法庭仍與其他部門合用辦公樓。在物資裝備方面，根據(jù)案件量差異配備法庭辦案車輛，其中法庭自行出資購(gòu)買車輛約21輛，同時(shí)每個(gè)法庭均配備相應(yīng)的安檢門及安檢設(shè)備，保障庭審安全。在信息化建設(shè)方面，目前東莞一院有數(shù)字法庭37個(gè)，覆蓋率為80%，建有12個(gè)視頻會(huì)議系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了大院和各人民法庭以及中院、省院、最高院的四級(jí)聯(lián)網(wǎng)。2013年底完成各人民法庭電子簽章系統(tǒng)部署，各法庭可以自行打印裁判文書并蓋章。東莞的人民法庭除市財(cái)政按照人均5.2萬(wàn)元/年的標(biāo)準(zhǔn)給予的公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助外，2007年9月市政府專門發(fā)文，明確規(guī)定法庭所轄鎮(zhèn)(街)財(cái)政每年向人民法庭給予人均不低于4.5萬(wàn)元的一般項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，用于法庭的日常辦公、辦案開銷及資產(chǎn)購(gòu)買，充分保障了法庭審判執(zhí)行工作的正常開展。

三、人民法庭工作實(shí)踐的問(wèn)題及其困境

作為改革的基礎(chǔ)，基層人民法庭是人民法院的基礎(chǔ)單元，稱為基層法院中的基層法院，它根植基層且身處矛盾糾紛化解的第一線，是基層治理不可或缺的重要部分。客觀上講，當(dāng)前東莞的人民法庭建設(shè)無(wú)論是硬件建設(shè)還是軟實(shí)力均處于全省乃至全國(guó)的前列，也涌現(xiàn)出全國(guó)十佳法庭東城人民法庭等先進(jìn)典型，然而與司法改革的總要求相比，東莞的人民法庭工作仍存在一些問(wèn)題亟待梳理解決:

(一)法官職業(yè)期待與實(shí)踐角色存在差距

法官的職責(zé)是當(dāng)法律運(yùn)用到個(gè)案場(chǎng)合時(shí)，根據(jù)他對(duì)法律的誠(chéng)摯的理解來(lái)適用法律。法官正是通過(guò)對(duì)具體爭(zhēng)議或糾紛的法律處理，實(shí)現(xiàn)人們所追求的公平和正義，使得法律所確認(rèn)、預(yù)期的社會(huì)秩序得以維護(hù)?，F(xiàn)實(shí)中，人民法庭的法官不僅要適用法律審理案件，而且在審理案件中還要扮演多重角色，承擔(dān)與審理相關(guān)的事務(wù)性工作，甚至還要承擔(dān)其他與案件審理無(wú)關(guān)的工作等，不僅使本就不足的司法資源被極大浪費(fèi)，也造成法官職業(yè)尊榮感的缺失。一是職責(zé)定位與法官角色的落差。目前，人民法庭主要采取以“便民”為基本價(jià)值取向的司法方式，從人民群眾的司法訴求出發(fā)、司法為民已成為一種理念?！罢{(diào)解優(yōu)先”淡化了“司法正規(guī)化”，“法官專業(yè)化”似乎被“法官大眾化”取代，“能動(dòng)司法”要求“法官多做調(diào)解工作，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一”，這些職責(zé)定位都難以符合現(xiàn)代司法的固有邏輯，在此種意義下，人民法庭成為社會(huì)運(yùn)行體制中矛盾化解的主場(chǎng)所和工具，而非糾紛解決的權(quán)威。法官?zèng)]有得到應(yīng)有的尊重與重視，在國(guó)家法治發(fā)展中的主體地位沒(méi)有得到彰顯。二是事務(wù)性工作或邊緣性工作繁雜。由于沒(méi)有建立起法院人員分類管理制度，法官身份的吸引力與員額管理的缺失致使法院內(nèi)部的輔助人員、行政人員向法官身份聚集，使法官人數(shù)日漸龐大，審判輔助人員相對(duì)不足，大量審判輔助工作需要法官親自處理。人民法庭則如同基層法院中的基層法院，在審判工作之余還有大量其他繁雜的工作。如庭長(zhǎng)作為法庭負(fù)責(zé)人要參加各種審判或行政性會(huì)議，不定期參與當(dāng)?shù)攸h委政府糾紛的協(xié)調(diào)，完成上級(jí)法院和鎮(zhèn)街黨委政府組織的各類活動(dòng)，接待立案和咨詢的群眾，指導(dǎo)法庭立案、訴訟與執(zhí)行，統(tǒng)籌法庭信息宣傳及調(diào)研工作，等等。副庭長(zhǎng)要協(xié)助庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)部分行政管理與協(xié)調(diào)工作，普通法官在審判執(zhí)行之外也要積極參與鎮(zhèn)街維穩(wěn)、指導(dǎo)人民調(diào)解、社區(qū)法官助理、信息宣傳等工作。三是遠(yuǎn)離基層法院的風(fēng)險(xiǎn)。目前，東莞一院法警配備普遍不足，法庭安保多依靠物業(yè)保安負(fù)責(zé)，由于人員不足，且缺乏相應(yīng)的安保培訓(xùn)，致使安保設(shè)施使用效率低下，安保隱患頗多。如2013年9月23日11時(shí)許，東莞一院石碣法庭突然闖入一名攜帶兇器的不明身份男子，保安上前阻攔，要求其登記身份時(shí)，該名男子情緒開始出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，從短褲口袋掏出扳手和水果刀，在法庭外攜匕首等兇器持續(xù)毀壞法庭公共設(shè)施，直到特警趕到后才終于將其制服，一名特警還被其用刀具劃傷。事后經(jīng)檢查，法庭內(nèi)外12扇門窗、安檢設(shè)備、兩幅公示欄均遭到嚴(yán)重?fù)p壞。此次事件雖未造成法官人身傷害，但凸顯了法庭安全保衛(wèi)的薄弱，影響甚至破壞了人民法庭法官在基層群眾中的威信和地位。同時(shí)，由于法庭多在鎮(zhèn)上，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，致使年輕干警業(yè)余生活多有不便，無(wú)法享受城市的生活便利。

(二)審判工作繁重與職業(yè)保障偏低的沖突

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，疑難復(fù)雜和新型案件不斷增多，群眾對(duì)司法解決糾紛的期待越來(lái)越高，審判執(zhí)行工作的壓力和困難不斷增加。截至目前，東莞一院現(xiàn)有在編干警287人，法官200人，其中院領(lǐng)導(dǎo)9人，從事政工、辦公、監(jiān)察、信訪等非審判崗位的有12人，研究室、審管辦等審判綜合部門9人，庭室一線法官約170人，連續(xù)五年收案4萬(wàn)宗以上，2010年達(dá)到5萬(wàn)宗以上，約占全市兩級(jí)法院40%，案多人少矛盾突出，法官節(jié)假日加班辦案成為常態(tài)。與之相對(duì)應(yīng)，基層法官尤其是人民法庭的職業(yè)保障卻是極不適應(yīng)。其具體表現(xiàn)為:一是政治待遇低。東莞“市轄鎮(zhèn)”的管理體制，使得人民法庭行政職級(jí)較低且職位少。相對(duì)于鎮(zhèn)街黨政部門而言，法庭法官的職務(wù)提升空間和機(jī)會(huì)太少。二是經(jīng)濟(jì)收入低。目前，法官工資待遇由地方財(cái)政按公務(wù)員套改，與其他黨政部門收入相比仍有差距。法官準(zhǔn)入門檻高、素質(zhì)要求強(qiáng)、執(zhí)業(yè)要求嚴(yán)，與經(jīng)濟(jì)待遇差的落差使得投入和產(chǎn)出不成正比，造成法官心理失衡，職業(yè)吸引力不高。三是辦案風(fēng)險(xiǎn)大。人民法庭法官處于審判執(zhí)行工作最基層，直接面對(duì)當(dāng)事人需要承受更多的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。案多人少的矛盾在基層法院特別是人民法庭尤為突出，法官人才流失嚴(yán)重，辭職、轉(zhuǎn)調(diào)人數(shù)增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2013年，東莞一院新招錄公務(wù)員干警90人，調(diào)入公務(wù)員16人，流失公務(wù)員干警24名，新進(jìn)人員與流失人員的比例為4.42∶1。人民法庭的審判力量穩(wěn)定問(wèn)題必然面臨較為嚴(yán)峻的形勢(shì)。

(三)司法管理行政化與審判執(zhí)行專業(yè)化的不適應(yīng)

當(dāng)前，法院及法官管理主要按照行政化架構(gòu)來(lái)設(shè)置，內(nèi)部管理也是參照行政管理模式進(jìn)行，這種違背司法規(guī)律的管理模式一直為司法實(shí)務(wù)與理論界所詬病。就人民法庭而言，其內(nèi)部管理仍實(shí)行庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由庭長(zhǎng)對(duì)審判執(zhí)行工作、內(nèi)部行政管理及黨務(wù)等工作“一肩挑”，作為資深法官的庭室領(lǐng)導(dǎo)被行政事務(wù)纏身，無(wú)暇專注審判；案件請(qǐng)示與審批制度雖然逐步弱化，但在發(fā)改率等考核指標(biāo)驅(qū)動(dòng)下仍在一定范圍內(nèi)存在；法官經(jīng)濟(jì)待遇的提升與行政級(jí)別掛鉤，須通過(guò)職級(jí)晉升來(lái)實(shí)現(xiàn)，與一般公務(wù)員無(wú)異，下級(jí)服從上級(jí)的行政化管理模式與“除了法律，法官?zèng)]有別的上司”的司法要求相沖突，不僅導(dǎo)致司法的個(gè)性長(zhǎng)期沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重與保障，也限制了人民法庭法官的成長(zhǎng)空間。同時(shí)，人民法庭法官的工作質(zhì)效管理仍然以下達(dá)績(jī)效考核指標(biāo)的方式來(lái)進(jìn)行，結(jié)案率、上訴率、發(fā)改率、調(diào)撤率等績(jī)效指標(biāo)時(shí)刻困擾著法官，這種類似企業(yè)化的考核方法無(wú)形中加劇了人民法庭案多人少的壓力，致使法官為了所謂率數(shù)疲于奔命，淪為“辦案機(jī)器”，與人民法院隊(duì)伍建設(shè)的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求明顯不符。

(四)法庭布局設(shè)置與訴訟規(guī)模匹配失衡

隨著東莞經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，以鄉(xiāng)村社會(huì)為主體的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的變化。基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致不同地區(qū)人民法庭在功能上分化，人民法庭的設(shè)置和布局不均衡性逐步呈現(xiàn)，法庭設(shè)置與糾紛解決訴求之間的匹配問(wèn)題突出，以案配人、便利訴訟、功能調(diào)整等角度需要全面優(yōu)化提升。如東莞一院東城法庭、南城法庭年收案達(dá)到5000件以上，無(wú)論人員規(guī)模還是案件數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般人民法庭的承受范圍，亟待根據(jù)需要作出優(yōu)化調(diào)整。另外，在人民法庭發(fā)展定位上同質(zhì)化現(xiàn)象普遍存在，如在東莞一院轄區(qū)11個(gè)人民法庭中，除松山湖法庭明確定位為金融法庭外，其他法院的發(fā)展定位沒(méi)有區(qū)別化，個(gè)性特色較弱，與東莞區(qū)域司法訴求的契合度不強(qiáng)。

(五)物質(zhì)保障地方化與司法角色的沖突

東莞人民法庭人員的工資福利經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政負(fù)擔(dān)，法庭所轄鎮(zhèn)(街)財(cái)政每年向人民法庭給予人均不低于4.5萬(wàn)元的一般項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，保障了法庭審判執(zhí)行工作的正常開展。然而“食君之祿，忠君之事”的傳統(tǒng)思維也導(dǎo)致人民法庭的工作要主動(dòng)服務(wù)鎮(zhèn)街黨委政府中心工作，致使法庭對(duì)于鎮(zhèn)街日常工作參與度較多，尤其在一些群體性案件的處置中，常常作為群體性事件工作組成員的法庭法官有時(shí)不得不沖在第一線，負(fù)責(zé)釋法解惑與糾紛調(diào)處。這在增加了人民法庭在基層鎮(zhèn)街黨委政府的話語(yǔ)權(quán)的同時(shí)，也引來(lái)了社會(huì)民眾及學(xué)界對(duì)法庭工作中立性的質(zhì)疑。同時(shí)，部分人民法庭尚無(wú)獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，與鎮(zhèn)街綜治維穩(wěn)中心或者其他單位合用場(chǎng)所，導(dǎo)致民眾甚至部分行政官員對(duì)人民法庭及法官角色的認(rèn)識(shí)與鎮(zhèn)街行政部門混同，也弱化了人民法庭的司法地位。

四、人民法庭改革的方向與進(jìn)路

如何實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一宗案件中感受到公平正義的改革目標(biāo)，需要尋找實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體路徑。習(xí)近平總書記在2014年1月7日的中央政法工作會(huì)議上指出:一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個(gè)國(guó)家的國(guó)情決定的，評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的司法制度，關(guān)鍵看是否符合國(guó)情，能否解決本國(guó)實(shí)際問(wèn)題。具體到人民法庭改革亦是如此，法庭改革需要立足我國(guó)國(guó)情與區(qū)域?qū)嶋H，遵循司法運(yùn)行規(guī)律，堅(jiān)持去行政化與地方化的總體要求，以提升審判執(zhí)行質(zhì)量與效率為根本出發(fā)點(diǎn)，不斷滿足基層群眾的司法訴求。

(一)優(yōu)化人民法庭布局與規(guī)模，實(shí)行差異化發(fā)展

人民法庭建設(shè)要按照就地解決糾紛與工作重心下移的思路，堅(jiān)持科學(xué)、務(wù)實(shí)、效能原則，綜合轄區(qū)案件數(shù)量、地域特點(diǎn)、人口基數(shù)、交通條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從有效滿足民眾司法需求和當(dāng)?shù)貙徟袑?shí)際出發(fā)，戒除貪大求多脫離實(shí)際的觀念，實(shí)現(xiàn)司法資源科學(xué)合理配置，合理調(diào)整人民法庭的區(qū)域布局與定位。就東莞而言，建議為:

1.發(fā)展專業(yè)化人民法庭。人民法庭設(shè)立之初，方便偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾訴訟是法庭設(shè)立的重要考量因素。隨著時(shí)代發(fā)展，特別是交通運(yùn)輸狀況的持續(xù)改善，在城區(qū)中的人民法庭方便訴訟的作用正在弱化，取而代之的是群眾對(duì)于訴訟專業(yè)化的要求，以及法學(xué)學(xué)科類型化、專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)下專業(yè)法庭建設(shè)的需求。建議在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展實(shí)際及規(guī)劃，對(duì)轄區(qū)人民法庭進(jìn)行功能再定位:一是將處于主城區(qū)范圍內(nèi)的人民法庭，參考類似松山湖金融法庭的創(chuàng)建思路，將其打造為審理特定類型民事案件為主的專業(yè)化法庭；二是對(duì)處于較為偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)街的人民法庭仍堅(jiān)持其傳統(tǒng)發(fā)展定位，以“兩便”原則界定其案件受理范圍與類型。

2.根據(jù)實(shí)際增設(shè)人民法庭。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，目前東莞一院部分人民法庭案件總量過(guò)大，如東城法庭、南城法庭年受案均超過(guò)5000件，“一庭獨(dú)大”造成審判執(zhí)行工作以及法庭管理難度不斷加大，制約了司法為民水平的提升。建議科學(xué)界定人民法庭的發(fā)展規(guī)模，堅(jiān)持“兩便”原則，對(duì)于案件較多的人民法庭進(jìn)行合理拆分，根據(jù)司法實(shí)際依法申報(bào)并增設(shè)人民法庭。

(二)明確職能定位，兼顧專業(yè)化與基層訴求

人民法庭的職能定位是法庭改革的關(guān)鍵因素，決定著法庭中心工作的具體內(nèi)容與發(fā)展方向。經(jīng)過(guò)調(diào)研，課題組認(rèn)為人民法庭的職能定位應(yīng)有別于法院內(nèi)設(shè)庭局，包括如下內(nèi)容:

1.審判執(zhí)行核心工作。作為基層法院的派出機(jī)構(gòu)，人民法庭工作首先應(yīng)立足審判執(zhí)行核心職能，通過(guò)具體案件的裁判與執(zhí)行，促進(jìn)社會(huì)公平正義。根據(jù)人民法庭的差異化發(fā)展需要，在專業(yè)化人民法庭建設(shè)之外，部分離主城區(qū)較遠(yuǎn)的人民法庭仍應(yīng)秉承傳統(tǒng)發(fā)展定位，以快速化解糾紛為第一要?jiǎng)?wù)，將案件范圍主要側(cè)重于轄區(qū)內(nèi)相對(duì)簡(jiǎn)易的民商事案件糾紛與較為簡(jiǎn)單的刑事自訴案件，將疑難復(fù)雜案件上收至大院專業(yè)庭辦理，滿足民眾的效率訴求，充分發(fā)揮司法裁判的教育、評(píng)價(jià)、指引與示范功能，促進(jìn)基層社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值。

2.推進(jìn)基層社會(huì)治理?！巴菩蟹ㄖ巍笔侨嗣穹ㄍサ穆殬I(yè)追求。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》專門將推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)作為一個(gè)專題，指出，“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。人民法庭不能局限于就案辦案，而是要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過(guò)巡回審判、社區(qū)法官助理、司法建議等機(jī)制創(chuàng)新，加大對(duì)基層非訟事務(wù)的專業(yè)化法律指導(dǎo)，提升基層干部群眾的法治意識(shí)和法律水平，增強(qiáng)群眾依法辦事的能力，提高基層干部運(yùn)用法治思維管理社會(huì)事務(wù)、化解矛盾糾紛的水平，并將基層社會(huì)事務(wù)納入依法治理的軌道。同時(shí)，對(duì)于與人民法庭審判職能無(wú)關(guān)的土地征收、房屋拆遷、聯(lián)合執(zhí)法等行政事務(wù)，把好職能邊界關(guān)口，做到不缺位，不越位。

3.貼近基層司法。人民法庭要在法律允許的范圍內(nèi)，以更加主動(dòng)的姿態(tài)，貼近基層群眾需求，在立案、審判、執(zhí)行及其他環(huán)節(jié)，因人因案制宜，提供最實(shí)用的法律指導(dǎo)和導(dǎo)訴服務(wù)，方便群眾訴訟，以最低成本解決矛盾糾紛。要大膽適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?，使?fàn)幾h不大、事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單的案件快速審結(jié)，提高當(dāng)庭裁判率；積極指導(dǎo)當(dāng)事人舉證、質(zhì)證，必要時(shí)深入實(shí)地調(diào)查取證，努力還原案件事實(shí)，確保有理的當(dāng)事人打得贏官司，敗訴的當(dāng)事人輸?shù)妹髅靼装椎取?/p>

基于對(duì)上述問(wèn)題的認(rèn)知，人民法庭的職能定位應(yīng)在回歸訴訟事務(wù)與非訴訟事務(wù)兼重的職能基礎(chǔ)上，向前推進(jìn)司法服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人民法庭職能定位的深化。

(三)實(shí)行審判與行政的相對(duì)分離，讓庭長(zhǎng)回歸法官角色

本輪司法改革將破除審判權(quán)運(yùn)行的行政化作為改革的價(jià)值取向，但同時(shí)又恪守了必要的理性與冷靜。具體到法庭改革，可在法庭內(nèi)部去行政化方面先行先試，實(shí)行審判與行政的相對(duì)雙軌制，推進(jìn)法庭庭長(zhǎng)(包括副庭長(zhǎng))向司法角色的逐步回歸。

1.明確庭長(zhǎng)審判角色。(1)以辦案為中心工作。法庭庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)主要定位主審法官角色，編入具體合議庭并擔(dān)任審判長(zhǎng)參與辦案。(2)兼顧部分的行政管理。鑒于人民法庭相較法院內(nèi)設(shè)庭室的相對(duì)獨(dú)立性及發(fā)展實(shí)際，為確保行政工作始終服務(wù)于審判中心，庭長(zhǎng)要適度保留法庭發(fā)展及重大事務(wù)的管理權(quán)，但其他一般性行政事務(wù)改由庭長(zhǎng)助理完成，對(duì)于庭長(zhǎng)的審判工作量予以適度扣減。(3)做好審判統(tǒng)籌與審判監(jiān)督。法庭庭長(zhǎng)要統(tǒng)籌好審判事務(wù)，包括法官會(huì)議的召集與主持；協(xié)助將疑難案件向?qū)徫瘯?huì)提交討論；協(xié)調(diào)好團(tuán)隊(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部學(xué)習(xí)；擔(dān)任年輕法官導(dǎo)師，協(xié)助青年法官培養(yǎng)等。同時(shí)，對(duì)各合議庭所辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督，并落實(shí)在監(jiān)督中形成的文書入卷存檔等制度。

2.設(shè)置法官會(huì)議。為了確保法庭行政管理為司法審判提供高效保障和充分支持，在各人民法庭內(nèi)設(shè)置法官會(huì)議，成員由全體法官組成，決議重要審判事務(wù)與討論疑難案件。具體職責(zé)包括決定關(guān)于審判事務(wù)分配、考核事項(xiàng)、監(jiān)督建議及其他與法官權(quán)利義務(wù)有重要影響的事項(xiàng)等，以及對(duì)各合議庭提交的疑難案件的法律適用問(wèn)題進(jìn)行討論，提出意見供合議庭參考。

3.增設(shè)庭務(wù)辦公室。內(nèi)設(shè)庭長(zhǎng)助理一名與行政人員若干(根據(jù)需要確定)，參照行政機(jī)關(guān)公務(wù)員進(jìn)行管理，其中一般行政人員可由政府聘員擔(dān)任，實(shí)現(xiàn)行政管理的專職化，輔助做好人民法庭行政管理、黨務(wù)與后勤保障工作，將優(yōu)質(zhì)辦案資源集中于審判執(zhí)行一線。同時(shí)，探索人民法庭購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的工作機(jī)制，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買，減少行政管理成本。

(四)立足現(xiàn)行法官體系，推動(dòng)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革

中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在第三次全國(guó)人民法庭工作會(huì)議上指出，要根據(jù)人民法庭審理的案件大多是案情簡(jiǎn)單的一審民事、刑事自訴案件這一特點(diǎn)，首先在人民法庭探索建立主審法官辦案責(zé)任制，做到誰(shuí)審理、誰(shuí)裁判、誰(shuí)負(fù)責(zé)，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一。人民法庭受理的案件以適用簡(jiǎn)易案件程序、獨(dú)任審判為主，在人民法院推行主審判官責(zé)任制具有天然優(yōu)勢(shì)，改革成本最低、司法效果最明顯。作為人民法庭工作最具特色的地區(qū)，東莞在該領(lǐng)域改革具有先天優(yōu)勢(shì)。

1.以現(xiàn)行法官構(gòu)架對(duì)接改革。(1)依托當(dāng)前審判長(zhǎng)構(gòu)架，對(duì)接主審法官選任。根據(jù)司法改革要求，選任的主審法官要擔(dān)任合議庭的審判長(zhǎng)，統(tǒng)籌合議庭審判事務(wù)以及擔(dān)任獨(dú)任法官。一般而言，當(dāng)前人民法庭中擔(dān)任審判長(zhǎng)的法官多為庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和資深審判員，他們多從政治素質(zhì)好、辦案能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員中競(jìng)爭(zhēng)性選任，與主審法官的任職條件極為重疊，因此兩者具有對(duì)接可行性。考慮到辦案實(shí)際需要，可增加資深審判員擔(dān)任主審法官的數(shù)量，以承擔(dān)數(shù)量龐大的簡(jiǎn)易案件的辦案任務(wù)。(2)梳理審判員與助理審判員的關(guān)系，對(duì)接法官員額制。“助理審判員”，是審判員的“助理”，即助手，之前定位不屬于法官序列之內(nèi)。1983年《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》對(duì)此亦予以明確，其第三十七條第二款規(guī)定:“助理審判員協(xié)助審判員進(jìn)行工作。助理審判員，由本院院長(zhǎng)提出，經(jīng)審判委員會(huì)通過(guò)，可以臨時(shí)代行審判員職務(wù)。”實(shí)際運(yùn)行中，助理審判員成為可以完整地、獨(dú)立地行使審判權(quán)的審判職位稱謂，與“審判員”一樣，出現(xiàn)在裁判文書的署名欄中?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)法官法》迫于全國(guó)法院一直以來(lái)的人事現(xiàn)狀，于第二條規(guī)定:“法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員。”將助理審判員納入法官序列。因此，可將本輪司法改革的法官員額制與審判職位改革相結(jié)合，規(guī)定所有法官均通過(guò)人大任命產(chǎn)生，根據(jù)確定的員額比例將符合審判員任職職格且具備辦案能力的助理審判員統(tǒng)一任命為審判員，作為員額內(nèi)的法官，享有完全的審判權(quán)，保障法官平等同權(quán)，逐步取消任命助理審判員，保證法官任命權(quán)主體的統(tǒng)一性。

2.以主審法官為主，組建審判團(tuán)隊(duì)。區(qū)分案件類型探索審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制及辦案責(zé)任制。(1)組建獨(dú)任審判團(tuán)隊(duì)。對(duì)于簡(jiǎn)易案件的審判，采取“1 (主審法官)＋1(法官助理)＋1(書記員)”的團(tuán)隊(duì)模式，由主審法官獨(dú)任審判，自行簽發(fā)裁判文書，獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任。(2)組建合議庭審判團(tuán)隊(duì)。對(duì)于普通案件的審理，組建“1(主審法官)＋2(法官)＋3(法官助理)＋3(書記員)”的相對(duì)固定化審判團(tuán)隊(duì)，可搭檔人民陪審員臨時(shí)拆分為“1(主審法官)＋2(陪審員)＋1(法官助理)＋1(書記員)”或者“1(主審法官)＋2(1名法官和1名陪審員)＋2(法官助理)＋2(書記員)”，由主審法官擔(dān)任審判長(zhǎng)，合議庭內(nèi)各成員權(quán)利平等，共同對(duì)事實(shí)認(rèn)定與法律適用負(fù)責(zé)，裁判結(jié)果堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)，裁判文書由承辦法官、合議庭其他法官、審判長(zhǎng)依次簽署且對(duì)其合議意見負(fù)責(zé)，審判長(zhǎng)(主審法官)簽發(fā)。(3)配套疑難案件處理機(jī)制。對(duì)于特別疑難復(fù)雜案件，以及合議分歧較大的案件，主審法官可建議將其提交給法官會(huì)議討論，也可提請(qǐng)審委會(huì)討論，案件討論時(shí)，所有合議庭成員均需參會(huì)，上述會(huì)議討論意見僅作為裁判參考而非結(jié)果。

3.明確案件簽發(fā)的法律性質(zhì)。裁判文書的簽發(fā)應(yīng)定位為一種程序性的工作事項(xiàng)，不是案件的審批權(quán)與決定權(quán)，合議庭成員分別對(duì)其合議意見承擔(dān)責(zé)任，簽發(fā)人僅對(duì)裁判文書是否符合合議庭決議或者審委會(huì)決議負(fù)責(zé)，不能僅僅因?yàn)楹灠l(fā)文書而承擔(dān)額外的審判責(zé)任。同時(shí)，人民陪審員承擔(dān)違法違紀(jì)審判的責(zé)任。

4.實(shí)行以案配人，兼顧發(fā)展實(shí)際。“以案配人”中的“案”，不但是指案件數(shù)量，還指審理案件所需要的工作量。正確統(tǒng)計(jì)法官的核心審判工作量，要確保法官數(shù)量與案件數(shù)量相匹配，避免案多人少、忙閑不均，要確保審判輔助人員數(shù)量與法官數(shù)量相對(duì)應(yīng)，減少法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)，要確保優(yōu)秀法官集中在審判一線，壓縮“不辦案的法官”比例。推動(dòng)建立以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心的人員配置模式。在座談及調(diào)研的基礎(chǔ)上，考慮到我市人民法庭歷史結(jié)案數(shù)、收案預(yù)期、案件難易程度等因素折算后，各人民法庭法官的年度工作量以承辦200件案件為宜，以東莞一院人民法庭2012年、2013年的年均案件量29762件為標(biāo)準(zhǔn)，轄區(qū)法庭所需法官約為149人，可以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)配主審法官、普通法官以及審判輔助人員的數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)司法資源的有效利用。

(五)建立符合職業(yè)特點(diǎn)的等級(jí)晉升制度，讓優(yōu)秀法官扎根基層

司法裁判是根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)推測(cè)已發(fā)生的未知事實(shí)并選擇適用法律的過(guò)程，它對(duì)法官的教育背景、知識(shí)體系、法律素養(yǎng)、實(shí)踐履歷有著比普通公務(wù)員更高的要求。同時(shí)，司法裁判是依法確認(rèn)與分配當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的過(guò)程，也是社會(huì)公平正義的最后一道防線，它對(duì)法官的獨(dú)立性與職業(yè)品質(zhì)有著近似苛刻的要求，任何可能影響法官獨(dú)立裁判的因素都應(yīng)當(dāng)在制度上予以消解，尤其事關(guān)法官職業(yè)發(fā)展前景的重要事項(xiàng)。

具體到人民法庭，當(dāng)前法官晉升不僅面臨行政職數(shù)限制，也受到法官等級(jí)的壓制，致使基層法官存在行政級(jí)別不高，經(jīng)濟(jì)待遇低，法官等級(jí)不高，專業(yè)化程度低的情形，職業(yè)發(fā)展“天花板效應(yīng)”明顯。司法改革應(yīng)主動(dòng)打破法官等級(jí)“天花板”，取消基層法官最高只能評(píng)定到四級(jí)高級(jí)法官的限制，將法官的專業(yè)能力和工作業(yè)績(jī)作為評(píng)定等級(jí)的主要依據(jù)，讓人民法庭法官也能通過(guò)業(yè)績(jī)考核評(píng)定較高的法官等級(jí)，獲得相應(yīng)的職業(yè)待遇，讓法庭法官比同年齡階段、相同級(jí)別的政府機(jī)關(guān)的工作人員的待遇高，充分體現(xiàn)法官的地位及職業(yè)尊榮，使法官感到在基層人民法庭工作有盼頭、有奔頭，樂(lè)于扎根基層。

(六)探索審判質(zhì)效評(píng)估機(jī)制，推進(jìn)考評(píng)科學(xué)化

根據(jù)法庭工作特點(diǎn)，緊密結(jié)合人民法庭工作實(shí)際，進(jìn)一步改革人民法庭工作的考評(píng)機(jī)制，建議廢止沒(méi)有實(shí)際效果的考評(píng)指標(biāo)和措施，取消排名排序做法，探索建立以人為本、體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)的審判質(zhì)效評(píng)估機(jī)制，側(cè)重從審判質(zhì)量、審判效率、庭審能力、文書撰寫等多方面綜合考評(píng)，通過(guò)分析審判態(tài)勢(shì)和影響審判質(zhì)量、效率的多種因素，全面客觀評(píng)價(jià)人民法庭與法官的工作，為司法決策和完善審判管理提供科學(xué)依據(jù)。評(píng)估目的從根本上講是為了運(yùn)用，而非僅僅作出評(píng)價(jià)，評(píng)估結(jié)果應(yīng)成為改善人民法庭審判管理及法官自我檢討提升的重要途徑。

(七)肯定優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，納入改革予以推廣

要尊重基層法院、人民法庭的首創(chuàng)精神，對(duì)于被實(shí)踐證明有價(jià)值的司法探索或優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)要善于在改革中予以繼承并發(fā)展。近年來(lái)，在人民法庭法官培養(yǎng)及工作機(jī)制方面，東莞一院勇于探索并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。如為人才發(fā)展開辟第二條路徑的審判專家制度，目前東莞一院已被確立為廣東省法院試點(diǎn)，2013年省法院黨組曾向東莞市委發(fā)函商請(qǐng)支持改革；東莞一院首創(chuàng)的社區(qū)法官助理機(jī)制，創(chuàng)新了基層社會(huì)管理方式，受到了基層社區(qū)的歡迎和黨委政府的支持，2012年?yáng)|莞市委市政府聯(lián)合發(fā)文，要求“2013年全市村居100%設(shè)置社區(qū)法官助理”；立足本職工作開展的巡回審判工作，提升基層民眾的法治意識(shí)；基于基層法院案件呈現(xiàn)“二八定律”開展的快速處理中心制建設(shè)，提升了基層司法效率。此外，還包括審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革、法治東莞實(shí)踐基地建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)探索等。

(八)落實(shí)增量改革，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障與基礎(chǔ)建設(shè)

司法權(quán)作為判斷權(quán)，其判斷結(jié)果的公正性取決于主體的獨(dú)立性。如果判斷主體的物質(zhì)裝備、經(jīng)費(fèi)保障、職級(jí)晉升、住房醫(yī)療等沒(méi)有獨(dú)立性及充分保障，甚至受制于被裁判的對(duì)象，其裁判結(jié)果的公正性無(wú)疑會(huì)打折扣?？陀^上講，東莞法庭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)費(fèi)保障水平在全省法院中應(yīng)處于較高水平，很大程度上取決于鎮(zhèn)街黨委政府的財(cái)政支持，在探索法庭改革的經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)籌方面，如何落實(shí)增量改革與推動(dòng)去地方化，并以此為契機(jī)解決困擾法庭發(fā)展的“短板”問(wèn)題是問(wèn)題關(guān)鍵。

1.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。人民法庭是法院的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，審判法庭是行使審判職權(quán)的法定場(chǎng)所，是開展審判工作的基本工作條件。然而，目前東莞一院轄區(qū)的人民法庭中，尚有南城、寮步、茶山、麻涌四個(gè)法庭無(wú)獨(dú)立辦公場(chǎng)所，無(wú)法體現(xiàn)法庭獨(dú)立性的要求、安全設(shè)施建設(shè)要求和人民法庭的房屋建筑功能用房的要求，也導(dǎo)致法庭安全保障工作無(wú)法正常開展或者形同虛設(shè)，存在較大隱患。這需要積極協(xié)調(diào)解決，在確保功能用房設(shè)備齊全的基礎(chǔ)上，要科學(xué)確定法庭的建設(shè)規(guī)模，杜絕貪大浪費(fèi)現(xiàn)象。同時(shí)，盡可能在政策上對(duì)法庭基礎(chǔ)建設(shè)與物質(zhì)保障予以傾斜，特別是在辦公車輛、信息化建設(shè)等方面，切實(shí)提高物質(zhì)保障力度。

2.提高經(jīng)費(fèi)保障力度。(1)在人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)籌后，要確保增量改革落實(shí)到位，對(duì)人民法庭的實(shí)際經(jīng)費(fèi)保障不降低。(2)配合人員分類管理改革，與法官負(fù)責(zé)制改革相配套，提升法官及審判輔助人員的經(jīng)濟(jì)待遇，保障審判隊(duì)伍的穩(wěn)定性與吸引力，減少改革阻力，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)駐并扎根法庭。

3.把握好“去地方化”的漸進(jìn)性。人民法庭根植于基層，與地方聯(lián)系緊密。如法庭日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)多數(shù)由所在地政府支持，法庭辦公用物業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬地方政府，法庭開展社區(qū)法官助理等制度探索過(guò)程中需要由地方政府提供人力支持等。實(shí)踐中人民法庭改革面臨“緊則矮化，松則失基”的困境:與黨政機(jī)關(guān)聯(lián)系過(guò)于緊密容易喪失獨(dú)立性，“矮化”成為地方政府的一個(gè)部門；與黨政機(jī)關(guān)聯(lián)系松散，又難以獲得政府支持，工作無(wú)法開展。因此，在法庭改革過(guò)程中“去行政化和去地方化”具有一定特殊性，不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)始終把握適度原則與漸進(jìn)性。

(初審:巢志雄)

[1] 作者陳斯，法學(xué)博士，東莞市第一人民法院院長(zhǎng)。