跨區域公共治理中的地方政府行為模式：一個理論框架

馬 麗

（中共中央黨校 黨的建設教研部，北京100091）

跨區域公共治理是公共管理研究和實踐過程中面臨的一個具有挑戰性的課題，地方政府的行為模式及所扮演的角色對治理成效有重要影響。本文試圖構建一個闡釋我國地方政府參與跨區域公共治理的理論分析框架，并透過該框架闡釋地方政府參與跨區域公共治理的動力機制和行為模式。

一、地方政府是跨區域公共治理的重要主體

20世紀90年代以來，伴隨著全球化進程的推進，以信息技術為核心的高新技術獲得了快速發展，各國和各地區之間的信息流動速度加快、信息傳播方式發生極大變化，國家與國家、地區與地區之間的交流顯著增加，全球范圍內的經濟發展和社會發展更趨一體化。在此背景下，大量全球性事務和跨區域公共事務得以出現，這類公共事務并非單一國家或地區面臨的問題，而是世界各國、各地區面臨的共同問題，如果未能妥善處理這些問題，將會損害世界各國、各地區的利益。由此可見：對此類公共事務的治理超越了一般公共治理的行政邊界；傳統的行政區治理模式受到挑戰。

地方政府是我國公共治理的重要主體之一，中央和地方的大部分公共事務需要依托地方政府才能得以處理。跨區域公共治理興起之后，地方政府仍將擔負重要責任。地方政府參與跨區域公共治理之時，至少需要具備以下兩項功能：第一，地方政府在跨區域公共治理框架下處理好本地區行政邊界內的相關事務；第二，地方政府與跨區域公共治理體系中的其它地方政府展開協商，聯合解決需要兩地或多地共同解決的問題。換言之，地方政府參與跨區域公共治理，能夠使本地區受益，還能夠提供超過該政府行政邊界的公共物品，使其它地區受益、使多地之間實現互惠。

值得注意的是：地方政府參與跨區域公共治理之時所具備的兩項功能也帶來了困境。首先，地方政府提供的公共物品具有跨區域的溢出效應，在這種外部性難以有效內部化的情況下，地方政府主動參與跨區域公共治理的積極性較低。其次，跨區域公共治理的實現需要地方政府之間的協商與合作，由此生成的協同治理模式顯著區別于傳統的行政模式，這將對地方政府的治理能力構成挑戰，如：有研究者對英國地方跨區域合作進行分析后認為，政治、操作和財政是影響地方政府跨區域公共治理的重要因素，其中存在的問題值得注意。［1］只有很好地解決地方政府參與跨區域公共治理的動力機制問題和治理能力問題之后，跨區域公共治理才有可能取得預期的成效。因此，在跨區域公共治理過程中，地方政府扮演的角色及其行為模式具有重要影響。

二、地方政府參與跨區域公共治理的動力要素

（一）中央政府激勵和約束的影響

跨區域公共事務涉及的范圍比較廣泛，超出了某一地方政府的行政界線，因此，受權限、認知和能力的限制，地方政府難以就此類公共事務單獨提出政策方案并獨立實施。這一情況下，中央政府（或地方政府的其它上級政府）針對這一問題的政策導向就顯得非常關鍵。為了促使地方政府把握中央政府的政策導向，參與到跨區域公共治理之中，中央政府通常會對地方政府采用激勵或約束手段。

激勵手段會存在一些問題，成因主要是：所有組織中都或多或少存在個人目標和組織目標的不一致。20世紀以來，西方經濟學界對激勵理論展開了大量研究，其對激勵理論的關注是由企業的經營權和所有權這兩者分離引起的。企業經營權和所有權的分離引致職業經理人的出現，職業經理人負責企業的日常運營和管理，但不享有企業所有權，因此，職業經理人群體的利益不同于企業所有者的利益，他們會在企業的日常運營中追求自身利益。這一發現為激勵理論中委托—代理理論框架的出現奠定了基礎。在委托—代理框架下，信息不對稱和風險承擔是激勵問題的核心，委托人無法掌握代理人的全部信息，因而難以對代理人進行有效的激勵和約束。當代理人注意到存在這種信息不對稱之時，他們很容易產生機會主義行為。如何激勵和約束代理人使其利益和委托人的利益相一致，在此基礎上實現組織目標和個人目標的統一，從而促進組織目標的實現，成為西方經濟學關注的焦點之一。奧爾森在其選擇性激勵理論的研究成果里指出：激勵可以分為經濟激勵、社會聲望激勵、制裁等。［2］這里的制裁對應的是負激勵（即約束）。 對于地方政府而言，激勵和約束是其行為的兩個非常重要的外在要素，二者可以整體視為中央政府對地方政府的干預，對地方政府的行為選擇有重要影響，這種情況如圖1所示：

中央政府對地方政府的激勵主要有經濟激勵和政治激勵。經濟激勵指通過出臺政策、轉移支付等手段使得地方政府或地方政府官員在物質層面獲益；政治激勵主要是對地方政府官員而言，這些官員在政治激勵過程中獲得更高或更加穩固的政治地位（如：獲得職位晉升等）。約束是與激勵相對應的概念，即控制、管束。約束可以從規則約束、行政約束、市場約束、社會監督、權力制衡等五個方面進行考量。在我國的現行體制下，地方政府面臨的約束多來自于上級政府，因此，其重視對上一級政府負責。中央政府對地方政府的約束可以通過目標責任的分配來實現。目標責任的分配常伴以相關的懲處、問責措施，以保證目標責任在地方政府能夠得到有效落實。除此之外，中央政府也通過財政體系和政治晉升體系對地方政府進行約束。

圖1 作為中央政府對地方政府干預變量的激勵和約束

（二）地方政府利益的影響

作為獨立的行為主體，地方政府具有一定的利益取向。如果上下政府層級體系的信息結構對稱、組織系統完備，地方政府的行為目標應該是：在國家治理體系范疇內追求整個管轄地區利益的最大化。然而，現實情況是：地方政府不僅是代表地方公眾行使權力的公共行政機構，也是需要維持自身運轉的官僚組織，是由不同級別的地方官員及普通公務員組成的利益集合體；上下級政府之間常常難以實現信息傳導的充分性和完全性；地方政府的利益有豐富的內涵。因此，眾多研究者提出“地方法團主義”“政府即廠商”“企業式政府”“政權經營者”等一系列概念來概括地方政府行為。

“作為一個由具體人員組成的公共機構，其目標函數中又包含著大量的私人因素，從官員政績方面看，有管理方便、政局穩定、統治長久等，從經濟收益方面來看，有政府的租金及其官員的公共消費。”［3］地方政府利益包括：轄區公眾總體利益、地方政府作為一級行政主體所追求的機構利益、地方政府公務人員（特別是地方政府領導）所追求的個人利益，是形式主體和行為主體利益的綜合。

地方政府參與跨區域公共治理時，地方利益對其積極性有重要影響。值得注意的是：在財政約束和晉升激勵的限制下，政府利益和官員利益成為部分地方政府關注的重點。［4］

三、跨區域公共治理中地方政府行為模式的理論分析框架

（一）框架的提出

更高層政府采取行動成為促進地方政府參與跨區域公共治理的重要方式之一，在跨區域公共物品的提供上，中央政府或其它上級政府經常會采取激勵和約束的手段對地方政府進行推動，這種激勵—約束能夠有效地影響地方政府的行為。地方政府是有自身利益并追求這種利益的行為主體，是否能夠獲利對地方政府是否做某事、如何做某事具有重要影響。

因此，地方政府在參與跨區域公共治理時，會受兩方面因素影響：中央政府（或其它上級政府）的激勵—約束；采取行動是否能夠使自身獲利。基于以上認識，本文提出地方政府參與跨區域公共治理行為模式的理論分析框架，如表1所示：

表1 地方政府參與跨區域公共治理的行為機制模型

已有的研究提出過類似的行為機制模型。如：美國學者馬特蘭德（Matland R E）認為地方政府的政策執行模式取決于政策的明確性和沖突性，并歸納了地方政府的象征性執行、試驗性執行、政治性執行以及行政性執行等四種政策執行模式。［5］160殷華方等考慮了政府間的關系，對馬特蘭德模型進行了擴展，并增加一種考量：“在中央—地方政府關系選擇之中是由中央政府主導還是由地方政府主導”，將地方政府行為劃分為行政性服從、政治性服從、象征性服從、強制性試驗等幾種模式。［6］25

上述馬特蘭德和殷華方等的研究已十分深入且處于這一領域的前沿，為地方政府行為研究（特別是地方政府政策執行研究）提供了良好基礎。但是，這些模型運用于地方政府參與跨區域公共治理之時尚有可以改進之處。首先，已有研究均側重于對政策執行的分析，但是，在地方政府提供公共物品的過程中，可以發現很多政策試驗和創新，如：始于20世紀50年代、恢復于70年代末的聯產承包責任制改革，這類情況應該納入地方政府的行為模式中。其次，從我國的實踐來看，在地方政府參與跨區域公共治理的過程中，中央政府的激勵—約束和地方政府利益應該作為兩個最重要、最簡明的影響因素納入到分析框架之中。

（二）跨區域公共治理中地方政府行為模式

自發性執行（initiative implementation）是指中央政府（或其它上級政府）就某項事務出臺明確政策的情況下，地方政府執行該政策的意愿強烈并在這一基礎上積極執行該政策的行為。在跨區域公共治理中，自發性執行模式一般出現于中央政府對地方政府存在激勵—約束、地方政府能夠獲取利益的情況下。有望獲利使地方政府具有行動的動機，這一情況下，無論中央政府的激勵—約束的強度如何，地方政府一般會展開自發性執行。此外，中央政府的激勵—約束強度能夠對地方政府自發性程度的高低產生影響。 自發性試驗（initiative experiment）是指中央政府（或其它上級政府）未就某項事務出臺明確政策的情況下，地方政府對該事務進行積極的政策試驗的行為。地方試驗是中國政策制定中的一個重要途徑［7］，在跨區域公共治理中，自發性試驗模式一般出現于中央政府對地方政府沒有激勵—約束、地方政府能夠獲取利益的情況下。在這些公共治理領域之中，中央政府沒有對地方政府進行明確的政策安排，但是由于獲利可能性的存在，地方政府在這些政策領域具有行動的動機，一些能力較強的地方政府會采用自發性試驗的方式進行創新性探索。自發性試驗具有自下而上的特征，某些“政治動員類型”發起的政策試驗也可以歸入此類。

政治性執行（political implementation）是指中央政府（或其它上級政府）就某項事務出臺明確政策的情況下，地方政府對該政策高度重視并有力地貫徹執行以確保完成政策目標的行為。政治性執行的概念由馬特蘭德在其不明確—沖突模型中提出，他認為，政治性執行的核心原則是：政策執行的結果由權力來決定。政治性執行中的行動者有非常清晰的目標，在一些案例中，一部分行動者或行動者聯盟擁有很強的權力將其意志加于其他參與者身上，基于此，殷華方等人將政治性執行的概念改進為政治性服從。［6］25在另一些案例中，行動者通過討價還價的方式以期實現不同參與者之間的共識。在跨區域公共治理中，政治性執行模式一般出現于中央政府的激勵—約束很強、地方政府無法獲取利益的情況下。政治性執行是一種靠中央政府權威推進政策實施的方式，因此，中央政府權威對于政治性執行而言非常重要，“黨中央、國務院沒有權威，局勢就控制不住，黨和國家的政策就維護不了，經濟生活中深層次的矛盾和問題就解決不了。中央有權威，才能做大事”。［8］在一些政策領域之中，為了使地方政府的行為能夠完全符合中央政府的要求，中央政府會提高激勵和約束的強度，其中，激勵措施主要是對服從或較好地完成任務的地方政府進行獎勵，約束政策主要是對不服從或未能較好地完成任務的地方政府進行懲罰。在這兩種方式中，約束更為重要——約束是避免地方政府違背中央政府意愿的底線。當中央政府激勵—約束機制的效能不強時，地方政府可能更多考慮追求自身的利益，當中央政府激勵—約束機制的效能非常強時，地方政府背離該政策的成本會增大，其嚴格遵守中央政府安排的可能性也就隨之增大。在資源稀缺的情況下，地方政府會進行“理性”抉擇，對中央政府的政策進行輕重權衡，并優先實施具有強激勵—約束的政策。［9］目標責任制和行政問責制促進了我國政治性執行模式的產生，在目標責任制下，中央政府將一定時期的發展政策和計劃分解成具體的年度目標下達給地方政府，在分解任務時，中央政府通常會和地方政府簽訂目標責任書，在目標責任書中將地方需要完成的指標清晰地呈現出來。除此之外，中央政府還會設置一個基于分值和權重的體系對地方政府的目標完成情況進行考核，考核結果直接與獎懲掛鉤。通過目標責任的考核，行政性任務變成政治任務，從而能夠更有力地保障行政性任務的完成。問責制則使政府官員在所設置的指標上力保完成任務，失職將不利于職位晉升。問責制這種具有政治淘汰賽性質的機制促使地方政府官員全力執行目標任務。

行政性執行（administrative implementation）是指中央政府（或其它上級政府）就某項事務出臺明確政策的情況下，地方政府對該政策進行行政性和事務性執行但未體現出明顯積極性的行為。威爾遜認為，行政是與政治不同的一種政府活動，行政強調的是政府的執行和操作，屬于事務性范疇，與政治領域有著顯著的區別。［10］行政與政治的兩分，有助于政府在政治和行政的領域中選擇不同的行為目標和行為方式，選擇正確的行為策略，即：在政治領域采取政治的方式，在行政領域采取行政的方式。［11］在行政性執行的情況下，政策目標的制定得到不同主體的支持，實現該項政策目標的路徑和方式也非常清晰。因此，只要資源充足，該政策就能夠依照預期地執行，中央政府也能夠為執行政策的地方政府提供相關的資源。在行政性執行的情況下，政策執行類似于機器的運行，中央政府有著足夠的能力和資源對機器的運行進行控制，機器的運行比較程序化，因此能夠產生可預期的政策效果。［5］160-163在跨區域公共治理中，行政性執行模式一般出現在中央政府的激勵—約束較弱、地方政府無法獲取利益的情況下。在面臨眾多自上而下的任務時，地方政府官員會對各種任務進行識別，并高度重視、盡力完成剛性任務，對重要性級別較低的任務則顯得不那么重視。當中央政府的激勵—約束較弱時，地方政府在判定此項政策重要性的基礎上，如果發現難以使自身獲益，那么，其在該政策領域之中的展開積極行動的可能性會較低。一般而言，地方政府不會公然違反中央政府的政策，因此，其通常會在這些政策領域采用行政性執行的方式完成中央政府交代的事務性工作，卻不太可能在這些政策領域顯示出采用其它方式時所具有的積極性。

無行動是指地方政府對某項事務不采取行動。從概念上來看，無行動既可能是中央政府（或其它上級政府）未就某項事務出臺明確政策，地方政府因而不采取行動，也可能是中央政府（或其它上級政府）已經就某事務出臺明確政策，但地方政府不予響應。地方政府公然對抗中央政府政策的情況極少，因此，本文對地方政府無行動的界定是：中央政府（或其它上級政府）未就某項事務出臺明確政策的情況下，地方政府未針對該項事務采取措施、也未針對該項事務進行地方政府一級的政策創新的行為。在跨區域公共治理中，如果中央政府對地方政府沒有激勵—約束、地方政府也無法獲取利益，地方政府就不太可能擁有行動動機，因此，其通常不會采取行動。

四、結 語

在上述地方政府參與跨區域公共治理的分析框架中，中央政府的激勵—約束和地方政府利益是影響地方政府行為模式的兩個關鍵因素。從理論上來看，中央政府激勵—約束的強弱及地方政府能否獲益，對地方政府的行為模式選擇有重要影響，不同的行為模式將帶來不同的治理成效。

該理論框架的實踐啟示是：要處理跨區域的公共事務，需要中央政府和地方政府的配合、協調和合理分工，中央政府應該在宏觀上建立地方政府參與跨區域公共治理的激勵機制和保障機制，推動地方政府強有力地執行中央關于跨區域公共事務的政策；另一方面，如何將跨區域公共治理的區間溢出效應內部化，使地方政府在治理過程中能夠獲益，是解決地方政府參與跨區域公共治理動力機制問題這一過程中的核心問題。從地方政府的行政性執行或政治性執行到自發性試驗，實現的將是跨區域公共治理的質的飛躍。

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