湖南省旅游業發展法制保障研究

袁婷婷

摘 要：2013年《旅游法》的頒布實施，可謂中國旅游發展的里程碑。隨著社會經濟的不斷發展，旅游日益成為人們生活必不可少的休閑活動，《旅游法》的出臺順應了中國經濟發展轉型的大勢，對促進旅游產業全面轉型升級具有重大意義。值此背景，湖南省以《旅游法》實施辦法立法為契機，旅游法制化進程正式拉開序幕，本文總結了湖南省旅游法制實施過程中的幾大問題，從立法、執法兩大層面為湖南旅游業發展的法制保障提出了建議。

關鍵詞：旅游業；法制保障；實施辦法

一、研究背景

近年來，隨著全球社會經濟的飛速發展，旅游業已成為全球經濟中發展勢頭最強勁和規模最大的產業之一。旅游業，作為中國經濟發展的戰略性支柱產業之一，當前正處于快速成長期。在此背景下，湖南省作為旅游資源大省，緊跟步伐，旅游產業發展迅速，行業規模不斷擴大，目前已成為拉動湖南省經濟增長的支柱性產業之一。

2013年，湖南省旅行社營業總收入、旅行社實繳稅金、旅行社組團和地接指標排名均進入全國前8位；星級飯店總數全國排名第7、利潤總額全國排名第5、客房出租率連續在全國排名第1。進入全國旅行社年度百強企業湖南省最多時達到7家。2014年截至10月底，湖南省賓館床位數達到1071183個，出租率達79.92%，國內旅游人次為29641.5萬，同比增長18.47%，國內旅游收入為2181.52億元，同比增長21.14%，創總收入達2216.38億元，同比增長20.30%。

二、湖南省旅游法制現狀及問題

然而，與旅游業繁榮發展的表象相比，湖南省旅游業的市場環境尚有待改善。2013年10月，醞釀了三十多年的《旅游法》終于出臺，作為國內規范旅游行業的第一部專門法律，《旅游法》直擊當前的旅游市場“潛規則”，著力凈化市場經營環境，為旅游業的健康發展，提供法制保障。值此背景，湖南省積極開展《旅游法》實施辦法的立法工作，本人隨調研組走訪湖南省14個地級市，從中發現以下幾大問題：

1.“相關部門”主體多，涉旅案件處理缺乏統一性

由于旅游業的關聯性、綜合性的特點，旅游參與主體的活動范圍廣，除吃、住、行、游、購、娛等六大旅游要素部門外，旅游產業的外延還在不斷向其他行業領域拓展，如畜牧業、地產業、節事會展、體育事業等。因而，除旅游局等旅游行政主管機構外，與旅游事業密切相關的政府管理部門，還包括工商、公安、稅務、海關、外事、財政、物價、城建、宗教等多個部門。但從現實的行政管理工作來看，旅游景點、景區分屬于建設局、園林等部門管理，餐飲、娛樂、購物等分屬衛生、公安、工商、稅務等部門管理，旅游交通安全又系交通、運管、交警等部門的職能，而作為旅游行政主管部門的旅游局，其管理對象僅限于旅行社、酒店兩大部門，卻要承擔全部的保障旅游者合法權益的問責。涉旅案件的相關部門主體多，帶來的是各部門管理職能有限，工作協調性差，執法力量單薄。尤其在部門利益導向之下，多部門的聯合執法難，無疑又給了“踢皮球”現象合理的推責理由。

2.“零負團費”死灰復燃，形式合法掩蓋非法經營

2013年《旅游法》實施伊始，五個“不得”以及嚴格的旅游勞動合同關系對旅游經營者的行為構成了有力調控，大多數旅行社攝于新法權威，紛紛調整產品利益鏈條，將價格回歸陽光狀態，“零負團”、低價團一時退出市場。然而，經過三個月的普法宣傳期，某些旅行社逐漸掌握《旅游法》的同時，也在條文邏輯的空隙間，開始玩起了文字游戲。根據國家旅游局出臺的關于《旅游法》第35條的解釋，自費項目和購物問題，旅行社和旅游者可以基于誠實信用、自愿平等、協商一致的原則簽訂書面合同。于是，許多旅行社將解釋誤讀為只要與旅游者簽訂了合同，安排購物店和自費項目就有了合法形式。而當前，不少旅行社在銷售旅游產品時，將進店購物和自費項目列于合同附件，在旅途中通過“協商”與旅游者簽訂。于是，導游成為了其中的焦點角色，“零負團費”和低價團穿上了“合同”外衣，重新粉墨登場，“協商”之下的偽公正挑戰著意思自治的良法初衷。

3.新型互聯網旅游業態興起，網絡監管存漏洞

隨著互聯網產業的迅猛發展，旅游業迎來了觸網轉型升級的關鍵期。然而，由于發展尚為成熟，關于旅游電商的投訴不斷增加，機票、酒店問題尤為凸顯，如虛假宣傳、退票費高、訂單被更改或取消等，說走就走的旅行，一下子變成了“人在囧途”。此外，互聯網大佬之間，“千億紅包”、“0元旅游”的促銷大戰也常常使得旅游市場變得更加“水深火熱”，低價團大行市面，難以判定其低價合理與否，造成消費者認識不真實，不利于旅游者權益的真正保障。

與此同時，除攜程、去哪兒、阿里旅行等在線旅游商外，不少在野的旅游從業人員利用QQ群、陌陌、豆瓣小組等即時通訊、交友平臺，以自發組織的形式從事旅游招徠、接待等經營性活動，有的采取掛靠旅行社名義的做法，有的名為自發組織，實為為旅行社招徠游客，以所謂的協商下的集體行為守則，隨意變更行程路線，或增加購物、自費旅游項目，旅游者的權利在其中幾乎無法保障。這些都在一定程度上凸顯了法律保障和監管的漏洞。

三、如何構建旅游業法制保障

1.博弈立法，強化服務型政府義務職能

立法調整的是人與人之間的相互關系，立法機制調整的是各利益主體之間的博弈關系，政府作為立法過程中利益博弈的重要參與者，同時扮演著參與人和中立人的角色。政府在代表公共利益的同時，還作為一個理性人，做出最符合自身利益的決策。過往行政主導立法之下，以政策導向謀取部門利益的行政機關常常借著地方立法追求部門利益，立法過程淪為行政權力主導下的利益分配形式，而不是多種利益、多元主體的言說空間。[1]

而今，隨著社會主義法治進程的推進，立法主體多元、立法過程公開、立法程序正當應當成為立法工作的核心標準。立法者的重點應該是突出國家權力對公民權利的保障，從而實現管制型政府向服務型政府的轉變。《旅游法》作為一部綜合性法律，涉及主體多，內容細碎繁雜，需要各地方根據各自省情在實施辦法中加以細化規定。如針對旅行社擅自減少服務項目、改變旅游日程，旅游客運汽車隨意甩團、丟團，機票、酒店等訂單被隨意取消，景區商販尾隨兜售、強買強賣，致使景區秩序混亂等，除細化管理辦法之外，還要強化法治思維的宣傳和教育，疏通癥結所在，解決內在經濟矛盾沖突。同時還要關注內在的利益衡平機制，結合市場經濟規律，加強政企溝通，減少因過多的行政干預而阻礙市場創新。

2.理順體制，建立權責一致的綜合執法體系

旅游執法困境，很大程度上來源于各行政部門在權、責、利之間的博弈。在過去的旅游執法實踐中，各地方政府在旅游黃金周、重大節慶活動等旅游旺季期間，臨時從旅游、消防、衛生、安監、工商、物價等部門抽調人員組成聯合執法小組，對當地的旅游市場進行監督檢查，一定程度上有利于旅游案件的快速有效處理。[2]但由于旅游聯合執法臨時性、松散性等特點，其執法力度有限，甚至會出現內部職權利益沖突，不利于旅游執法工作的常態化開展。

隨著旅游事業的發展，如何形成一個權責一致、固定明確、聯合高效的綜合執法體制，加強旅游執法和工商、質監、商務物價等部門執法的聯動性顯得尤為重要。政府部門應該在其中發揮領導牽頭的作用，同時增加旅游局的職能職權，在旅游事業管理中發揮其應有的作用。如建立旅游質監與行政執法部門的聯動執法機制，成立由地方政府主要領導任組長的旅游綜合執法領導小組，構建地方政府旅游綜合執法領導小組、旅游綜合執法機構的二元執法體系等。與此同時，綜合執法還要從根本上解決執法權和協調配合性的問題，明確旅游綜合執法的職能定位，從機構設立、人員、經費等方面對旅游綜合執法給予法律保障。[2]

3.創新手段，建立旅游糾紛快速解決機制

在旅游活動中，法律關系受諸多因素影響，極易引發矛盾糾紛。隨著大眾旅游的深度發展，定制游、自駕游、散客游、戶外俱樂部等多樣化的旅游方式不斷涌現，伴隨而來的經濟活動也日益復雜多元。旅游糾紛主體復雜、標的額小、時間緊迫，常常帶來旅游糾紛處理上的技術難題。[3]例如旅游購物當中，由于旅游的異地性、暫時性特點，旅游者購買的旅游產品的質量常常和價格難以相稱，加上退貨維權成本高，旅游購物店商家無需擔心店面口碑問題，旅游購物市場基本處于自由狀態，不斷侵害著旅游者的合法權益。

近年來，旅游速裁法庭作為創新試點，在實踐中取得了很良好的效果。游客在吃、住、行、游、購、娛中，游客之間因侵權、債務等發生糾紛及其他涉及游客人身安全、財產關系而要求速裁的案件，均實現了當天立案、當天調處、當天兌現。與此同時，湖南省部分景區內部還將實現咨詢、起訴、立案、調處、執行“一站式”服務，為游客搭建及時、方便、快捷、有效的協調平臺，極大地方便了旅游者維權處理。此外，“互聯網+”的理念也可融入旅游糾紛處理途徑的開發，如建立網上投訴平臺和仲裁調解機制，利用移動通訊設備等采集現場證據，實現訴訟雙方遠程對話等。

參考文獻：

[1]許章潤.從政策博弈到立法博弈_關于當代中國立法民主化進程的省察[J]政治與法律，2008（3）.

[2]胡撫生.旅游綜合執法的發展及體制機制研究[J]旅游經濟，2012（6）.

[3]唐茂林.論人民調解解決旅游糾紛的優勢與制度創新[J]廣西民族大學學報，2013（6）.