論我國(guó)民事公益訴訟程序的構(gòu)建

王俊卿

2012年8月31日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的決定，修改后的民事訴訟法首次明確了公益訴訟的相關(guān)制度，為今后我國(guó)的公益訴訟之路開(kāi)啟了大門(mén)，這是我國(guó)立法上的一大進(jìn)步。但相對(duì)于民事公益訴訟制度完善的國(guó)家，我國(guó)在這一領(lǐng)域還需要較長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行探索總結(jié)。當(dāng)前我國(guó)法律中關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定過(guò)于原則和抽象，亟待進(jìn)一步的完善，以便在實(shí)踐中更具有可操作性。本文探討了民事公益訴訟在我國(guó)的發(fā)展過(guò)程，隨后研究和總結(jié)兩大法系代表性國(guó)家的民事公益訴訟制度并就我國(guó)民事公益訴訟程序方面的相關(guān)問(wèn)題提出初步的構(gòu)想。

我國(guó)社會(huì)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷變化，社會(huì)各個(gè)階層之間的利益格局、利益需求和利益關(guān)系也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。在這種背景下，因利益矛盾而引發(fā)的對(duì)公共利益的沖擊和影響也就不可避免的凸顯出來(lái)。當(dāng)利益受到侵害后，通過(guò)法律途徑以訴訟方式解決無(wú)疑是人們的首選。但長(zhǎng)期以來(lái)，以公共利益為對(duì)象的公益訴訟領(lǐng)域在我國(guó)長(zhǎng)期處于缺失的狀態(tài)，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中當(dāng)公共利益受到損害時(shí)往往無(wú)法納入法律程序的局面。這種情況背后所反映的我國(guó)公民不斷增長(zhǎng)的權(quán)利訴求與相對(duì)滯后的立法及司法實(shí)踐的矛盾越來(lái)越引起全社會(huì)的重視和思考。

2012年8月31日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的決定，修改后的民事訴訟法首次明確了公益訴訟的相關(guān)制度，這是我國(guó)立法上的一大進(jìn)步，為今后我國(guó)的公益訴訟之路開(kāi)啟了大門(mén)。但同時(shí)也需要意識(shí)到，新民事訴訟法中關(guān)于公益訴訟的條文規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)明。面對(duì)著當(dāng)前層出不窮的各種侵害公共利益的事件，我國(guó)亟待在現(xiàn)行民事訴訟程序的框架發(fā)展和完善一整套民事公益訴訟程序性規(guī)則，以便使民事公益訴訟真正成為保護(hù)公共利益的武器，進(jìn)而起到預(yù)防和遏制侵害公共利益事件的發(fā)生。

一、民事公益訴訟的概念分析以及我國(guó)公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀

1.民事公益訴訟的概念分析

如上文中所述，公共利益是公益訴訟的對(duì)象，也是公益訴訟制度設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)，因此民事公益訴訟的概念分析離不開(kāi)對(duì)公共利益的內(nèi)涵和界定的理解。

公共利益的概念在不同的法律文化中有著不同的表述，如英美法系中的“公共政策”，日本法中的“公共福利”，法國(guó)法中的“公共秩序”等。無(wú)論是以何種名稱(chēng)來(lái)表達(dá)這一概念，其所傳達(dá)的內(nèi)涵趨向于認(rèn)同在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面。相對(duì)于私人利益而言，公共利益的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①公共利益受益對(duì)象的廣泛性。享受公共利益，或者說(shuō)公共利益的受益對(duì)象是一定群體中不特定的大多數(shù)人。相對(duì)于主體明確的私人權(quán)益，公共利益的受益對(duì)象強(qiáng)調(diào)的是“公共”或“公眾”，“公共”或“公眾”雖然不能等同于全體社會(huì)成員，但是在數(shù)量上必然具有持續(xù)的多數(shù)性。特別需要指出的是，公共利益受益對(duì)象的范圍具有開(kāi)放性，在任何時(shí)間任何人無(wú)需附加某種條件即可以納入公共利益受益對(duì)象的范圍。②公共利益在評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)上存在不確定性。私人利益由于其受益對(duì)象相對(duì)明確，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)清晰。同時(shí)，該評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上是由利益主體自身主動(dòng)設(shè)定的，故具有強(qiáng)烈的主觀性色彩。基于他人的評(píng)價(jià)意見(jiàn)而產(chǎn)生的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在私人利益領(lǐng)域往往發(fā)揮著防御性和平衡性的作用，其功能也是消極的。但公共利益的受益對(duì)象是不特定的大多數(shù)人，個(gè)人出于自身因素的不同從而導(dǎo)致公共利益在評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)上也就呈現(xiàn)出了多樣性的特點(diǎn)。③公共利益在形成發(fā)展過(guò)程中對(duì)文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平、政策機(jī)制等外在因素更深的依賴(lài)性等。與公共利益的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題相類(lèi)似，公共利益在形成與發(fā)展地層面上也與私人利益有著明顯的不同。私人利益在形成發(fā)展過(guò)程中固然要依賴(lài)于諸如文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平、政策機(jī)制等外在因素，但其中個(gè)人的主觀能動(dòng)性也具有強(qiáng)大的功能空間。而公共利益的形成和發(fā)展在更大程度上有賴(lài)于社會(huì)客觀因素，需要結(jié)合不斷變化的社會(huì)外部環(huán)境綜合考量。

所謂公益訴訟，也就是在一定法律制度下，為維護(hù)公共利益而提起的訴訟。公益訴訟的概念起源于古代羅馬法。羅馬法規(guī)定：以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)為目的，僅由特定人才能提起的訴訟為私益訴訟；以保護(hù)社會(huì)公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起的訴訟為公益訴訟。古代羅馬法學(xué)家把法分為公法和私法，訴訟也被分為“公訴”和“私訴”。“公訴”是涉及國(guó)家和政府的訴訟，“私訴”是涉及個(gè)人利益關(guān)系的訴訟。故“以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的，叫私益訴訟，以保護(hù)公益為目的的，就叫做公益訴訟”。現(xiàn)代意義上的公益訴訟始于20世紀(jì)的西方社會(huì)，特別是二戰(zhàn)以后，科技的進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及利益關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，作為社會(huì)基本單位的個(gè)體深深地卷入了日益社會(huì)化的外部環(huán)境中。傳統(tǒng)法學(xué)理論中的純粹依賴(lài)私益訴訟來(lái)保護(hù)自身利益的訴訟制度越來(lái)越難以滿(mǎn)足社會(huì)的要求，社會(huì)出現(xiàn)了以維護(hù)公共利益為基本出發(fā)點(diǎn)進(jìn)而達(dá)到保護(hù)私益目的的公益訴訟制度。

公益訴訟（Public Interest Litigation），其廣義上的定義就是為了維護(hù)一般公眾利益的訴訟。本文所涉及的民事公益訴訟的概念就是在一定的法律制度下，特定的主體，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人為了維護(hù)公共利益而提起的民事訴訟。

2.民事公益訴訟在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

雖然現(xiàn)代意義上的公益訴訟發(fā)軔于二戰(zhàn)之后的歐美國(guó)家，但是公益訴訟在中國(guó)進(jìn)入公眾視野則是在上世紀(jì)80-90年代，特別是進(jìn)入新世紀(jì)之后，面對(duì)著形形色色層出不窮的侵害公共利益的事件，公益訴訟更是得到了廣泛的關(guān)注。在理論界，有關(guān)公益訴訟的研究成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一。不僅如此， 公益訴訟還一直是媒體追捧的寵兒，公眾對(duì)相關(guān)公益訴訟案件的興趣引發(fā)了媒體持久的報(bào)道熱情，而媒體強(qiáng)大傳播攻勢(shì)也使公眾對(duì)公益訴訟的關(guān)注進(jìn)一步升溫。

但表面的喧嘩與躁動(dòng)都無(wú)法改變一個(gè)事實(shí)， 長(zhǎng)期以來(lái)在司法實(shí)踐領(lǐng)域公益訴訟都是一種游走在法律邊緣的另類(lèi)。雖然公益訴訟早已走入人們的視野并為人們所熟知，但由于種種原因，我國(guó)法律對(duì)公益訴訟的規(guī)定長(zhǎng)期以來(lái)處于缺位的狀態(tài)。首先是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，政府部門(mén)在社會(huì)生活中處于主導(dǎo)地位，公民的私權(quán)意識(shí)和主體意識(shí)相對(duì)淡漠；第二，我國(guó)的法治進(jìn)程只是在20世紀(jì)90年代之后才開(kāi)始加快，至今在立法水平和法律體系的完善上依然處在探索和發(fā)展的階段，而相對(duì)于不斷變化的現(xiàn)實(shí)生活，立法滯后的情形也就在所難免；第三，無(wú)論在立法層面還是在司法實(shí)踐的層面，我國(guó)囿于傳統(tǒng)法學(xué)理論，在公益訴訟領(lǐng)域始終鮮有突破。無(wú)論是在憲法層面上對(duì)于公民訴權(quán)的保障，還是在程序法領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)事人適格理論的擴(kuò)張以及相關(guān)判決的既判力效力等問(wèn)題上我國(guó)都采取了過(guò)于慎重的態(tài)度，從而導(dǎo)致大量案件因各級(jí)法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴而達(dá)不到維護(hù)公共利益的目的，這是是長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)的公益訴訟面臨著很大的困境的原因之一。

但盡管面臨著諸多的困境，我國(guó)的民事公益訴訟還是經(jīng)過(guò)社會(huì)堅(jiān)韌而普通的努力，在點(diǎn)滴耕耘中不斷取得進(jìn)展最終促成了公益訴訟在立法上的最終明確。

與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看出在立法上取得了明確地位也只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完的一小步。只有經(jīng)過(guò)全社會(huì)的不斷努力，從制度層面上進(jìn)一步完善相關(guān)法律規(guī)定，才能從根本上緩解和解決我國(guó)社會(huì)公共利益所面臨的越來(lái)越嚴(yán)重的形勢(shì)。

二、國(guó)外民事公益訴訟制度研究

如上文所述，現(xiàn)代意義上的公益訴訟發(fā)源于西方社會(huì)并被西方各國(guó)不斷地加以完善。因此對(duì)歐美國(guó)家在民事公益訴訟領(lǐng)域的立法和實(shí)踐進(jìn)行深入細(xì)致的研究，從中汲取適合我國(guó)國(guó)情的經(jīng)驗(yàn)和理念對(duì)于我國(guó)民事公益訴訟制度的完善將是大有裨益的。

1.大陸法系國(guó)家民事公益訴訟的情況

（1）法國(guó)。法國(guó)關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定最早見(jiàn)于1804年《拿破侖法典》，該法典中規(guī)定：檢察官可以為了社會(huì)公益而就人的身份證明、結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)、禁治產(chǎn)等民事活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)， 以制止不法行為。1806 年法國(guó)《民事訴訟法典》也規(guī)定了檢察官有權(quán)參與關(guān)系到國(guó)家安全或與政府有關(guān)、與國(guó)家公用土地和房地產(chǎn)有關(guān)的案件。現(xiàn)行《法國(guó)新民事訴訟法典》第421條規(guī)定：“檢察院作為主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，或者作為從當(dāng)事人參加訴訟。于法律規(guī)定的情形，檢察院代表社會(huì)。”同法第423條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定情形外， 在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。”

除了檢查機(jī)關(guān)作為主體參與民事公益訴訟之外，法國(guó)法律也賦予特定團(tuán)體原告資格用于維護(hù)私權(quán)領(lǐng)域，特別是涉及環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面。如1973年的《羅艾依埃法》規(guī)定：“保護(hù)消費(fèi)者利益這一目的的團(tuán)體和被認(rèn)為具有這一性質(zhì)的團(tuán)體，對(duì)直接或間接損害消費(fèi)者整體利益的行為，可以向法院附帶提起私人訴訟。”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，雖然任何團(tuán)體均可以參與到環(huán)保活動(dòng)中來(lái)，但也只能是經(jīng)過(guò)授權(quán)的團(tuán)體方能享有提起相應(yīng)訴訟的主體資格。為了防止訴權(quán)的濫用以及司法資源的有效配置， 法國(guó)法律對(duì)能夠提起公益訴訟的團(tuán)體進(jìn)行嚴(yán)格篩選，只有那些運(yùn)作時(shí)間較長(zhǎng)、享有一定社會(huì)威望及號(hào)召力且具備實(shí)際行動(dòng)能力的團(tuán)體或者集團(tuán)才能享有此資格。

（2）德國(guó)。早期德國(guó)法在民事公益訴訟領(lǐng)域也規(guī)定了民事檢察制度。1877年《德國(guó)民事訴訟法》中對(duì)于婚姻無(wú)效案件、申請(qǐng)禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動(dòng)案件等規(guī)定檢察官可以提起或申請(qǐng)參加訴訟，有權(quán)獨(dú)立提出申請(qǐng)并具有上訴的權(quán)利。1976年的《德國(guó)民事訴訟法》沿用了上述規(guī)定。除此之外，團(tuán)體訴訟也是德國(guó)法在民事公益訴訟領(lǐng)域較為鮮明的特征。德國(guó)法中關(guān)于團(tuán)體訴訟的規(guī)定散見(jiàn)于相關(guān)經(jīng)濟(jì)立法。1908年德國(guó)《防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》賦予一些行業(yè)團(tuán)體在涉及公共利益的案件中作為原告提起訴訟并請(qǐng)求法院發(fā)布禁止令狀的權(quán)利。此后在1965年修訂的《防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》以及1977年《防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法草案》中將這一權(quán)利主體擴(kuò)展到消費(fèi)者團(tuán)體，確立了消費(fèi)者團(tuán)體在相關(guān)案件中的起訴權(quán)。

2.英美法系國(guó)家民事公益訴訟的情況

（1）英國(guó)。英國(guó)以檢察官訴訟為民事公益訴訟領(lǐng)域的常用的方式。傳統(tǒng)上總檢察長(zhǎng)被認(rèn)為是公共利益的保護(hù)人，可以代表國(guó)家提起訴訟。私人不能直接提起對(duì)損害公共性的不正當(dāng)行為的訴訟， 只能通過(guò)檢舉請(qǐng)求總檢察長(zhǎng)行使職權(quán)或經(jīng)過(guò)總檢察長(zhǎng)的同意以總檢察長(zhǎng)的名義提起，同時(shí)承擔(dān)因敗訴而產(chǎn)生的費(fèi)用。

近年來(lái)，英國(guó)對(duì)于傳統(tǒng)的檢察官訴訟方式有所突破，總檢察長(zhǎng)不再被認(rèn)為是在法庭上公眾的唯一代表。在某些社會(huì)影響性較大或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，英國(guó)法律授予相關(guān)團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)以公益訴權(quán)。地方政府能夠直接以自身的名義提起與保護(hù)或促進(jìn)本地區(qū)居民利益有關(guān)的訴訟。

（2）美國(guó)。美國(guó)是民事公益訴訟制度比較健全的國(guó)家。美國(guó)關(guān)于民事公益訴訟的法律規(guī)定具有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，涉及范圍廣泛。美國(guó)相關(guān)實(shí)體法中均有關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定，如1863年的《反欺騙政府法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》、1914年的《克萊頓法》以及《清潔水法》、《防止空氣污染條例》、《防止水污染條例》、《防止港口和河流污染條例》、《危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸條例》等環(huán)境立法，涵蓋了欺騙政府案件、反壟斷案件及環(huán)境污染案件諸多領(lǐng)域。第二，提起民事公益訴訟的主體眾多。美國(guó)法律賦予了政府機(jī)關(guān)及公民個(gè)人提起民事公益訴訟的權(quán)利，《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》第17條規(guī)定： 在法定情況下，保護(hù)別人利益的案件也可以用美利堅(jiān)合眾國(guó)的名義提起。如果美國(guó)制定法另有規(guī)定時(shí)， 為他人行使權(quán)力或?yàn)槠錂?quán)利的訴訟可以美國(guó)的名義提起。《美國(guó)法典》中授權(quán)檢察官在涉及國(guó)家利益的案件中參與訴訟，其中就包括違反《謝爾曼反托拉斯法》及《克萊頓法》而提起的訴訟。此外在《環(huán)境保護(hù)法》、《噪音控制條例》等相關(guān)環(huán)境立法賦予了檢察官提起相關(guān)民事公益訴訟的權(quán)利。此外，《克萊頓法》第15條規(guī)定：任何人、商號(hào)、聯(lián)合會(huì)對(duì)于違反《謝爾曼反托拉斯法》造成的威脅性損失及損害行為都有權(quán)向有管轄權(quán)的法院提起訴訟并獲得救濟(jì)。而在環(huán)境法領(lǐng)域，民眾訴訟的方式成為公益訴訟中重要的類(lèi)型。在這種訴訟機(jī)制下， 公民通常被視為“私人檢察官”，被賦予公益訴權(quán)，與政府的職能相對(duì)應(yīng)而存在。第三，相對(duì)完善的保障制度。例如在1986 年修訂的《反欺騙政府法》中規(guī)定各種身份的個(gè)人與團(tuán)體均有權(quán)提起公益代位訴訟， 告發(fā)人享有分配15%～30%的政府受償金的權(quán)利和獲得律師費(fèi)用及訴訟費(fèi)用的權(quán)利。被告敗訴后將處以3倍于實(shí)際損失的罰金并承擔(dān)律師費(fèi)用和訴訟費(fèi)用。

三、我國(guó)民事公益訴訟程序構(gòu)建的相關(guān)設(shè)想

民事公益訴訟作為民事訴訟的一個(gè)分支，其在訴訟程序上具有傳統(tǒng)民事訴訟的核心特征，因此我國(guó)在民事公益訴訟制度的構(gòu)建上不宜將其設(shè)置為完全獨(dú)立的訴訟程序，而是應(yīng)當(dāng)在遵循《民事訴訟法》的相關(guān)精神和立法原則的前提下兼顧其特殊性，將民事公益訴訟程序置于《民事訴訟法》的制度框架之下。

1.我國(guó)民事公益訴訟的受案范圍

我國(guó)民事公益訴訟制度尚在探索階段，因此對(duì)于民事公益訴訟的受案范圍不宜規(guī)定過(guò)寬。當(dāng)前我國(guó)可以列入民事公益訴訟受案范圍的案件主要有以下四類(lèi)：