淺析行政不作為

摘 要：隨著社會財富不斷增加，民眾法律意識逐漸增強，行政不作為問題愈發受到關注。本文旨在初步分析行政不作為基本問題的基礎上，加深民眾對行政不作為的認識。

關鍵詞：行政不作為；作為義務；法律擬制

隨著民眾法律意識的增強，“民告官”的行政訴訟愈發常見，而這些案件大都涉及到行政不作為的認定問題。

關于行政不作為的概念，理論界主要有四種學說，分別是“申請說”、“法定職責說”、“實質說”和“程序說”。四種學說雖然各有側重點，但比較后可發現四種學說都強調了一點，即行政不作為是行政主體應當履行卻未履行相應的法定作為義務。這種作為義務以法律明文規定為前提，是一種有實現可能的作為義務，是行政主體在行使行政權力的過程中有能力和條件履行的義務，但正是由于行政主體未能及時的履行該義務，造成了行政相對人的實質損害。

一、行政不作為的特征

行政不作為主要有以下三個特征：

1.違法性

違法性是行政不作為最本質的特征，行政不作為不是單純的權利放棄，而是對自身職責的忽視。行政不作為之所以能被起訴，就是因為行政不作為的違法性，因為行政主體在行使權力過程中，放棄了法律規定的其必須承擔的職責，致使行政相對人利益受損。這種放棄是行政機關對自身職權的褻瀆，是對自身法定職責的忽視，是一種嚴重的違法瀆職行為。

2.隱蔽性

由于行政不作為的外部表現形式是消極的不作為而非積極的作為，因此，行政不作為具有隱蔽性。就目前而言，雖然我國民眾法律意識不斷覺醒，但總體水平依然不高，特別是對行政不作為這種非積極作為的侵權形式仍難以發覺，而行政機關之間責權不明、互相推諉的狀態亦是造成此種局面的原因之一。通常情況下，只有明顯的行政不作為直接造成了行政相對人的實質損害時，行政不作為才會被發覺，更不用說行政不作為侵害公共利益的情況了。

3.法律擬制性

法律擬制是將事實上沒有行使職權的不作為狀態擬制為法律上的一種作為狀態。由于行政不作為的外部表現形式是消極的不作為，并沒有積極直接的表現形式，但行政不作為具有違法性，要使行政不作為承擔法律責任就必須對其進行法律上的擬制，把行政不作為擬制為與行政作為等同的作為形式。

二、行政不作為的構成要件

（一）主體要件

1.行政機關及其工作人員

行政不作為中最主要的主體就是行政機關及其工作人員。行政機關是指按照法律規定設立，依法履行國家行政職能的國家機關。行政機關工作人員是指依法選聘在國家行政機關工作，代表行政機關行使國家權力的公務人員。

2.法律、法規授權的組織及其工作人員

法律、法規授權的組織是指經法律、法規授權而以自身名義行使特定行政職權，并能獨立承擔法律后果的組織。法律、法規授權的組織工作人員是指經法律、法規授權行使特定行政職權的組織的工作人員，其在授權范圍內的行為等同于國家行政機關工作人員的行為，均屬行使國家行政權力的行為。

（二）主觀方面

行政不作為的主觀方面是指行政主體的主觀過錯，即故意或過失的主觀狀態。行政不作為的故意是指行政主體明知其應當履行某種義務而不履行此義務且希望或放任因自己的不作為導致的危害結果的發生。行政不作為的過失是指行政主體應當知道其所負的某種義務及不履行此義務可能導致危害結果發生卻因疏忽大意沒有履行該義務或因輕信不會發生危害結果而沒有履行該義務。行政不作為的故意或過失是構成行政不作為違法性的基礎，正是由于行政主體的主觀過錯，才使得行政不作為有可譴責性。

（三）有作為義務

作為義務是指行政機關在行使行政職權過程中，基于法律規定或特定事實產生的，要求行政機關依法作出某種行政行為的義務。行政不作為的構成必須以行政機關具有作為義務為前提。這種作為義務的來源可以是行政相對人的申請，也可以是法律、行政法規的規定，并且這一作為義務是具體的作為義務，而非抽象的作為義務。就目前我國行政訴訟受案范圍而言，也只受理具體行政行為。

（四）有作為條件而逾期未作為

行政主體承擔行政不作為責任的情況是行政主體有條件有能力及時履行自身承擔的作為義務，但由于行政主體的故意或過失而未能及時履行的情況。如果行政主體沒能履行作為義務的原因不是自身的過錯而是客觀原因造成履行不能，此時并不是行政主體的過錯導致行政不作為，而是沒有條件履行其所承擔的作為義務，因此不成立行政不作為。當行政主體依法應當履行作為義務且有作為條件而未作為或未在法定期限內作為時，視為逾期未作為。

（五）有損害事實

行政不作為的損害事實其實是指法定損害事實，即僅包括法律明確規定的因行政不作為造成的損害而非一切行政相對人的財產或非財產利益損害。此外，該損害事實是行政相對人已經確實遭受的客觀財產或非財產利益的減損或滅失，而非想象中或未來可能發生的損害。如果行政主體尚未造成現實的損害，則不存在承擔責任的問題，而行政主體承擔的責任也僅限定在因行政不作為造成的行政相對人的直接財產或非財產利益損害，不包括由此引起的間接損害。

（六）不作為行為與損害事實之間有因果關系

行政不作為行為與損害事實之間的因果關系是客觀存在的，行政主體的行政不作為行為是原因，損害事實是結果，兩者之間存在引起與被引起的因果關系。而此因果關系以行政主體的作為義務為基礎，是行政不作為行為與損害事實之間的邏輯關聯。當負有作為義務的行政主體不履行作為義務時，客觀上催化了危險狀態成為事實，損害事實因此產生，該行政不作為行為與損害事實也就產生了因果關系。

三、結論

隨著經濟的不斷發展，政府職能也在不斷擴大。目前，政府的行政管理行為已經深入到公民生活的各領域。行政不作為的問題務必引起相關部門重視，完善相關法律，健全相關制度，解決行政不作為的問題，保障人民合法權益。

參考文獻：

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[2]鄒益群.行政不作為國家賠償問題研究[D].蘭州大學，2014.

[3]王雪.行政不作為國家賠償問題研究[D].遼寧大學，2014.

作者簡介：

王心怡（1991～）女，山東鄒平人，南昌大學2014級（法學）法律碩士。