歐美銀行卡監(jiān)管法律制度對我國的啟示

戴超

銀行卡產業(yè)屬于典型的雙邊市場，涉及的參與主體眾多，所以，世界各國基本都對銀行卡產業(yè)實施了不同程度的監(jiān)管。本文主要通過簡要概述及比較以歐美為代表的銀行卡監(jiān)管經驗，對我國銀行卡產業(yè)法律制度體系建設提出建議。

一、國外銀行卡監(jiān)管概述及比較（以歐盟、美國為主）

1.監(jiān)管目標和監(jiān)管主體

各國的銀行卡產業(yè)監(jiān)管目標基本相同：一方面是促進產業(yè)健康發(fā)展，結合產業(yè)發(fā)展現實，制定符合產業(yè)發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管政策，避免產業(yè)各方出現無序競爭，為產業(yè)各方的業(yè)務、技術、風險管理提供可供參考的法律依據，防范不可持續(xù)發(fā)展的因素；另一方面是保護持卡人權益，政策制定時同時關注持卡人的權益要求，確保持卡人的權益得到保障。

2.監(jiān)管法律框架

國外銀行卡監(jiān)管的法律框架基本可以分為制定法和判例法。美國、英國、歐盟等國家或地區(qū)既有制定法，也有判例法，日本、韓國等國的銀行卡監(jiān)管法律基本是制定法。

一是制定法框架。美國有關銀行卡監(jiān)管的制定法約有十幾項，幾乎每項法律都進行了多次修改，如《消費信貸保護法》、《誠實借貸法》、《公平信貸報告法》、《平等信貸機會法》、《公平債務催收作業(yè)法》等。歐盟則有關包括《信貸機構從業(yè)指令》、《關于歐元零售支付系統(tǒng)的監(jiān)管標準》、《關于跨境轉賬的指令》、《關于歐元區(qū)境內支付和跨境支付相同定價的條例》、《關于付款人信息追蹤條例》等在內的專項銀行卡監(jiān)管法律，在建設SEPA的過程中。

二是司法判例。美國、英國、歐盟、澳大利亞都在司法審判過程中形成了相當規(guī)模的判例法，對產業(yè)各方的業(yè)務運作提供了有力量監(jiān)管。以美國為例，法院判決構成了美國法律的一部分。有力地彌補了制定法的不足，20世紀70年代，產業(yè)內發(fā)生的兩樁訴訟案對產業(yè)發(fā)展產生了深遠影響。一是1971年的Worthen訴NBI案，該案判決導致業(yè)界形成銀行卡聯(lián)盟的雙聯(lián)制，并主宰之后30年的市場發(fā)展；二是1979年NaBanco訴VISA案，原告意圖推翻統(tǒng)一的交換費率，但最終判決卻肯定并維持了VISA統(tǒng)一制定交換費的定價策略。

3.監(jiān)管內容

一是市場準入。銀行卡業(yè)務環(huán)節(jié)包括發(fā)卡、收單、轉接清算、第三方專業(yè)化服務等環(huán)節(jié)。美國法律對支付卡網絡運營主體基本沒有明確的準入要求，對非銀行類收單機構的市場準入也無明確規(guī)定，但對銀行業(yè)收單機構的監(jiān)管則較為嚴格，監(jiān)管部門都會參照一般的銀行業(yè)務進行監(jiān)管。

二是業(yè)務合規(guī)及審慎性監(jiān)管。歐洲央行以風險監(jiān)管為主線出臺了《支付卡網絡監(jiān)管標準》，要求各國央行從法律風險、財務風險、管理風險、操作風險和信譽風險等五個角度監(jiān)管卡組織的業(yè)務運營。

三是價格監(jiān)管。為了避免VISA和萬事達濫用跨境支付的壟斷地位，降低跨境支付成本，2001年，歐盟出臺了《關于歐元區(qū)境內支付和跨境支付統(tǒng)一定價的條例》，規(guī)定歐盟內部5萬歐元以內的跨境支付交易與各國境內支付交易的定價相同。歐盟還曾以反壟斷為由，對Visa、萬事達、法國CB組織就費用及規(guī)則展開調查或處罰。

二、我國現狀及存在問題

1.監(jiān)管法律體系尚不健全

我國銀行卡產業(yè)的法律體系尚不健全，目前的行業(yè)基本法是頒行于1999年的《銀行卡業(yè)務管理辦法》，其法律效力遠低于國家法律與法規(guī)，在執(zhí)行過程中，如與現行法律法規(guī)存在沖突，就將喪失法律效力，不被司法實務所承認。相關部門還發(fā)布了不少監(jiān)管性文件，如人民銀行的《支付結算辦法》、《銀行卡聯(lián)網聯(lián)合業(yè)務規(guī)范》、《中國銀聯(lián)入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》等。這些文件構成銀行卡法律體系的一部分，但層級不高，也存在一些不適合產業(yè)發(fā)展需求的地方。

2.監(jiān)管主體不明確

人民銀行主要負責對支付清算組織的監(jiān)管，包括行業(yè)準入、卡組織定價、風險監(jiān)控、業(yè)務技術模式、持卡人權益保護等，銀監(jiān)會主要負責對各商業(yè)銀行的發(fā)卡、收單業(yè)務實施監(jiān)管，包括業(yè)務準入、定價、風險監(jiān)控、持卡人權益保護等，而行業(yè)定價監(jiān)管職責則由人民銀行、銀監(jiān)會共同行使，但是對網上支付清算組織、第三方專業(yè)化服務提供商的監(jiān)管還處于監(jiān)管真空地帶。

3.產業(yè)監(jiān)管尚不完善

由于我國銀行卡產業(yè)的發(fā)展歷史不長，最初對于產業(yè)的監(jiān)管主要是對商業(yè)銀行借記卡業(yè)務的監(jiān)管。當前，銀行卡受理市場不斷發(fā)展、信用卡產品層出不窮，逐步形成了銀行卡產業(yè)發(fā)展鏈，現有的監(jiān)督管理制度亟待完善。

三、我國銀行卡法律制度體系設計建議

1.構建完備的監(jiān)管體制

建議通過立法進一步明確中國人民銀行對銀行卡產業(yè)的監(jiān)管主體地位及相應監(jiān)管職責，細化銀監(jiān)會對銀行卡的監(jiān)管職責，強化行業(yè)自律組織制定行業(yè)標準規(guī)范的作用，適時成立由電子支付服務方組成的電子支付協(xié)會，并在各監(jiān)管機構之間建立有效的信息共享機制和協(xié)調溝通機制。

2.建立持卡人權益保護機制

為了防范銀行在信用卡交易過程中侵害消費者知情權的行為，應當約束發(fā)卡銀行對消費信貸交易的交易條件進行公開，以保護消費者的知情權。建議借鑒美國《聯(lián)邦電子資金移動法》直接給發(fā)卡銀行以具體責任，反向保護消費者的立法模式，立法中明確發(fā)卡行從初始披露、定期披露、條件變更披露、適時披露等條款內容，避免消費者在不知情的情況下進行信用消費。

3.構建有效的催收策略

建議明確催收原則：效益性原則，對不同類型的客戶采用不同的催收策略，以提高催收工作效率和效果，達到以最小的催收成本獲取最大的催收效益的目的；合法性原則，催收業(yè)務應當遵守相應的法律、法規(guī)，不得損害持卡人的合法權益，銀行在催收過程中不但要注意保護持卡人的各項權益，還要在不影響持卡人正常生活工作的情況下進行催收。