歐美銀行卡監管法律制度對我國的啟示

戴超

銀行卡產業屬于典型的雙邊市場，涉及的參與主體眾多，所以，世界各國基本都對銀行卡產業實施了不同程度的監管。本文主要通過簡要概述及比較以歐美為代表的銀行卡監管經驗，對我國銀行卡產業法律制度體系建設提出建議。

一、國外銀行卡監管概述及比較（以歐盟、美國為主）

1.監管目標和監管主體

各國的銀行卡產業監管目標基本相同：一方面是促進產業健康發展，結合產業發展現實，制定符合產業發展規律的監管政策，避免產業各方出現無序競爭，為產業各方的業務、技術、風險管理提供可供參考的法律依據，防范不可持續發展的因素；另一方面是保護持卡人權益，政策制定時同時關注持卡人的權益要求，確保持卡人的權益得到保障。

2.監管法律框架

國外銀行卡監管的法律框架基本可以分為制定法和判例法。美國、英國、歐盟等國家或地區既有制定法，也有判例法，日本、韓國等國的銀行卡監管法律基本是制定法。

一是制定法框架。美國有關銀行卡監管的制定法約有十幾項，幾乎每項法律都進行了多次修改，如《消費信貸保護法》、《誠實借貸法》、《公平信貸報告法》、《平等信貸機會法》、《公平債務催收作業法》等。歐盟則有關包括《信貸機構從業指令》、《關于歐元零售支付系統的監管標準》、《關于跨境轉賬的指令》、《關于歐元區境內支付和跨境支付相同定價的條例》、《關于付款人信息追蹤條例》等在內的專項銀行卡監管法律，在建設SEPA的過程中。

二是司法判例。美國、英國、歐盟、澳大利亞都在司法審判過程中形成了相當規模的判例法，對產業各方的業務運作提供了有力量監管。以美國為例，法院判決構成了美國法律的一部分。有力地彌補了制定法的不足，20世紀70年代，產業內發生的兩樁訴訟案對產業發展產生了深遠影響。一是1971年的Worthen訴NBI案，該案判決導致業界形成銀行卡聯盟的雙聯制，并主宰之后30年的市場發展；二是1979年NaBanco訴VISA案，原告意圖推翻統一的交換費率，但最終判決卻肯定并維持了VISA統一制定交換費的定價策略。

3.監管內容

一是市場準入。銀行卡業務環節包括發卡、收單、轉接清算、第三方專業化服務等環節。美國法律對支付卡網絡運營主體基本沒有明確的準入要求，對非銀行類收單機構的市場準入也無明確規定，但對銀行業收單機構的監管則較為嚴格，監管部門都會參照一般的銀行業務進行監管。

二是業務合規及審慎性監管。歐洲央行以風險監管為主線出臺了《支付卡網絡監管標準》，要求各國央行從法律風險、財務風險、管理風險、操作風險和信譽風險等五個角度監管卡組織的業務運營。

三是價格監管。為了避免VISA和萬事達濫用跨境支付的壟斷地位，降低跨境支付成本，2001年，歐盟出臺了《關于歐元區境內支付和跨境支付統一定價的條例》，規定歐盟內部5萬歐元以內的跨境支付交易與各國境內支付交易的定價相同。歐盟還曾以反壟斷為由，對Visa、萬事達、法國CB組織就費用及規則展開調查或處罰。

二、我國現狀及存在問題

1.監管法律體系尚不健全

我國銀行卡產業的法律體系尚不健全，目前的行業基本法是頒行于1999年的《銀行卡業務管理辦法》，其法律效力遠低于國家法律與法規，在執行過程中，如與現行法律法規存在沖突，就將喪失法律效力，不被司法實務所承認。相關部門還發布了不少監管性文件，如人民銀行的《支付結算辦法》、《銀行卡聯網聯合業務規范》、《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》等。這些文件構成銀行卡法律體系的一部分，但層級不高，也存在一些不適合產業發展需求的地方。

2.監管主體不明確

人民銀行主要負責對支付清算組織的監管，包括行業準入、卡組織定價、風險監控、業務技術模式、持卡人權益保護等，銀監會主要負責對各商業銀行的發卡、收單業務實施監管，包括業務準入、定價、風險監控、持卡人權益保護等，而行業定價監管職責則由人民銀行、銀監會共同行使，但是對網上支付清算組織、第三方專業化服務提供商的監管還處于監管真空地帶。

3.產業監管尚不完善

由于我國銀行卡產業的發展歷史不長，最初對于產業的監管主要是對商業銀行借記卡業務的監管。當前，銀行卡受理市場不斷發展、信用卡產品層出不窮，逐步形成了銀行卡產業發展鏈，現有的監督管理制度亟待完善。

三、我國銀行卡法律制度體系設計建議

1.構建完備的監管體制

建議通過立法進一步明確中國人民銀行對銀行卡產業的監管主體地位及相應監管職責，細化銀監會對銀行卡的監管職責，強化行業自律組織制定行業標準規范的作用，適時成立由電子支付服務方組成的電子支付協會，并在各監管機構之間建立有效的信息共享機制和協調溝通機制。

2.建立持卡人權益保護機制

為了防范銀行在信用卡交易過程中侵害消費者知情權的行為，應當約束發卡銀行對消費信貸交易的交易條件進行公開，以保護消費者的知情權。建議借鑒美國《聯邦電子資金移動法》直接給發卡銀行以具體責任，反向保護消費者的立法模式，立法中明確發卡行從初始披露、定期披露、條件變更披露、適時披露等條款內容，避免消費者在不知情的情況下進行信用消費。

3.構建有效的催收策略

建議明確催收原則：效益性原則，對不同類型的客戶采用不同的催收策略，以提高催收工作效率和效果，達到以最小的催收成本獲取最大的催收效益的目的；合法性原則，催收業務應當遵守相應的法律、法規，不得損害持卡人的合法權益，銀行在催收過程中不但要注意保護持卡人的各項權益，還要在不影響持卡人正常生活工作的情況下進行催收。