對臨時救助的法律概念與法理基礎的初步闡釋

摘 要：臨時救助是國家的托底、急難救助，是給付行政的體現，利于緩解貧困、促進社會公平和維護社會安全。對臨時救助的概念和法學理論的分析，能夠明確臨時救助的基本概念，厘清臨時救助的法理基礎，有助于進一步清晰地理解臨時救助制度。

關鍵詞：臨時救助；行政給付；社會權；公平正義

臨時救助屬于社會救助范疇，是國家實施的托底的、急難的救助，是對固有社會救助不足的補充。臨時救助從理論上早已存在，但從法律上講，還是新確立的制度，需要有法制和法治的支持，才能實現對陷于基本生活困境的家庭和個人給予真正的突發性、臨時性和應急性的法律上的救助，讓貧困群體能受到公平的、有尊嚴的對待。我國于2014年2月頒布了《社會救助暫行辦法》，其中第九章專章對臨時救助作了一般性的規定，但只有五條規范，還不夠深入。隨后，國務院于2014年10月以國務院文件形式發布了《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》，該文件全面、深入地對臨時救助概念、救助對象、申請受理方式、審核審批程序、救助方式、救助工作機制作出明確規定，賦予其法律上的效力，讓臨時救助的基本面貌有了明確的框架，也有助于公民較清楚地理解法律層面的臨時救助制度。

一、臨時救助的法律概念

臨時救助是為解決社會成員臨時的生活困難而進行的社會救助.而目前最權威、最具法律效力的解釋來自于2014年10月國務院頒布的《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》對臨時救助的界定，該法律文件規定“臨時救助”是“國家對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助。”

根據上述對臨時救助的定義，可以解析出該概念所包含的法律內涵：

（1）臨時救助的主體是國家。臨時救助是社會救助的特殊形式，社會救助卻是社會保障的內容之一，而社會保障是“國家救濟國民生活之缺損”；“國家以社會救助、社會保險以及公共服務等各種不同方式，對于國民之遭遇危險事故，以致失能、失依，因而生活受損的人，提供各項生活需求，給以其健康保障、職業保障及收入保障，并從而促進民族健康、全民就業及民生均足”；“國家或社會依法建立的、具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統”。所以，無論是救濟生活缺損，還是提供生活需求，或是建立生活保障系統，臨時救助始終是社會保障體系的必要內容，是國家承擔的責任，尤其從《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》中的表述，如“國務院決定全面建立臨時救助制度”、“臨時救助制度實行地方各級人民政府負責制”、“國務院民政部門統籌全國臨時救助制度建設”就可以得到充分印證。

（2）臨時救助的受救助主體是公民。《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》把臨時救助對象明確界定為家庭和個人，且突破城鄉界限，不涉及身份和戶口的區別，平等地面向全體居民家庭和個人。全體居民家庭和個人在法律上的地位是自然人，放在國家范圍，則以公民的身份體現其平等的主體資格。

（3）臨時救助所解決的問題是居民家庭和個人陷入困境的基本生活。任何一個居民家庭和個人面臨的生活困境會有不同，或者是因為突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因使自己的基本生活面臨困境；或者是其他社會救助制度暫時無法覆蓋，讓自己的基本生活陷入困境；或是獲得社會救助之后基本生活仍有嚴重困難的生活困境。這些生活困境都是臨時救助所要解決的內容。

（4）臨時救助的救助方向是補充性、應急性和預防性救助。臨時救助不是一般的社會救助，而是特殊的社會救助，具有補充性、應急性和預防性的特點。臨時救助具有補充性，是在公民已獲得其他社會救助的基礎上，因其基本生活仍有嚴重困難，給予補充性的臨時救助。此種情境下，臨時救助不關注已獲得的其它社會救助，而在意于基本生活實時遇到了嚴重困難；臨時救助具有應急性，乃是針對因為遭遇各種意外、急難而使其基本生活突陷困境的公民，施與及時的援助，給予應急性的臨時救助。此時的臨時救助不看重以往的生活水平，看中的是救人于急難；臨時救助具有預防性，當面對陷入嚴重困境后極可能引發不可彌補的災難性后果的公民，可主動進行提前的預防性臨時救助。此種臨時救助不僅強調現實的救助，更強調對未來不可彌補的災難后果的預防，重在阻斷不可彌補后果發生的可能性。

（5）臨時救助的方式多樣化。臨時救助的救助方式不拘泥于某一種方式，可根據受救助公民陷入生活困境的實際情況進行評估，就評估結論作出臨時救助金發放、實物發放和轉介服務提供等多種救助方式。

（6）臨時救助的實質是行政給付。行政給付是指行政主體在公民處于失業、年老、疾病或者喪失勞動能力等情況或其它特殊情況下，依照有關法律、法規、規章或政策的規定，賦予其一定的物質或與物質有關的權益的具體行政行為。由此可知，行政給付針對的對象是處于某種特殊生活困難的個人；行政給付主要以依法申請為條件；行政給付的內容是賦予行政相對人一定的金錢、物質、服務等利益；行政給付是一種行政行為，而且是一種由行政主體單方賦予行政相對人利益的授益性行政行為。具體到臨時救助，其針對的對象是因某種特殊狀況而遭遇生活困境的公民；臨時救助也主要以依法申請為條件；臨時救助是給予遭受生活困難的個人兜底的金錢、物質幫助或提供服務等利益。所以，臨時救助份屬行政行為范疇，是國家基于義務賦予公民利益的行政行為。

二、臨時救助的法理基礎

1.臨時救助促進社會公平正義的實現

有了人類社會，就有了公平正義觀念。在人類歷史上，社會的公平正義曾經是那么的崇高和理想，既有孔子從有國有家者角度追求“均無貧，和無寡，安無傾”的公平，也有墨子主張人與人之間“兼相愛”的公平，還有《禮記？禮運>》中勾勒出人類社會“天下為公”的公平，更有亞里士多德強調“矯正”的公平等等。然而到了現代社會，社會的公平正義更應該是具體的，是每一個人的公平正義，是任何人的生存權、發展權必須得到尊重和保護的公平正義。為此，現代社會為應對“所有的人都有責任解除呼救人的危難，任何處于危難之中的人都有權向他人呼救。”的訴求與權利建立了健全的、覆蓋全社會的社會保障體系，保障人民的生存與發展，尤其面對貧困群眾，因疾病、年老等缺乏勞動能力的人和遭遇各種急難的人，國家必須公正地向其提供社會救助，為其生存、發展提供基本的物質生活條件，這是國家和政府應盡的責任和必須承擔的給付義務。

2.臨時救助是對社會權的保障

當今世界，現代國家不僅要積極維護社會秩序，保障社會安全，還要主動解決社會問題，大力發展社會救助事業，保障社會成員的社會權利。社會權是關于社會保障的權利，具體而言就是公民從社會獲得幫助的權利。而國家的責任就是確保公民能夠接受到應有的幫助，“使受助者能夠合乎人類尊嚴地生活”。所以，與人身權、財產權等權利不同，社會權的實現更多依賴于國家的積極保護行為。福斯多夫更提出生存照顧說。“生存照顧”促使國家在社會發展中主動對公民生命權施以尊重和關懷，也促進社會權獲得了實踐的路徑，即公民有依法從社會獲得其基本生活條件的權利，并且在基本生活條件不具備的情況下，公民有依法通過相關途徑向國家請求提供基本生活條件的權利。

3.臨時救助通過可訴性獲得保障

經過不斷的發展，社會權的內容被許多國家寫入憲法，由理論上的權利進而轉化為法律上的權利，也就具有可訴性。“權利之保有者就自己的勢力范圍，恒受法律之保障，設有不法侵害之者，得依法排除之或請求救濟。” A·J·M·米爾恩就表示“獲得幫助權”首先是一種要求權，袁立對社會權進行分析時，在給付請求權和共享權的闡述里就反映出這樣的可訴性“要求”，認為“給付請求權”立基于國家給付義務，可要求國家以積極作為的方式為公民提供某種利益，當國家并未提供給付義務時，公民可依給付請求權尋求救濟，直接向國家請求給付，求得“最低限度的生活標準”；共享權則基于國家應該向每一個人提供平等的服務的前提，如果國家的給付行為違反了平等原則，則可要求國家給予相同的給付。 “請求國家給付”正是臨時救助的應有之意，而在實踐中也應得到保障。中國共產黨第十八屆四中全會就指出“保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實。”嚴格來講，“請求國家給付”得以落實的路徑是可向有權的救助主體提出，當救助主體未予以救助或救助不力時，下一步可尋求司法解決。在法治狀態下，司法是權利的最終救濟。“司法公正對社會公正具有重要引領作用”，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”因此，不言而喻，當社會權受到影響甚至侵害時可訴求保護。臨時救助作為實現社會權的途徑之一，享有受救助權利的公民有權請求國家為給付義務，公民首先向救助主體請求給付“解決生活困境的托底、急難救助”，在救助主體不實施救助或是救助不力時，繼而可尋求司法的最終救濟，以真正實現臨時救助的目的。

參考文獻：

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[3]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》

[4]《中華人民共和國社會救助暫行辦法》

[5]《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》

作者簡介：

孫秀華，玉溪師范學院，講師，法學碩士，研究方向：法理學、憲法與行政法。