基層公務員的薪酬確定與加薪邏輯

喻 貞

一、引 言

基層公務員的薪酬水平*基層公務員界定為行政級別處于正科級及以下級別的在編公務員。本文中薪酬、工資與收入三者所指范疇一致，均指基層公務員的總體薪酬。是社會各界普遍關注的焦點問題之一，也是收入分配領域理論與實證研究的核心問題。然而，在收入分配的諸多研究成果中，鮮見有關薪酬調整邏輯的研究，以基層公務員群體為研究對象的著述亦不多，可見基層公務員薪酬調整制度的理論研究較為滯后。隨著我國公務員薪酬制度改革的不斷深入，基層公務員的薪酬水平已逐步提高，政府部門內部的收入差距也呈現出逐步縮小的趨勢。2015年1月，國務院對公務員薪酬制度進行了第三次*繼1992年以后，公務員工資制度分別于1993年與2006年經歷了兩次重大的改革。但這兩次改革并沒有真正建立公務員收入比較制度，也沒有通過薪酬調整使公務員收入契合中國經濟的發展水平。重大調整，此次改革調整了基層公務員的薪酬結構，建立了基層公務員職務與職級并行制度，旨在提高基層公務員的替代性報酬，強化薪酬激勵效率。對于此次公務員加薪，社會民眾在評價基層公務員收入水平高低的問題上存在涇渭分明的觀點，引致公務員薪酬調整幅度的諸多爭議，爭議的焦點是，基層公務員薪酬是否需要調整以及如何調整。問題的關鍵是明確基層公務員薪酬水平以及厘清薪酬調整的內在邏輯。確定基層公務員薪酬水平主要需明晰基層公務員的薪酬確定機制，公平合理的確定結果則要依靠薪酬調整的內生機制進行支持。有鑒于此，本文通過建立針對基層公務員的薪酬確定機制，探討基層公務員加薪的內生機制，構建了基層公務員加薪的邏輯框架，繼而進一步揭示了科學調整基層公務員薪酬水平的技術路徑。本文旨在運用經濟學領域分析問題的理論和方法，深入本質說明基層公務員薪酬水平的調整機理，為基層公務員的加薪提供一定的理論支持。

二、 基層公務員薪酬水平的確定機制

基層公務員薪酬水平確定機制的核心是確定薪酬水平的參照對象，該薪酬參照對象的選擇直接關系到對基層公務員薪酬水平的判斷，影響薪酬調整的內生機制作用的發揮。學界關于基層公務員薪酬水平存在不同評價和不同觀點的根本原因就是對基層公務員薪酬水平的參照對象存在差異。因此，確定基層公務員薪酬水平的參照對象尤為重要。

1.薪酬水平的縱向比較

進行基層公務員薪酬水平的縱向比較有利于在公務員群體內部實現基層公務員薪酬收入差距合理化。從公務員薪酬結構來看，包括基本工資和各項津貼補帖兩部分。據統計，公務員基本工資中職務工資、級別工資分別約占總薪酬的20%和25%，津貼、補貼分別約占總薪酬的45%和10%，顯而易見，基層公務員的級別工資占比偏低，津補貼占比過高。從公務員收入差距來看，高、低職級公務員的基本工資差距已從2006年的10.14倍下降到2015年的7.63倍，呈現逐步縮小趨勢。然而，在基層公務員群體內部的薪酬收入呈現諸多不合理狀態，一方面，收入差距超出了不同機構間部門職責、工作風險和專業化程度的差異。特別是工作內容復雜、條件艱苦、環境惡劣以及在基層工作工齡長、經驗豐富的基層公務員，其崗位價值體現不足。另一方面，基層公務員的津補貼水平與地方經濟的發展水平相聯系，由政府部門預算外收入決定，導致具有相同或類似生產要素貢獻率的基層公務員收入差距顯著，且呈現逐步擴大趨勢。

2.薪酬水平的橫向比較

進行基層公務員薪酬水平的橫向比較有利于在外部實現基層公務員薪酬水平的公平化。我國有關公務員薪酬比較的全面調查始于2009年，橫向類比對象是企業相當人員的平均工資。但此次調研結論并未得到普遍認可。從國際實踐和理論來看，公務員薪酬水平橫向類比對象是社會平均工資或國有企業職工平均工資。在實際情況中，其他部門人員的收入水平隨著我國經濟的高速發展已得到較大幅度的提高，而基層公務員的收入卻長期處于低位。據國家統計局統計，2003年至2012年，中國各級公務員年平均工資從1.55萬元上漲到4.62萬元，十年期間僅增長1.98倍，而我國在崗職工年均工資則從1.40萬元上漲到4.76萬元，增長2.39倍。同一時期全國人均國內生產總值從1.05萬元增加到3.95萬元，年均增長2.75倍。分析公務員薪酬增長的過程可知，公務員實際工資收入增長率明顯低于社會平均水平，且增幅并不是時刻與經濟增長率相契合*參見丁悅：《公務員加薪的經濟學分析》，《中南財經政法大學學報》2004年第6期。。基層崗位對公務員受教育程度等方面的要求都高于企業一般的生產或操作性崗位，因此，基層公務員的平均薪酬應高于社會平均工資水平*參見張廣科：《津補貼、薪酬差距與行政機關公務員薪酬公平》，《經濟管理》2012年第7期。。

3.基層公務員薪酬確定的參照對象

基層公務員薪酬水平的參照對象應結合橫、縱兩方面綜合考察。公務員的薪酬決定機制與私人部門個人收入的分配機制不同，但這并不意味著這兩大部門是彼此完全隔離的系統，也不表明公務員的薪酬與私人部門中由市場決定的收入毫無關系。公務員的薪酬比較可以在市場上直接或間接地找到具有相似人力資本特征和具備獲取相等收入能力的參照者*參見趙子忱：《國家公職人員的收入決定》，《經濟研究》2002年第8期。。

在橫向方面，根據人力資本特征，選擇相似人員的薪酬水平進行比較。在市場化收入決定機制下，勞動者的人力資本存量與收益成正比，具有相似勞動要素的勞動者的薪酬水平應大體相當。在縱向方面，國家越來越重視基層公務員在行政管理中的重要作用，而要通過基層公務員的配置達到政治經濟協調發展的目標，不僅要注意補貼性工資的杠桿作用，更要充分發揮薪酬的激勵作用。在新生人力資本的競爭上，起薪水平是新生人力資本就業選擇的重要影響因素之一，因此，基層公務員薪酬水平迫切需要進行市場化調整，這一調整在微觀層面上應兼顧崗位辛勞、工作要求、新生人力資本就業的起薪水平、基層崗位價值與基層崗位勝任力等因素；在宏觀層面上應參考我國地區經濟發展水平、居民消費指數、通貨膨脹率和財政狀況等因素。總之，基層公務員薪酬水平的參照對象應置于勞動力市場中，其薪酬水平由市場進行調節，具體為私人部門或國有企業的綜合管理類人員，包括一般員工、部門正、副負責人。

三、 基層公務員薪酬調整的內生機制

基于工資剛性理論，基層公務員的薪酬調整主要討論加薪問題。基層公務員薪酬調整的目的不是以加薪為核心，單純地漲工資，而是針對基層公務員薪酬水平過低的問題對癥下藥，以提高社會對基層公務員薪酬制度的認可度，促進基層公務員薪酬正常增長機制的形成，縮小基層公務員薪酬不合理的差距，平衡基層公務員和私人部門人員薪酬水平。所以，為基層公務員加薪還應結合其內生機制。

1.基層公務員加薪的內生決定機制

隨著中國經濟的發展和勞動者收入的增加，基層公務員的薪酬水平理應相應提高。基于工資理論對工資水平上升的解釋*參見閔正良：《工資理論研究》，蘭州：甘肅人民出版社，2003年，第119頁。，基層公務員的加薪也有其決定條件：

首先，基層公務員作為勞動要素在行使公共權力的過程中對政府績效的貢獻逐漸增大。基層公務員直接面對群眾，直接接受監督，在政府活動中擔負傳達、協調、保障、服務、引導、調節、具體執行等諸多重任，是國家權力的直接行使者和政府人格化的代表，群眾對其服務的滿意度直接關系到社會對國家行政管理的期望水平和支持程度。隨著服務型政府建設的不斷深入，其貢獻也逐漸增大。其次，基層公務員的人力資本價值得到提高。按照人力資本理論，人力資本價值與收入成正比例關系。公共部門公務員教育稟賦回報率對薪酬的影響高于私人部門員工*參見張力：《中國公務員工資收入決定機制轉換研究》，北京：首都經濟貿易大學出版社，2008年，第128-132頁。。所以，基層公務員的薪酬水平也應與其人力資本價值相稱。當前，進入公務員體系的學歷基本要求較過去有所提升，面對基層公務員人力資本價值普遍提高的現實，其薪酬也應相應增加。特別是基層崗位較低的薪酬水平不僅不利于吸引新生人力資本，也降低了公務員職業的競爭力和崗位價值的認可度。最后，我國經濟發展、社會進步、政治文明的積極作用。基層公務員的薪酬來源于國家財政的轉移支付，作為服務于群眾的人民公仆，其收入水平應與國家經濟社會發展情況相適應，遵循收入分配的基本法則和勞動力市場薪酬決定機制。在國家處于經濟發展停滯、通貨緊縮或遭遇困難的情況時應該停止薪酬增長，甚至減薪，在國家處于財政收入高、通貨膨脹等情況時理應加薪，讓基層公務員的薪酬水平依靠市場調節來實現，化解公務員人工成本償付滯后帶來的薪酬激勵低效。

2.基層公務員加薪的內生動力

基層公務員加薪的內生動力使基層公務員對薪酬增長具有強烈需求。由于基層公務員薪酬水平受國家的嚴格管控，引致基層公務員的加薪訴求強烈與制度供給嚴重滯后之間的矛盾。一方面，制度成本支出增加。2015年，基層公務員加薪與公務員養老保險并規同步實施，基層公務員薪酬增長的大部分成為養老保險制度改革個人繳費的制度成本，公務員需要繳納8%的個人賬戶和4%的職業年金。另一方面，基層公務員調薪路徑狹窄。自2006年以來，我國公務員的薪酬并沒有合理增長，薪酬水平脫離市場，薪酬調整長期處于被動局面，加之基層公務員內部的薪酬差距過大，直接導致基層公務員薪酬激勵的低效率。由此可知，運用基層公務員薪酬的市場確定機制，滿足基層公務員薪酬合理增長的需求，使基層公務員的薪酬激勵效率得以提升，就成為基層公務員加薪的邏輯前提與內在動力。

3.基層公務員加薪的內生制約機制

公務員薪酬決定機制具有特殊性，這表現在公務員薪酬來源具有間接性、薪酬決定機制具有非市場性等方面。公務員薪酬決定機制的特殊性不僅抑制了市場因素對薪酬形成的激勵作用的釋放，從而使基層公務員的有效激勵難以發揮作用，也導致基層公務員的薪酬長期游離于市場以外，最終使其應得薪酬在橫向比較和縱向比較兩方面均存在一定的偏離，且偏離程度已超出合理范圍。基層公務員加薪的內生制約機制就是能控制這種偏離程度，化解薪酬決定機制引起的偏差，保障其薪酬差距合理的平衡機制。為提高基層公務員的薪酬激勵，該機制不僅平衡薪酬差距，聯動薪酬水平波動趨勢，而且定期調查薪酬水平，緊跟國家經濟發展速度。同時，基層公務員加薪的內生制約機制與薪酬水平的市場確定機制聯動，調整其薪酬水平，將基層公務員的薪酬水平與勞動力市場對接，具有平衡薪酬水平、控制薪酬差距，促進基層公務員薪酬調整常態化的作用。

四、 基層公務員的加薪邏輯

1.薪酬水平的顯性確定效應與薪酬調整內生機制的交互作用

基層公務員薪酬水平的顯性確定效應是市場中參照對象的薪酬水平影響基層公務員的薪酬調整機制，引起基層公務員薪酬增長產生顯著的正向預測作用。基層公務員薪酬調整的內生決定機制、動力、制約機制是基層公務員加薪的必要條件、邏輯前提與內在要素。薪酬水平的顯性確定效應與薪酬調整內生機制的交互作用主要表現在以下兩方面：

一方面，促成薪酬合理增長機制的建立。政府部門通過制度手段決定基層公務員隊伍的薪酬水平，由于制度的建設和完善具有滯后性，所以基層公務員的薪酬水平不能單純依賴于薪酬體制改革來解決收入問題，而是需要運用公務員薪酬水平市場確定機制，按照薪酬水平的顯性確定效應形成動態的薪酬水平平衡比較機制，并依據薪酬調整內生機制科學處理比較結果。簡而言之，如果基層公務員工資低于參照對象的平均薪酬，且具備薪酬調整內在邏輯，就應該加薪。反之則反是。

另一方面，有效防止薪酬確定中的偏差，確保薪酬水平的相對公平。薪酬調整內生機制通過有效控制基層公務員薪酬確定的偏差，為確定和調整基層公務員薪酬水平提供客觀依據，公平看待基層公務員的加薪需求。基層公務員薪酬水平的影響因素較多，通過雙向選擇參照對象有利于薪酬水平顯性確定效應的發揮。因此，薪酬水平的顯性確定效應與薪酬調整內生機制交互作用，破除了基層公務員加薪的公平性困境。使基層公務員調薪不僅依據微觀樣本調查，還參考宏觀數據；既體現人力資本價值，也顧及基層崗位的重要性，合理縮小基層公務員收入差距的外部不公平；依據地方經濟發展水平，參考地方平均收入水平，平衡區域差異，從全社會角度考慮公平原則；按照基層公務員編制，參考公共管理成本，補貼艱苦崗位，避免公務員系統內部的不公平。

2.基層公務員加薪的路徑選擇

要針對基層公務員崗位不同的薪酬類型選擇相應的加薪路徑，包括總體路徑和個體路徑兩方面。

在總體上，基層公務員薪酬一般有三種，分別是薪酬領先型、薪酬滯后型和薪酬對應型。針對滯后型薪酬，可借鑒國外公共部門薪酬水平調整機制的管理辦法和實踐經驗，轉變基層公務員收入決定機制。該機制對收入分配合理性的價值判斷具有極其重要的影響*參見羅楚亮、李實：《人力資本、行業特征與收入差距》，《管理世界》2007年第10期。。在勞動力完全流動的市場上，勞動者的薪酬水平取決于人力資本含量和勞動生產率高低。依據工資差異理論*參見劉小玄、曲玥：《工資差異的比較及其決定因素》，《中國勞動經濟學》2007年第1期。，出現薪酬差別的根本原因也在于此。薪酬作為勞動價格，其是否合理，主要取決于勞動市場的形成是否完善，是否具有較好的流動性。公共部門勞動力的流動性沒有私人部門靈活。由此可見，應將基層公務員收入決定機制與市場對接，在公共部門范圍內形成大體統一的薪酬水平，實現同工同酬。但是，鑒于我國區域經濟發展水平不同、不同機構之間收入差距較大等因素，要實現基層公務員的整體加薪，難度較大。

在個體方面包括以下三個方面：一是提高公務員福利，重點是提供職業年金，使基層公務員的福利發放與其薪酬形成合理比例。我國養老保險并規制實施后，在部分地區，此次基層公務員增加的薪酬不足以抵消制度成本支出，甚至導致其實際薪酬不升反降。如果國家提供職業年金，不僅稀釋了制度成本，還有助于提高薪酬激勵效應。二是設置職務和職級雙通道薪酬增長模式。建立基層公務員薪酬的職務、職級并行制度，通過合理安排職務、級別工資標準及其差距，使基層公務員通過職級晉升也能提高薪酬，緩解基層公務員因級別限制導致的薪酬層次過低，形成基層公務員新的職業發展通道，避免過去職務競爭的弊端。特別是對難以晉升職務但工齡較長、積累貢獻多或承擔任務重的基層公務員而言，級別薪酬激勵的作用更加顯著。三是完善基層公務員薪酬結構，調整職務工資、級別工資或津補貼對基層公務員薪酬水平的影響程度。也就是說，要合理調整基層公務員津補貼收入的占比，削弱職務工資的影響。基層公務員薪酬差距的不合理主要是由其津補貼收入差距引起的，將一部分規范后的津補貼納入基層公務員的基本工資提高基層公務員基本工資占比，對偏遠地區和艱苦崗位的基層公務員實行定期的津補貼調整。當前，我國基層公務員薪酬制度改革一方面降低津補貼、提高基本工資，另一方面實行級別與職務并行的方式，該調整路徑與基層公務員個體薪酬水平調整路徑中完善基層公務員薪酬占比、削弱職務工資的影響的加薪路徑耦合。

3.基層公務員薪酬調整的技術框架

基層公務員的薪酬確定機制與薪酬調整內生機制的辯證關系是：基層公務員薪酬水平依靠其薪酬確定機制產生顯性確定效應，與薪酬調整內生機制交互作用，構成基層公務員薪酬調整的邏輯框架。在回答了如何定位基層公務員薪酬水平，如何以薪酬調整的內生機制為邏輯起點調整基層公務員薪酬的基礎上，更加深入解釋基層公務員的加薪邏輯，需要厘清基層公務員薪酬調整的技術框架。

基層公務員薪酬調整技術的重要工具是薪酬比較方法的科學選擇。公務員薪酬的比較方法有職位屬系法、資歷基準法、職位配對法和工作因素比較法四類。在進行薪酬水平的市場確定的過程中，由于公共部門與私人部門在功能作用、薪酬決定及管理目標等方面存在本質差異，對兩部門的薪酬水平進行直接的比較顯然是不科學的，單一的職位比較方法也很難直接且妥善地進行對接。但是兩部門中存在工作性質、技能和經驗等相似的職位，并存在人力資本特征相似的職工。針對基層公務員崗位特征應采用職位評價法，這是業內通行的一種最為專業的方法*參見王丹：《科學合理確定我國公務員工資水平的路徑探討》，《中國行政管理》2011年第11期。。具體方法是按照基層公務員所在的不同地區、不同部門、不同職務級別和不同薪酬層級，選取表征性強的基層崗位進行歸屬分類并對評估崗位的關鍵價值點進行賦分，厘清基層公務員的重要責任崗位、一般能力崗位、基礎執行崗位等，然后在以上三類崗位中分別區分專業技術崗位、綜合管理崗位、特殊補貼崗位等，形成職位評價法的九個維度，然后在每個維度中按照賦分等級進行職位排序，形成崗位價值矩陣。此法能夠較為準確地參照和理配對私人部門中的相應職位。在橫向參照方面，不僅可以規避私人部門浮動薪酬引起的偏差，也可以有效控制因工作要求變化而產生的影響；在縱向參照方面，可以避免區域經濟的影響，真實反映基層公務員的收入差距，切合國情地建立薪酬水平對比的內部關系。

在實際操作上，基層公務員薪酬水平的調整還面臨許多技術問題，主要包括薪酬水平的調查范圍、調查數據處理、薪酬調整幅度及私人部門的取樣選擇等。由于本文建立了薪酬比較機制的邏輯框架，逐步理順了基層公務員加薪路徑的關鍵環節與方式方法，又提出了具有操作性的基層公務員薪酬調整技術路線(如圖1)，就為進一步完善基層公務員薪酬調整制度提供了理論參考。

圖1 基層公務員薪酬調整技術路線圖

上述討論的政策含義在于，只有將公務員的薪酬水平與市場耦合，基層公務員薪酬制度的保障、激勵和調節等基本功能才能發揮作用，薪酬差距才會合理；只有消除公共部門和私人部門之間勞動流動的壁壘，保障公務員退出機制的高效運行，實現兩部門人力資本的合理對接，勞動者的人均工資才會趨于均衡，收入分配才是公平的；只有提高勞動的需求曲線，以市場化作為資源配置的發展方向來調整基層公務員的薪酬收入，才能吸引、穩定、激勵基層公務員，避免基層公務員因替代性報酬不足引致的負激勵，充分體現基層崗位的實際貢獻和基層公務員的人力資本價值。