全民所有自然資源資產負債表編制中土地資源價值核算體系構建

王艷利，杜春苗，寧衛遠

(1.河南省地球物理空間信息研究院，河南 鄭州 450009； 2.河南省地質物探工程技術研究中心，河南 鄭州 450009)

改革開放以來，城市化、工業化的快速發展帶來了自然資源被過度消耗和損害，自然資源過度消耗和生態環境的破壞已經嚴重制約著中國經濟的可持續發展。除了企業環境責任缺失，我國政府對自然資源管理不善，一味以地方GDP衡量政府工作績效，必然帶來政府自然資源管理的失靈，自然資源和環境保護成效較差。在此背景下，2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”。《深化黨和國家機構改革方案》提出，由自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，是國有自然資源資產的“看門人”，且賦予“編制全民所有自然資源資產負債表，擬定考核標準”的職責，對我國資源環境保護和社會經濟發展將產生深遠影響。

自然資源資產的價值核算是自然資源負債表編制的一個重要環節，只有厘清全民所有自然資源的數量、質量、價值及其變化情況，才能履行好“看門人”職責，保障全民所有自然資源所有者權益的有效實現。土地資源是自然資源最基礎、最重要的類型之一，具有自然功能屬性和社會功能屬性。本文以M縣全民所有土地資源資產價值核算體系構建為切入點，探索在縣級層面開展全民所有土地資源資產價值核算的可行性。

1 自然資源資產負債表中的土地資源價值核算體系構建思路

1.1 概念界定

(1)全民所有土地資源范圍界定。“三定方案”規定，自然資源部履行全民所有土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海洋等自然資源的所有者職責。因此，全民所有自然資源資產負債表核算內容主要包括以上7類自然資源資產。土地資源是其他自然資源的重要載體，在空間上與其他自然資源存在交叉。因此在進行各類資源的核算前，需界定好各類資源的核算范圍，以避免空間交叉重疊引起的重復核算。全民所有土地資源首先從權屬性質上限定了核算對象，為避免重復核算，全民所有土地資源主要指地面尺度上的各土地利用類型，而不包含地上尺度的林木、草等空間物質資源及地下的礦產資產等。

(2)全民所有土地資源資產的概念界定。土地資源是地球表面的陸地部分，全民所有土地資源是經人類發現、確定所有權歸屬為全民所有的部分。資源要轉化為資產，必須要實現其價值。土地資源轉化為土地資源資產的過程，也是其價值實現過程。隨著人類社會的不斷進步，市場交易的頻繁，土地的資產屬性日益顯著。土地資源資產價值主要包含經濟、社會和生態三方面價值。

1.2 全民所有土地資源資產核算思路

自然資源資產核算主要分為實物量和價值量的核算。先分類后綜合，先實物后價值、先存量后流量，已成為國內外自然資源資產評估和自然資源核算的共識[1]。關于實物量與價值量的核算原則，朱道林認為自然資源資產核算的內容應以實物量核算為主、價值量核算為輔[2]，自然資源資產的價值量核算應遵循可市場化的原則。國內對土地資源資產的研究相對較多，主要集中在具有自然、經濟、社會等多重屬性[3-4]。此次研究核算思路如圖1所示。

圖1 全民所有土地資源價值核算體系構建思路Fig.1 Thoughts on constructing the value accounting system of land resources owned by the whole people

(1)土地資源經濟價值核算。市場比較法、收益還原法、成本逼近法、剩余法、基準地價系數修正法等均是較為成熟的土地經濟價值評估方法，在具體核算過程中應充分考慮數據獲取的難易程度。對于土地市場活躍、交易數據易獲取的情況多選用市場比較法，對于租賃市場活躍且租賃收益易于獲取的情況選用成本逼近法。我國目前土地市場的價格體系主要有基準地價、交易地價、監測地價等。基準地價反映區域平均價格；交易地價最能反映土地實際的價值，但以縣級作為核算單元，存在年度交易樣點較少的問題；監測地價目前僅覆蓋全國106個主要城市的國家監測和多個省份的省級監測。綜上，就我國目前的地價體系情況而言，基準地價覆蓋面最廣、最易獲取，若進行大范圍的價值核算，基準地價更具有可行性。

(2)土地資源生態價值核算。土地生態價值的核算主要包括土壤保肥、防風固沙、固碳釋氧、維護生物多樣性、調節氣候等方面。目前已有較多分別針對耕地、森林、草地等具有高生態價值的地類生態價值核算的研究。

在耕地生態價值核算方面，多數評估方法都是借用資源環境價值核算的方法，如成本替代法、旅行成本法、意愿評估法等多種評價公共品屬性、環境價值的方法[5]。森林生態價值核算較耕地方面更為成熟，林業部門制定了行業標準《森林生態系統服務功能評估規范》(LY/T 1721—2008)。趙同謙等[6]建立了13項功能指標構成的森林生態系統評價指標體系；肖強等[7]利用市場價值法和生產成本法等，定量評價重慶市森林生態系統服務功能的經濟價值。草地生態價值核算方面，除常用的成本替代法、市場價值法，也有利用遙感數據進行定量分析并利用GIS進行估算[8-9]。

耕地、森林、草地均有相關的核算方法，但在全民所有土地資產生態價值核算過程中，為了各生態地類能夠統一量化，相互比較，需構建統一的生態服務評價體系，并在同一方法下進行核算。目前使用較多的是謝高地根據我國實際情況制定的生態服務價值當量因子法[10]。

(3)土地資源社會價值核算。各個地類的土地資源均有其社會價值，如耕地保障糧食安全、保障農民就業等，林地提供旅游觀光娛樂價值，工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地這四類建設用地提供就業機會，水域及水利設施用地提供防洪抗旱價值等。目前針對各地類均有相應的社會價值量化方法的研究，如以城鎮居民養老保險金作參考，對城鄉居民收入進行修正，用耕地還原率還原耕地對農戶的社會保障價值，以林業在崗職工年平均收入及參照已有研究成果中林業單位面積提供的就業機會數對林地的社會價值進行估算等。現有研究對于各個地類社會價值難以用統一的標準進行衡量。因此，全民所有自然資源資產負債表中的社會價值核算應以定性化指標為主，定量化計算僅作為探索研究。

2 實證研究

M縣位于河南省東部，地處豫東平原東北部，黃河大沖積扇南翼。近幾年經濟社會發展較快，土地變化迅速，土地資產升值較快，而且兼有礦產資源和森林濕地資源，適合作為典型研究區。在以上分析的基礎上，本文以M縣實際情況為例，構建M縣全民所有土地資源資產負債表價值核算體系。

根據全民所有自然資源資產負債表編制的需求，前往M縣自然資源局、統計局、人社局、房管局、農業農村局等部門搜集相關數據。根據資料收集情況，M縣可收集到的與全民所有土地資源價值核算相關的數據包括：年度土地變更調查數據庫成果、城鎮建設用地基準地價成果、社會經濟數據、主要農產品單位面積產量數據、社會保障數據、公租房人均年住房租金補貼數據及農產品成本收益資料。基于可收集資料與現有各類價值核算方法，對各類用地的價值水平進行合理評估并進行相關價值量的核算。M縣全民所有土地資源價值核算構建的方法體系見表1。

表1 M縣全民所有土地資源價值核算體系Tab.1 Value accounting system of land resources owned by the people in M County

2.1 M縣全民所有土地經濟價值核算

M縣農用地基準地價評估工作尚未開展，農用地暫選用收益還原法進行價值核算。以統計年鑒中的農業總產值中分離出耕地、園地、林地的總產值作為其總收益值。耕地以青苗費、機械費用、農藥費、人工費等作為總支出；林地以人工費作為總支出；園地以化肥費、農藥費、人工費等作為總支出。農用地土地還原率的取值采用經濟合作與發展組織(OECD)提出的復合貼現率通常確定為80%[11]。

M縣全民所有建設用地采用基準地價修正法進行核算，主要進行期日修正、區域修正及用途修正。期日修正采用社會經濟數據中的居民消費價格指數進行修正；區域修正主要根據具體用地類型選用相應的區域修正因素進行修正，如人口密度、道路通達度、配套設施條件、周圍土地利用類型等指標；用途修正主要針對基準地價沒有覆蓋的用地類型，根據相應用途進行系數轉換修正。

2.2 M縣全民所有土地生態價值核算

M縣全民所有土地生態價值核算主要參照謝高地等的研究成果。將單位面積農田生態系統糧食生產的凈利潤作為1個標準當量因子的生態系統服務價值量，其他生態系統的服務價值以此為參照標準。在無人力投入條件下，自然生態系統提供的經濟價值是單位面積農田生產服務價值的1/7[12]。此次以M縣主要農作物小麥、玉米、大豆的播種面積、產量以及相對應各作物全國平均價為基準價，確定研究區農田生態系統單位面積生產生態服務功能的經濟價值。結合中國不同陸地生態系統生態服務價值當量因子表和土地利用類型面積，對M縣生態服務價值進行核算計量。

2.3 M縣全民所有土地社會價值核算

對M縣全民所有土地的社會價值核算體系構建，僅作相關探索。根據各地類實際用途，主要有糧食安全價值、就業保障價值、旅游觀光價值等。

(1)糧食安全價值。糧食安全價值是保障人們溫飽的，可用最低生活保障金額來衡量。依據可持續發展的觀點，參考沈娜等[13]的方法，M縣全民所有耕地的糧食安全價值可表示為：

(1)

式中，Ba為人均年最低生活保障金額；m為耕地資源供養的人口，即全縣人口；R為土地還原率；S1為全民所有耕地面積；S為全縣所有耕地面積。

(2)就業保障價值。農業人口以農業活動收入為主，農用地是農業人口的就業保障。研究參考城鎮居民失業保險制度，以城鄉居民收入差異為修正依據，測算耕地資源就業保障價值[14]。

(2)

式中，E為耕地資源就業保障價值；P1為農村居民農業人均年生產性純收入；P2為城鎮居民人均年可支配收入；Z為政府為城鎮居民提供的年失業保險金；L為全縣人均耕地面積。

(3)旅游觀光娛樂價值。M縣旅游觀光娛樂價值主要參考王舒曼等[15]的研究成果，林地給人們提供的舒適性價值替代林地旅游觀光娛樂價值，為1 520元/hm2。

(3)

式中，Y1為指林地資源的舒適性價值；Ya為全國舒適性價值的平均值，0.152元/m2；S3為全民所有林地面積。

3 結論及建議

本文主要從自然資源資產負債表編制的難點與重點問題入手，對其中的土地資源進行核算研究。在土地資源價值核算體系構建過程中，首先，充分考慮了核算內容的完整性、合理性和科學性。從完整性上來說，核算內容包括經濟、社會和生態價值三類屬性。從合理性上來看，經濟價值通過收益還原法和基準地價修正法進行估算，生態價值從土壤保肥、防風固沙、固碳釋氧、維護生物多樣性、調節氣候等方面來反映，社會價值通過糧食安全價值、就業保障價值和旅游觀光價值體現。從科學性上來講，在價值核算的過程中所選取的各個指標充分考慮了其與土地價值的關聯程度。其次，核算過程盡量保證簡單易行，能夠促進大范圍的復制和推廣，為全省自然資源資產負債表研究提供理論基礎。最后，體系構建后的核算成果可以更直觀地展示自然資源家底，為政府針對自然資源、環境和經濟發展制定綜合決策提供參考依據。

全民所有土地資源經濟價值核算方法多樣，在實際應用過程中，應根據各地現有基礎數據情況進行相應核算方法的選擇。但各地基礎數據參差不齊，各類參數設定主觀性過強，缺乏統一的口徑和標準，將會導致各地的價值評估結果無法納入一致進行比較。未來應針對不同的數據基礎及不同評估條件，制定較為規范的評估體系與方法并設定相關參數，以減少因主觀性過強給評估結果帶來的不確定性。同時，應在國家層面或省級層面統一相關數據基礎，完善價格體系，使核算結果在全省范圍具有可比性。

在價值核算過程中，全民所有土地資源生態價值及社會價值的內涵還沒有統一的標準，需對其核算方法及在全民所有自然資源資產負債表中的具體展現形式作進一步探索。