“去企業化”與，“常態化”連軸驅動推進土地利用變更調查工作的創新與完善
-----以嘉興市秀洲區為例

嘉興市國土資源局秀洲區分局 陸 曄

“去企業化”與，“常態化”連軸驅動推進土地利用變更調查工作的創新與完善
-----以嘉興市秀洲區為例

嘉興市國土資源局秀洲區分局 陸 曄

土地利用變更調查是重要的國情國力調查，經依法公布的土地利用變更調查成果是實施國土資源規劃與管理，國土資源合理利用與保護的依據，是編制國民經濟和社會發展規劃、有關專項規劃的基礎。自全國第二次土地調查以來，國家充分利用“3S”技術進行年度變更調查與遙感監測工作，準確獲取年度土地利用變化的數據信息，同時采用國家總體控制、省級全面核查與地方實地調查相結合的工作模式，保持二次調查成果的現勢性、準確性。先進技術的不斷運用以及管理模式的不斷完善，也對各地方開展土地利用變更調查工作提出了更高的要求。

面對新的形勢、新的要求，嘉興市國土資源局秀洲區分局積極研究和探索土地利用變更調查工作推動變更調查“去企業化”管理模式的創新，實施開展自主變更調查，改變了長期依靠中介機構的不利局面。在此基礎上，秀洲國土分局還積極探索變更調查新的工作模式，充分運用國土資源遙感監測全國“一張圖”與土地“批、供、用、補、查”用地管理等綜合信息監管平臺，強調“年度變更”與“日常變更”的結合，努力實現土地利用變更調查由年底集中變更逐步向“常態化”實時變更轉變。

一、秀洲區土地利用變更調查“去企業化”管理模式的創新

一直以來，技術力量都是基層國土資源管理部門的薄弱環節，部分市縣國土資源部門重管理、輕技術，專業技術隊伍建設滯后，導致大量基礎性技術工作只能依靠中介機構完成。年度變更調查工作通過委托中介機構完成，雖然保證了變更調查工作任務在年底短時間內能夠順利完成，也解決了自身技術力量不足的問題，但從長遠來看，長期委托中介機構仍有其弊端，第一，變更調查數據庫以及遙感影像涉密性，大量基礎數據都掌握在中介機構手中，數據安全存在隱患第二，中介機構雖然整體技術力量較強，但人員流動過于頻繁，而且不同參與人員經驗不一，導致變更調查的連續性和統一性不能保障第三，由于市場競爭激烈，中介機構以營利為目的，只能按時完成任務，對變更調查成果的真實性和準確性并不負主要責任，導致數據后續使用存在隱患，第四，過于依靠中介機構在一定程度上容易造成國土資源部門工作人員的懈怠，導致干部隊伍建設越來越不適應新形勢的需要。

為破解變更調查委托中介機構造成的種種弊端，秀洲國土分局創新“去企業化”管理模式，通過“四個加強”，即加強人才隊伍建設、加強先進技術應用、加強信息安全建設、加強業務培訓考核，努力擺脫了對中介機構的長期依賴。秀洲國土分局開展自主開展變更調已有兩年，從效果來看好于委托中介機構，不但節約了行政經費，同時培養鍛煉了一支專業隊伍，進一步提高了變更調查的工作質量和工作效率。

1.加強人才隊伍建設

一支技術力量硬業務能力強的人才隊伍是創新“去企業化”管理模式，開展自主變更調查的基礎和前提。近年來，秀洲國土分局不斷加強專業技術人才的引進，通過各種方式引進土地資源管理、地理信息系統、測繪等相關專業的畢業生，直接參與土地變更調查業務工作。目前秀洲國土分局擁有土地資源管理專業碩士研究生2人，測繪專業碩士研究生1人，土地資源管理專業本科生6人，測繪專業本科生3人。通過多年的努力和實踐，人才隊伍得到鍛煉，專業素質不斷增強，業務水平不斷提高。

2.加強先進技術應用

為適應土地利用變更調查的需求，秀洲國土分局加強了計算機技術、“3S”等先進技術的應用，主要體現以下三個方面，一是加強外業調查技術支持，給予基層國土所外業調查人員配備平板電腦，GPS定位導航系統，GIS系統，以便準備定位監測圖斑位置，同時將遙感影像及合法批次坐標導入GIS系統內，即時精確判定地塊合法性，二是搭建內業處理技術平臺，給予變更調查工作人員配備高配置的筆記本電腦，購買地理信息系統軟件，土地利用變更調查管理系統，并定期對系統軟件進行升級與維護，實現變更調查內業工作全自動化數字化方式進行，三是加強與中介機構的技術交流與合作，加強技術指導，進一步提高技術支撐能力。先進技術的不斷應用與推廣，使得變更調查內外業工作的質量和效率大大提升。

3.加強信息安全建設

變更調查“去企業化”管理模式的創新，改變了過去遙感影像及土地利用現狀數據庫全部由中介機構管理的模式，由國土局內部管理。遙感影像及變更調查成果都有嚴格的保密性，秀洲國土分局根據信息等級保護的要求，落實變更調查數據保密防護措施，從網絡安全、主機安全、數據安全、應用安全、人員安全、系統建設與維護等方面保障安全信息。秀洲國土分局指定地籍科變更調查人員負責變更調查相關數據的處理與維護，并配備專門電腦儲存遙感影像及變更調查數據，通過全內網平臺實現與基層國土所數據共享，鄉鎮國土所指定相關人員操作數據庫，其他人員不得使用操作。通過信息化建設的不斷完善，數據保密工作得到進一步加強。

4.加強業務培訓考核

土地利用變更調查，對于變更調查人員的業務水平有很高的要求，以往委托中介機構的變更調查，一定程度上造成國土資源管理部門人員的懈怠和依賴，對業務知識的掌握不足，導致日常管理水平下降。開展自主變更調查，需要加強變更調查的業務培訓考核，不斷提高業務水平，才能保證自主變更調查順利進行。每年秀洲國土分局都要召集局主要領導、各科室相關負責人、各鄉鎮國土所主要負責人，開展變更調查前期業務培訓介紹每一年政策及技術上的新變化，同時，在開展變更調查工作中，變更調查人員對基層國土所調查人員進行業務與技術上的指導增強基層國土所的調查水平。在平時，加強在崗變更調查工作人員的培訓考核，保證工作人員隨時進行知識和信息的更新，如定期舉辦學習培訓會議，通過現場培訓、網絡視頻培訓等方式進行討論和交流逐步提高秀洲區國土分局工作人員業務水平。

二、秀洲區土地利用變更調查“常態化”管理模式的探索

近兩年來，秀洲區土地利用變更調查“去企業化”管理模式創新，取得顯著成效，工作成果得到上級的一致認可和肯定。但仍存在兩個問題亟待解決，首先，由于沒有中介機構的支持，秀洲國土分局的工作量大大增加，再加上當前變更調查工作為“一年一變”，年底集中變更，過多的工作積壓在年底，工作任務重、時間緊、勞動強度大，其次，隨著土地利用變更調查對調查成果的現勢性和準確性要求越來越高，每年年底對一年的土地利用變化情況進行集中調查，不能及時反映土地利用變更情況，缺乏時序性和現勢性，土地利用基礎信息對于土地資源管理與決策的需要相對滯后。這些問題都有待解決和完善。

按照《全國土地利用變更調查工作規則，試行，》第一章規定全國土地變更調查應在各地“日常變更”工作的基礎上，每年集中開展一次。當前，各地方“日常變更”工作做的不夠，秀洲國土分局積極探索變更調查“常態化”管理，盡可能把工作做在平時，充分運用國土資源全國“一張圖”和土地“批、供、用、補、查”綜合信息監管平臺，實時反映耕地保護、土地利用計劃安排使用、土地節約集約利用、違法用地與土地督察等年度各類用地變化情況，強化“實時變更”，減少年度變更調查工作量，節約工作成本，提高工作效率，實現變更調查由年底集中調查向“常態化”管理為主轉變。

1.強化組織領導，高度統一思想認識

土地利用變更調查“常態化”管理貫穿于全年始終，需要加強領導、建立機構，全局上下統一思想，充分認識做好“實時變更”調查工作的重要性。秀洲國土分局專門成立以主要領導為組長，分管領導為副組長，各科室及鄉鎮，街道，國土所負責人為成員的“實時變更”調查工作領導小組，負責對全年土地利用變化情況及時調查、統計、匯總、上報。同時，落實工作責任，建立長效機制，定期召開工作例會，分析研究“實時變更”的工作進展情況，針對存在的問題，及時采取有效措施，確保全年“實時變更”工作有序開展。

2.強化制度建設，做好預變更處理

實時變更操作平臺

土地利用變更調查由“年底集中變更”為“日常實時變更”，要建立“時記、月清、季報、年統計”制度，通過結合土地“批、供、用、補、查”綜合信息監管平臺，將綜合監管平臺中反映的耕地變化、建設用地審批、建設用地開竣工、違法用地查處等各類用地變化，納入“實時變更”作為預變更處理地塊。一是本年批準本年建設（B）與往年批準本年建設（PJ）地塊要審批一宗，實地核實一宗，變更預處理一宗，二是本年批準本年未建設（P）地塊要審批一宗，實地核實一宗，變更預處理一宗，三是臨時用地和設施農用地要發現一宗，實地核實一宗，審批一宗，變更預處理一宗，四是土地開發整理、生態退耕等涉及的地類變更、權屬變更的地塊要做到驗收一宗外業核實一宗，變更預處理一宗五是未批先建（W）違法用地要執法查處一宗，測量一宗，督辦一宗，變更預處理一宗，六是違法用地擬拆除地塊要發現一宗，實地核實一宗，拆除一宗，記錄一宗。變更調查人員定期對各種預處理數據進行統計匯總，對土地利用變化的地塊，進行實時記錄，月度清查季度上報，年終統計的常態化管理。

3.強化機制建設，建立違法用地快速反應機制

“實時變更”調查，要健全完善聯動協作機制，按照多方參與、緊密配合、分工協作、各司其職、共同負責的原則組織開展工作，分條線調查各類用地，集中統一管理。

對于違法用地，建立違法用地快速反應長效機制，切實轉變思路，由重事后查處，輕事前防范向加強事前防范，堅決制止和查防相結合的管理方式轉變。按照“快受理、快制止、快查處”的要求努力降低執法難度，減少執法成本，最大限度地降低國土資源違法行為對管理相對人的經濟損失，切實維護良好的土地資源管理秩序。

4.強化信息化建設，搭建實時變更操作平臺

土地利用實時變更調查，需要以計算機硬件為依托，在基于地理信息系統軟件為平臺上，建立實時更新過程數據庫，將預變更圖斑分類導入實時更新過程數據庫中，疊加上一年土地利用現狀數據庫中得到任意時點最新數據庫。具體操作如上圖。

5.強化“實時變更”與遙感監測相結合實時變更每年年底匯總統計一次，所有實時變更圖斑與國土資源部下發的遙感監測圖斑相疊加對比分析，有可能出現三種情況，其一，遙感監測圖斑中有的，實時變更圖斑中也有的，直接入庫，其二，遙感監測圖斑中有的，實時變更圖斑中沒有，實地踏勘，確認是否實時變更遺漏，是否偽變化，及其他情況，其三，實時變更圖斑中有，遙感監測圖斑中沒有，分兩種情況，一是合法用地，可以作為監測外圖斑，直接入庫，二是違法用地，因為國家遙感監測時段為一年中10月或11月，在11月以后發生的違法用地，遙感監測圖斑并沒有體現，而在國土資源部關于開展2014年度全國土地變更調查與遙感監測工作的通知中明確一點，對2014年度遙感影像未反映的新增建設用地變化地塊，沒有取得合法用地手續，不得納入本年度變更，對于這種情況，可以將此類違法用地保留不入庫，等來年遙感監測到后，再變更入庫。

三、結語

隨著社會的發展和科技進步土地利用變更調查工作體系必將不斷完善，土地利用變更調查的工作成果也將更具有現勢性、準確性和可靠性，面對新形勢新要求，秀洲國土分局變更調查“去企業化”和“常態化”管理模式的創新，反映了地方為建立適應自身需求的工作機制而進行的積極探索，具有現實指導意義。