“國家糧倉”滿之患

王騰騰

從誕生開始，中儲糧這個國家的“大糧倉”就一直執行國家托市收購政策。達到提高農民種糧積極性、促進糧食增產、保障糧食安全的政策目標之后，面對已經發生變化的市場現實，中儲糧卻陷入尷尬。

政府每年要花掉巨額的財政補貼，但現實卻是，國內糧價越托越高，中儲糧糧滿為患，糧食市場難以自發形成價格信號調節生產。隨著國家層面開始對糧油收儲進行改革，中儲糧何去何從？

壞消息不斷

作為糧食市場的“巨無霸”，中國儲備糧管理總公司（以下簡稱中儲糧）在成立15年之際壞消息不斷。

2015年6月28日，國家審計署公布說中儲糧在財務支出、政策糧收儲、內部管理上存在多個漏洞。三個月前，央視曝光了吉林、遼寧中儲糧委托的租賃倉庫存在“陳糧頂新”事件。7月14日，中儲糧又被爆出收購糧食“打白條”的新聞。

中儲糧原本是為了“糧食安全”的目的而生。從2000年誕生始，這個國家的“大糧倉”就一直執行國家托市收購政策，負責國家政策性糧食收購和儲備，收儲國家戰略儲備糧以及用于調節糧食市場的托市收購糧、臨時儲備糧。

每年，中儲糧以托市價從農民手中收購糧食，留下戰略儲備糧之后，再將剩余部分以市場價格銷售給各類糧食企業，糧企再向市場銷售。

實行多年的托市收購政策提高了農民種糧積極性，促進了糧食增產。但在持續多年之后，面對已經發生變化的市場，中儲糧陷入尷尬。

中儲糧官網數據顯示，這家公司2014年資產達7000多億元，銷售收入2200億元，直屬庫346個，員工4.48萬人。

為了這個“巨無霸”，政府財政花了多少錢？據2014年財政部公開的政府財政決算報告，2014年的糧油物資儲備支出1539.75億元。這僅僅是一年的數字。

不僅如此，國內糧食市場目前的現實卻是糧價越托越高，中儲糧糧滿為患，糧食市場難以自發形成價格信號，以指導生產者的計劃。

2014年，國務院取消了棉花和大豆臨時收儲政策，并對新疆（含兵團）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古的大豆實行目標價格改革試點。這意味著國家層面開始對糧油收儲進行改革。

日前，農業部公布了一份《十二屆全國人大三次會議第1480號建議答復摘要》，其中提到，其他幾類品種也要“發揮市場形成價格的決定性作用”。

這樣的變化中，中儲糧該何去何從？

庫存壓頂

8月，距離國家糧食托市收購截止日期還有一個多月，在安徽亳州這樣的糧食主產區，國有糧庫門口卻沒了排隊的賣糧卡車隊。

2015年，安徽夏糧總產量達到1414.7萬噸，同比增長1.1%，實現“十二連增”。中國社科院曾發布《中國農村經濟形勢分析與預測》顯示，2015年中國糧食總產將以“十二連增”達到6.1億噸。而在糧食產量逐年穩增的同時，國家每年收購的糧食也在增加，由此帶來巨大庫存量。

中國到底有多少糧食庫存，沒有公開信息披露。但中央財經領導小組辦公室副主任韓俊曾公開稱，“全世界最龐大的庫存已經建立起來了。”

據多位糧食專家估計，中國庫存消費比高達近50%，而這遠遠高于聯合國糧農組織規定的17%-18%的糧食安全標準。“即便是我們人口多，30%就夠了。”中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智對記者說。

中儲糧建立如此龐大的庫存，緣起于糧食管理體制。

中儲糧成立之時，將1990年代初期建造的一批糧庫上收；而此時的倉容是為了“國家專項儲備”而建。在2004年，國家為了解決農民“賣糧難”等問題，實行托市收購政策。此后，隨著糧食產量的逐年遞增，收購量也逐年遞增。

中儲糧官網數據顯示，2005-2014年，中儲糧累計完成最低收購價和臨儲糧收購近6億噸，相當于2014年國內一整年糧食的產量。僅2014年，中儲糧購銷糧食達到2.6億噸，管理的政策性糧食占全社會庫存的70%，倉容罐容8000萬噸，資產7000多億元。

如此巨大的收儲量，僅僅靠中儲糧一家企業肯定是完不成的。中儲糧官網顯示，目前，87%的最低收購價和臨時收儲糧油分散儲存在11000多個地方和民營企業。中儲糧自己的直屬庫僅有346個，委托收儲庫點數量是中儲糧直屬庫數量的三十多倍，委托代儲的政策性糧食比例80%以上。

面對這1萬多的委托承儲庫，監管并非易事。“這幾次出事都是中儲糧委托或者租賃的庫點出事，并不是中儲糧自己有問題。”一位中儲糧內部人士說。

但從2012年河南中儲糧周口直屬庫主任喬建軍卷款潛逃一案開始，在中儲糧和承儲企業之間就存在著各種潛在的“問題”。而“轉圈糧”“以陳頂新”“打白條”問題暴露了中儲糧的監管不力。

解決問題的方案，是國家支持中儲糧“自建倉庫”。中儲糧相關負責人對記者稱，今年投資100億元新建倉容，這是中儲糧成立以來建設規模最大的一年。

賣不掉的糧食

托市價格連年攀升已逼近市場價格后，收儲的糧食從入庫到出庫難以形成一個循環的體系。中儲糧多年執行托市政策之后，漸漸陷入一個糧食補貼越來越高、庫存周轉不靈的新困境。

“托市”，顧名思義，即把糧食價格“托”起來，穩定糧食價格。國家往往會在每年農民種糧之前公布一個價格，即最低收購價。糧食成熟后，如果市場價格低于最低收購價，即會啟動“托市收購”，從而保證農民“賣得出去”糧食。托市收購的執行主體是中儲糧。

托市收購開始時主要是針對水稻和小麥。在2008年之后，對玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗農產品，在一些主產區實行臨時收儲。臨時收儲與最低收購價收購類似，均可劃分至托市收購范圍。

每年，除了發改委、糧食局會要求中儲糧收儲新糧作為國家戰略儲備糧之外，還往往會在一些市場價格低于最低收購價的地區啟動“托市收購”。由于托市價格高于市場價，大部分農民和糧販子就更愿意將糧食賣給國家糧庫，糧食便源源不斷地進入了中儲糧體系。

由于有“托市價格”存在，農民不用擔心糧食賣不出去。而隨著最低收購價的逐年提升，也保證了農民種糧的積極性，糧食連年增產。但每存儲一斤糧食，財政都是要拿錢的，因此造成存儲費用過大。每年，中儲糧收購由農發行提供貸款，存儲、輪換以及貸款產生的利息都會有國家財政進行補貼。

安徽亳州一家替中儲糧代儲的面粉廠老板宋某說，現在中儲糧收儲糧食，如果存放一年，收購費用、入倉費用、存儲補貼等一系列費用加起來大概是175元/噸。這意味著，儲存的糧食越多，時間越長，中儲糧獲得的國家補貼也就越多。

但高額的補貼利益之下，就會產生市場主體利益尋租的空間。“有些企業為了尋求利益就會在存儲量上做文章。”孔祥智2013年曾在黑龍江等地調研發現這個問題。

“一般地方國有糧庫與中儲糧是委托關系，這些糧庫存儲糧食每年也會拿到國家相應的補貼。一旦這個地方糧庫的糧食在糧食交易市場被拍賣出去之后，他們往往會想盡各種辦法，不讓買糧食的這些面粉廠把糧食拉走，從而延長存儲時間，賺取國家的倉儲補貼。”上述面粉廠老板宋某告訴記者。

因此，托市政策漸漸造成了糧食“出庫難”。目前的現實下，在中國社科院農村發展研究所研究員李國祥看來，托市政策的最主要弊端在于，收儲的糧食從入庫到出庫不能形成一個循環的體系，“周轉不靈”。

退出托市政策

在扭曲的市場上，商品流通部分的糧食也進了中儲糧的糧庫。

現在的情況下，一方面，托市價格導致了庫存居高不下，政策糧順價銷售困難；另一方面，托市收購也造成了當前扭曲的市場價格。

業內對于托市收購政策的討論非常多。2012年，中央農村工作領導小組成員陳錫文在接受《經濟日報》專訪時就提出，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場，使所有農產品流通納入市場化運行的軌道。

而在2015年2月，陳錫文在一個新聞發布會上表示，要解決農產品價格高企、糧食拍賣成交率不高等問題，需要實現價格形成機制的改革，目前國際通行的做法是實行目標價格改革。以目標價格取代過去的臨時收儲、最低收購價勢在必行。

高庫存帶來的財政高補貼壓力，讓財政部也開始“發聲”。2015年4月，財政部長樓繼偉在公開場合稱，目前英國減少對糧食的全方位補貼，鼓勵農產品進口。他認為，目前應鼓勵農產品進口，才能進一步轉移農村的勞動力，彌補制造業、服務業的勞動力短缺，使工資增速低于生產率的增速。

國家層面的改革也在進行。2014年，國務院取消了棉花和大豆臨時收儲政策，并對新疆（含兵團）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古的大豆實行目標價格改革試點。

目標價格改革直補的方式是，當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發放補貼。目標價格補貼與種植面積、產量或銷售量掛鉤。

“農產品價格的天花板并非鋼板一塊，這個天花板是可以調控的，可以降下來的，現在棉花天花板降下來了。”中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊在《農民日報》公開評論道。

因為才正式實施一年，多位專家均認為，“目前效果還不好評價”。今年的“一號文件”，并未將試點范圍擴大。

但不管怎樣，“當前要完善農產品價格體制機制，退出目前的這一套托市政策，這是最根本的。不管用什么政策，都要退出這個政策。”國務院發展研究中心研究員程國強說。

（文據《南方周末》）