PPP在山東

江寒秋

去年11月，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，要求積極推廣PPP（政府和社會資本合作）模式，增強公共產品供給能力。也是在去年，山東多地開始探索的PPP模式初見成效。

8月12日，記者從山東省財政廳獲悉，為加快推廣運用PPP模式，促進山東基礎設施和公共服務領域投融資機制創新，日前，經山東省政府常務會議研究，確定設立山東省政府和社會合作發展基金（簡稱PPP發展基金）。

據了解，PPP發展基金總規模為800億元，分3年募集到位。其中，政府引導基金出資80億元，吸引銀行、保險、信托等金融和社會資本720億元，實現基金10倍的放大效果。2015年首批基金規模為200億元，其中引導基金出資20億元。

PPP項目在山東境況如何？如何在公共政策目標的實現與私人盈利目標之間達到一種均衡？

PPP的山東樣板

8月7日，在德州齊河縣焦廟鎮韓莊水源地施工現場，10多臺打井設備正在施工。 “我們的供水工程采用PPP模式融資1億元，這個水源地建好后，日供水能力可達6萬立方米，能保障60余萬人生活用水和部分工業用水需求。”齊河縣自來水公司副總經理劉學軍說。據市財政局信息反饋，該工程為全市首家縣城PPP模式供水工程。

齊河現有蘆莊、水牛趙兩處水源地，日最大供水能力僅3萬立方米，已無法滿足群眾用水需求。擴大水源地建設、提高水廠供水能力、延伸供水管網迫在眉睫。然而，縣里可用財力有限，資金從何而出？

經多方考察，齊河縣與山東魯北水務發展集團有限公司以 PPP模式成立齊河水務發展有限公司，出資1億元建設韓莊水源地20眼深井、八里水廠、縣域供水管網等項目。項目建成后，“齊河水發”對供水項目享有特許經營權，負責全縣供水及經營，運營30年后項目交給齊河縣。

“買賣”是否劃算？山東魯北水務發展集團有限公司總經理沈林棟算了這么一筆賬：開始1至2年的保底水量是26000立方米/年，此后逐年走高，如實際供水量超出保底水量的話，將由用水戶每月根據實際供水量與“齊河水發”結算；如實際供水量比保底水量小，差值部分資金將由政府補齊，5年后就可“回本”。

數據顯示，今年6月份，國家發改委發布政府和社會資本合作（PPP）項目庫，共1043個項目，總投資1.97萬億元。我省濰坊、青島、濱州三市共有81個項目列入PPP項目庫，總投資2160.2162億元，其中14個交通設施項目投資697.46億元，市政等類別的交通基礎設施投資681.8億元，合計占總投資的六成。

與此同時，6月9日，山東省也正式向社會推出首批政府和社會合作（PPP）項目，涉及能源、市政工程等多個領域。據了解，這次推出的PPP項目共有50個，覆蓋山東省各市，總投資額超過1000億元。

改革投融資體制現在已經成為山東經濟深度改革的熱詞。鑒于山東省已開始新一輪公共基礎設施建設熱潮，山東省長郭樹清近年來在多種場合大力呼吁改革現有的投融資體制，以吸引更多的民間資本參與公共事業建設，建設中的濟青高鐵、濟南市城市軌道交通系統等，都運用了PPP模式。

濰坊市城市軌道交通項目是PPP模式探索的典型案例。該項目總體投資60億-80億，計劃通過股權基金投資和項目開發性貸款兩種方式完成融資。經與漢富控股、北車集團、國開行等初步商定，擬設立總規模30億-40億“濰坊市軌道交通產業基金”。濰坊市政府提供10%-15%的引導資金，剩余的85%-90%由漢富控股、北車集團落實。

濰坊市財政局以金融為運作主體成立了PPP運作中心，在園區基礎設施建設、城市軌道交通、現代農業產業化發展等項目上開展了積極探索。

中國食品谷總部基地項目由濰坊金融控股集團聯合漢富資本等共同組成食品谷PPP綜合體，全面負責食品谷總部基地的策劃、設計、融資、招商、建設、運營等。山東中凱興業貿易廣場有限公司參與了中國食品谷總部基地項目，參與項目的建設、融資和運營管理，該公司財務經理白月熙對參與PPP項目的利益已頗有體會，他告訴記者：“政府和我們一塊兒入股，和我們民營企業共同承擔風險，在市場培育期對項目給予一定的扶持，這增強了我們的信心。”

此外記者了解到，淄博市在探索PPP模式加快城市基礎設施建設方面也有很多成功經驗，淄博已經篩選出博山區中醫院門診病房綜合樓建設、淄川區城區主干道提升改造工程等四個項目試點PPP模式。

“PPP模式就像兩個人合作做菜”

“PPP不是簡單的項目融資模式，而是公共服務提供模式和項目管理方式的變革。在PPP模式下，社會資本方在項目前期論證階段就深度參與進來，對項目的理解更為全面，對風險的識別和評判也更為準確，從而提高了項目運營的成功率。”山東省財政廳金融與國際合作處有關負責人向記者表示。

除此之外，這位負責人告訴記者，“PPP模式強調契約精神，通過政府和社會資本‘按合同辦事，突破了傳統的分工邊界，構建了公共產品的新產權關系。政府要做好整體規劃，明確項目類型，加強市場監管，社會資本方應承擔項目設計、建造、運營和維護，確保市場化運營。”濰坊市財政局PPP推進小組負責人龐效忠介紹，以濰坊市的初步經驗來看，社會資本的參與熱情很高。他稱，在基礎設施和公共服務領域推廣PPP模式，對社會資本提供了前所未有的機會。“PPP模式就像兩個人合作做菜，可能你做菜不太好但你擅長買菜，我不擅長買菜但我會做菜，那么你就來買菜，我來做菜，最后做出菜來咱倆一塊兒吃。”濰坊市金融控股集團PPP運作中心主任寇相東這樣描述PPP模式，他認為，PPP模式相當于“專業的人做專業的事兒”。

山東省財政廳廳長于國安表示，推廣運用PPP，建立政府和社會資本長期的利益共享機制，引導民間資本投向基礎設施和公共服務領域，不僅可以緩解基礎設施投資缺口大、政府財力不足、債務負擔重的困境，還能有效破除民間投資的“玻璃門”、“旋轉門”，為民間資本開啟新的投資出口。

此外，PPP模式還可以解決以往基礎設施融資模式單一、主要依靠政府融資平臺融資的問題，充分發揮政府和社會資本的比較優勢，實現“1+1>2”的效果，提高公共產品供給效率，是財政支出管理改革的重要內容。

“PPP模式通過合同規范，政府和社會資本處于平等的關系，政府也要按合同辦事，政府的角色從原來的直接主導投資到與社會資本建立合作關系、按照合同約定的權利承擔監管職能，這是政府職能轉變的體現，對提升政府治理能力有較大促進作用。”濰坊市財政局PPP推進小組負責人龐效忠說。

PPP的重新認知：從融資視野到制度供給的重大創新

在財政部和發改委頻繁發文推廣PPP的同時，我們也意識到要推廣PPP模式，需要加強頂層制度設計，以避免PPP模式走偏和變異，那么在當前背景下，PPP如何因地制宜的與混合所有制形成有效機制？

在中國財政學會PPP專委會會長賈康看來，十八屆三中全會全面改革部署中，最重要的涉及幾個關鍵概念的邏輯鏈接就是：首先，確立“現代國家治理”理念，即明確按照現代國家要求來治理、發展中國，提升國家治理體系和治理能力的現代化水平。

第二，治理水平的“現代化”聯通著“構建現代市場體系”和突破性地提出“使市場在資源配置中發揮決定性作用”；第三，市場配置的“決定性”作用的充分發揮，被落實到一個非常關鍵的表述上，就是關于市場經濟運行的基石——產權制度的改革上，要主要推進明確表述的“混合所有制”。股份制這種現代企業制度的標準化代表形式，其容納力和包容性完全可以把“國”的、非“國”的、“公”的、非“公”的所有產權充分混合在一個個企業內部，從而以一個共贏的方式，在法治框架下無阻礙地實現相互合作與潛力釋放，而PPP模式恰恰與之貫通。

賈康告訴記者，一個PPP項目在產權方面沒有任何選擇上的局限，是一個在法治環境下形成的多產權主體間的契約。最典型的即以SPV（Special Purpose Vehicle，SPV是一個專門為實現資產證券化而設立的信用級別較高的機構）的形式組成特殊項目公司來運營PPP項目，公司內所有股權都有清晰歸屬，每一份標準化的股權屬于其中的明確的股東，認定以后不會產生無法處置的糾紛（少數糾紛可通過法律途徑解決），大家可以在這樣穩定的可預期的法治化環境下，來追求在共贏中目標利益回報的實現。

在賈康看來，PPP首先形成了投融資機制的創新，可以將大量非政府的民間資金、社會資本引入公共工程與服務領域，但其實它又絕不僅僅限于投融資模式層面的創新，它還以風險共擔、利益共享、績效升級方面的鮮明性質形成了管理模式的創新，并天然對接混合所有制改革和法治化制度建設，具有國家和社會治理模式創新層面的重要意義。

“應把PPP從融資視野提高到管理模式創新，再從管理模式創新提高到全面改革配套必備事項，即實現制度供給方面的重大創新的高度來認識。”